Validity of administrative complaint and definition of unjustified refusal to solve request under Romanian Administrative Litigation Law

Şedinţa publică din data de 22 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 25.11.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea adresei nr. x/17.10.2019 şi obligarea pârâtei la soluţionarea contestaţiei formulate împotriva Deciziei nr. 13/27.12.2018 emise de Curtea de Conturi a României.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 978 din data de 12 octombrie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca nefondată

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile indicate anterior la punctul I.2, a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, prin care, invocând motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În susţinerea căii de atac promovate, recurenta a arătat, în esenţă, că, interpretând eronat prevederile art. 204 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr. 155/2014 ("Regulamentul"), instanţa de fond a considerat, în mod greşit, că adresa recurentei nr. x/17.01.2019 nu întruneşte cerinţele spre a fi calificată drept contestaţie, în sensul sus indicatului text normativ, raportat la art. 219 din acelaşi regulament, întrucât, în cuprinsul acesteia, nu este reliefată nicio solicitare expresă de modificare sau anulare a vreuneia dintre măsurile din decizia atacată.

În opinia recurentei, prima instanţă trebuia să analizeze, cu prioritate, susţinerea sa conform căreia contestaţia formulată împotriva Deciziei nr. 13/2018, emisă de Curtea de Conturi a României, a fost întemeiată pe dispoziţiile pct. 204 din Regulament, iar pârâta a procedat eronat atunci când nu a calificat-o ca fiind actul vizat de sus indicatele prevederi, cu atât mai mult cu cât, în cuprinsul contestaţiei, recurenta a expus motivele pentru care măsurile dispuse în sarcina ANAF prin decizia atacată, nu sunt legale, inclusiv sub aspectul imposibilităţi punerii acestora în aplicare.

În acest sens, recurenta a făcut trimitere la aspectele învederate în pagina 3 din contestaţie, în care a subliniat că "structurile din ANAF nu mai pot avea atribuţii privind stabilirea calităţii unui livrabil asupra căruia s-a pronunţat o instanţă de judecată din Romania şi, prin urmare, aceasta parte a măsurii nu poate fi aplicată", precum şi la paragrafele prin care a susţinut că "aşa cum a fost formulată activitatea în cererea de finanţare, aceasta nu avea drept scop creşterea eficienţei ANAF în colectarea creanţelor fiscale, ci avea scop informativ", eficienţa în colectarea creanţelor fiscale neputând fi măsurată doar prin realizarea şi diseminarea unui Ghid de îmbunătăţire a colectării creanţelor bugetare.

În raport de astfel de aspecte, recurenta a învederat că demersul pârâtei de a emite adresa nr. x/17.10.2019, care nu întruneşte elementele expres prevăzute de pct. 223 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi pentru a putea fi considerată o încheiere de soluţionare a unei contestaţii, reprezintă, în fapt, un refuz nejustificat al Curţii de Conturi în a soluţiona contestaţia sa, în cauză fiind incidente dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Totodată, recurenta a reluat aspectele învederate prin cererea de chemare în judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului formulat de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca nefondat, şi menţinerea, ca legală, a hotărârii primei instanţe.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 14 ianuarie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 22 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, de obiectul şi normele legale incidente şi de aspectele învederate în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte observă că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a învestit instanţele de contencios administrativ cu o acţiune prin care a clamat, în esenţă, caracterul adresei nr. x/17.10.2019, emisă de pârâta Curtea de Conturi, de act prin care se comunică un refuz nejustificat expres al pârâtei de a soluţiona contestaţia administrativă pe care reclamanta susţine că ar fi formulat-o împotriva Deciziei nr. II/13/2018 a Curţii de Conturi, solicitând anularea sus indicatei adrese (nr. II/41211/17.10.2019) şi obligarea pârâtei la soluţionarea cererii adresate de reclamantă acesteia sub nr. x/17.01.2019.

Prin sentinţa civilă atacată, prima instanţă a respins, însă, cererea reclamantei, reţinând, în fapt, că sus indicata adresă a recurentei nu poate fi calificată drept contestaţie în sensul art. 204 din Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr. 155/2014 ("Regulamentul"), motiv pentru care demersul Curţii de Conturi, exprimat prin adresa atacată, nu reprezintă refuz nejustificat.

O astfel de soluţie este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, care apreciază nefondate criticile aduse prin recurs hotărârii primei instanţe şi subsumate de recurentă cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., câtă vreme, prin sentinţa civilă nr. 978 din data de 12 octombrie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a interpretat şi aplicat în mod corect atât prevederile art. 204, raportat la art. 219 din Regulament, dar şi pe cele ale art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Din această perspectivă, Înalta Curte reţine că, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, prin refuz nejustificat de a soluţiona o cerere, în sensul unui astfel de act normativ se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, fiind asimilată unei astfel de noţiuni şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

Analizând adresa nr. x/17.10.2019, emisă de intimata - pârâtă Curtea de Conturi, instanţa de control judiciar reţine că prin intermediul acesteia Curtea de Conturi a comunicat recurentei, în esenţă, faptul că cererea acesteia depusă sub nr. x/17.01.2019 nu a fost soluţionată conform procedurii aferente contestaţiei administrative reglementate de art. 204 şi următoarele din Regulament, întrucât, în conţinutul adresei Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală ("ANAF"), nu sunt formulate cereri de anulare sau de modificare a măsurilor dispuse prin Decizia nr. II/13/2018, ci sunt transmise, în fapt, unele precizări referitoare la demersurile întreprinse de ANAF pentru aducerea la îndeplinire a măsurilor sau pentru clarificarea unor aspecte consemnate în actul de control şi în considerentele deciziei.

În raport de astfel de aspecte, chestiunea de drept care este pusă în discuţie constă în a verifica dacă demersul intimatei - pârâte, exprimat în maniera descrisă anterior prin adresa nr. x/17.10.2019, reprezintă sau nu refuz nejustificat, respectiv dacă intimata - pârâtă avea obligaţia de a emite o încheiere în sensul art. 219 din Regulament. Practic, aspectul ce a generat controversa dintre părţi a fost cel al calificării naturii juridice a cererii nr. x/17.01.2019.

Din analiza Regulamentului, Înalta Curte reţine că acesta nu cuprinde prevederi referitoare la forma şi conţinutul contestaţiei, dar în alin. (2) al art. 204 din Regulament se arată astfel: Contestaţia la decizia emisă de structura de specialitate a Curţii de Conturi reprezintă procedură administrativă prealabilă obligatorie pentru exercitarea dreptului la acţiune în contencios administrativ.

În acest context, Înalta Curte apreciază că prevederile sus indicate se completează cu cele ale art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ce reglementează procedura administrativă prealabilă şi care dispun expres că persoana care se consideră vătămată trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ individual care i se adresează.

Astfel, din conţinutul normativ al sus indicatelor prevederi legale rezultă că demararea procedurii administrative prealabile este condiţionată de formularea unei solicitări concrete de revocare a actului administrativ, doar un astfel de demers generând în patrimoniul autorităţii obligaţia de a parcurge o atare procedură şi de a soluţiona contestaţia/plângerea ce vizează actul administrativ. Cu alte cuvinte, formularea unei solicitări de revocare a actului administrativ este cea care conferă cererii caracterul de contestaţie/plângere prealabilă, câtă vreme scopul unei astfel de proceduri este cel de a permite autorităţii publice emitente să revoce actul vătămător, în scopul rezolvării cu celeritate a situaţiei conflictuale ivite prin adoptarea acestuia, ca mecanism de înfăptuire a unei "bune administrări".

De asemenea, Înalta Curte are în vedere şi dispoziţiile art. 219 alin. (1) din Regulament, conform cărora: Comisia de soluţionare a contestaţiilor examinează contestaţia împreună cu celelalte documente şi emite o încheiere, prin care se poate dispune: a) admiterea totală sau parţială a contestaţiei; b) respingerea contestaţiei, precum şi pe cele ale art. 220 alin. (1) din Regulament, ce dispun astfel: În situaţia în care, cu prilejul analizei şi soluţionării contestaţiei, se constată că raportul de control nu a fost întocmit corect, că unele dintre măsurile dispuse prin decizie au fost determinate de constatări neîntemeiate pe dispoziţiile legale menţionate în actul de control sau au avut la bază interpretări eronate ale reglementărilor în vigoare, comisia de soluţionare a contestaţiilor poate suspenda soluţionarea contestaţiei şi dispune reverificarea aspectelor ori operaţiunilor neclare consemnate în raportul de control. Totodată, comisia poate propune chiar constituirea unei alte echipe de control, care să reverifice aspectele neclare cuprinse în raportul de control. În acest caz, prin grija secretarului comisiei de soluţionare a contestaţiilor se întocmeşte un proces-verbal, în care se consemnează aspectele care trebuie completate/reverificate şi se acordă termen pentru completarea sau refacerea actului de control. Termenul acordat de comisie trebuie să fie stabilit astfel încât atât completarea/refacerea aspectelor neclare, cât şi reluarea soluţionării în comisie a măsurilor contestate să se încadreze, de regulă, în termenul maxim prevăzut pentru soluţionarea contestaţiilor. După completarea/refacerea controlului, procedura de soluţionare a contestaţiei se reia.

Din interpretarea logico-gramaticală, dar şi sistematică a unor astfel de prevederi, instanţa de control judiciar observă că, în construirea unui astfel de mecanism legal, ce priveşte spectrul soluţiilor care pot fi adoptate cu privire la o contestaţie, legiuitorul a plecat de la premisa formulării unei solicitări a titularului cererii care să aibă drept scop revocarea actului administrativ, în lipsa unei astfel de solicitări comisia de soluţionare a contestaţiilor neavând asupra a ce se pronunţa.

Aplicând astfel de repere teoretice situaţiei de fapt incidente în cauza pendinte, Înalta Curte observă, în acord cu judecătorul fondului, că, prin cererea depusă sub nr. x/17.01.2019, ANAF nu a solicitat nici anularea, nici modificarea, nici înlocuirea sau vreun alt demers de revocare a Deciziei nr. II/13/2018 a Curţii de Conturi.

Apreciind că analiza comparativă dintre conţinutul cererii recurentei nr. 303/17.01.2019 şi conţinutul Deciziei nr. II/13/2018 şi cel al Procesului-verbal de constatare nr. x/17.07.2018 (ce reprezintă anexă a Raportului de audit financiar al contului anual de execuţie bugetară al Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscala pe anul 2017, ce a stat la baza emiterii antereferitei decizii a intimatei) a fost corect realizată de prima instanţă, Înalta Curte reţine că simpla evocare formală a prevederilor art. 204 din Regulament, ori intitularea cererii nr. x/17.01.2019 drept "contestaţie" nu sunt suficiente spre a genera acesteia o astfel de natură juridică (de contestaţie).

Relevante, în susţinerea sus indicatelor aspecte, sunt şi expresiile utilizate de recurentă în cerere sa, ce, după cum a observat şi intimata - pârâtă, constau în construcţii precum:

"vă informăm", "vă facem cunoscut", "vă comunicăm" ce conferă acesteia un pur caracter informativ, trimiterile făcute de recurentă la aspectele învederate în fila x a cererii sale sau la cele expuse din perspectiva scopului finanţării aferente realizării Ghidului de îmbunătăţire a colectării creanţelor bugetare, nefiind în măsură a suplini lipsa, din cuprinsul cererii, a oricărei solicitări de revocare a Deciziei nr. II/13/2018.

În raport de astfel de aspecte, Înalta Curte consideră că prima instanţă a interpretat în mod corect, în raport de situaţia de fapt incidentă speţei, atât prevederile art. 204, coroborate cu cele ale art. 219 din Regulament, atunci când a reţinut că cererea nr. x/17.01.2019 nu reprezintă contestaţie în sensul unor astfel de prevederi legale, dar şi prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004, câtă vreme nu se poate reţine existenţa unui refuz nejustificat al Curţii de Conturi de a soluţiona o contestaţie, neincumbând, în acest context, intimatei, obligaţia de a emite o încheiere în sensul art. 219 şi art. 223 din Regulament, câtă vreme nu a fost învestită cu o cerere prin care să se solicite revocarea actului administrativ (cum impun prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004).

În concluzie, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, nu există motive de reformare a hotărârii pronunţate din prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentinţa civilă nr. 978 din data de 12 octombrie 2020 fiind pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019 în urma unei corecte aplicări şi interpretări a prevederilor normative expuse în paragrafele anterioare.

Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a sentinţei recurate din perspectiva criticilor formulate, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva sentinţei civile nr. 978 din data de 12 octombrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iunie 2022.