Annullment of administrative sanctioning decision for violation of right to defense and adversarial principle due to failure to cite parties

Şedinţa publică din data de 22 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, la data de 09.06.2020, Ministerul Afacerilor Interne a solicita, în contradictoriu cu pârâţii Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, A., B. şi C., anularea Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020, emisă de Colegiul director al C.N.C.D. în dosarul nr. x/2020, conexat cu dosarele nr. x/2020 şi nr. y/2020.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1234 din data de 25 noiembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Generală Juridică în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, A., B. şi C. şi a anulat Hotărârea nr. 376/29.04.2020 emisă de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile indicate anterior la punctul I.2, a declarat recurs pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamant şi menţinerea Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020, emisă de Colegiul director al C.N.C.D. în dosarul nr. x/2020, conexat cu dosarele nr. x/2020 şi nr. y/2020, ca fiind legală şi temeinică .

În susţinerea căii de atac promovate, recurentul a arătat, în esenţă, că, interpretând eronat prevederile art. 20 alin. (4) din O.G.137/2000 şi ale art. 175 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., instanţa de fond a considerat, în mod greşit, că actul administrativ este afectat de un viciu formal, generat de nerespectarea dreptului reclamantului de a fi citat în cadrul procedurii administrativ - jurisdicţionale. Din această perspectivă, recurentul a învederat că, deşi, potrivit art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, citarea părţilor este obligatorie, sancţiunea nulităţii nu este prevăzută, în mod expres, în cazul neîndeplinirii, de către CNCD, a unei astfel de obligaţii.

În acest context, în opinia recurentului, devin deplin incidente prevederile art. 175 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora vătămarea nu se prezumă, fiind necesar a se demonstra de partea căreia i-a fost pricinuită o vătămare, că aceasta nu poate fi înlăturată în alt mod. Or, din această perspectivă, recurentul a apreciat că reclamantului, chiar şi în lipsa citării sale în procedura administrativă, i s-a acordat efectiv posibilitatea de a se apăra în faţa instanţei de judecată, în cele două grade de jurisdicţie prevăzute de lege, nefiind încălcat nici principiul contradictorialităţii şi nici dreptul la apărare al reclamantului.

Printr-un alt set de argumente, ce au vizat aspectele de fond ale cauzei, reluând aspectele evocate în apărare în faţa instanţei de fond, recurentul a învederat, în esenţă, că soluţia pronunţată de CNCD în cuprinsul Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020 este temeinică şi legală, întrucât, prin demersul de a stabili, în cuprinsul Ordonanţei Militare nr. 3/2020, că persoanelor care au împlinit vârsta de 65 ani şi care erau nevoite să se deplaseze în interes profesional ori pentru realizarea de activităţi agricole le era permisă deplasarea în afara intervalului orar 11:00 - 13.00, însă persoanelor care au împlinit vârsta de 65 de ani şi care erau nevoite să se deplaseze în vederea obţinerii de asistenţă medicală care nu putea fi amânată, nu le era permisă deplasarea în afara unui astfel de interval orar, autoritatea reclamantă a săvârşit o faptă de discriminare, fiind întrunite elementele constitutive aferente.

Din această perspectivă, recurentul a arătat că, la instituirea acestor măsuri, nu s-a luat în considerare respectarea dreptului ocrotirii sănătăţii, drept garantat prin art. 34 alin. (1) din Constituţie, rezultând o discriminare între persoanele din aceeaşi categorie de vârstă, dar care erau nevoite să se deplaseze pentru motive diferite.

Totodată, din perspectiva competenţei funcţionale a CNCD, recurentul a învederat că, prin hotărârea adoptată, nu s-a pronunţat asupra legalităţii actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de Ordonanţa Militară nr. 3/24.03.2020, ci doar în privinţa situaţiei discriminatorii pe care prevederile acesteia au creat-o atât timp cât au fost în vigoare.

De asemenea, recurentul a argumentat şi în sensul corectei individualizării a sancţiunii aplicate intimatului - reclamant.

În susţinerea argumentelor invocate, recurentul a evocat jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea depusă în dosarul cauzei, intimatul-reclamant Ministerul Afacerilor Interne a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului, apreciind că argumentele evocate prin memoriul de recurs nu pot fi încadrate în niciunul dintre cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar, în subsidiar a solicitat respingerea recursului formulat de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca nefondat şi menţinerea, ca legală, a hotărârii primei instanţe.

4.2. În cauză a formulat întâmpinare şi intimatul - pârât C., care a solicitat admiterea recursului, învederând că îşi menţine toate aprecierile expuse în dosarul cauzei în legătură cu faptele de discriminare săvârşite de Ministerului Afacerilor Interne, prin emiterea Ordonanţei Militare nr. 3 din 24.03.2020 şi a Ordonanţei Militare nr. 4/29.03.2020 şi ulterioare.

Astfel, intimatul a arătat că, prin astfel de acte administrative cu caracter normativ, i-au fost încălcate, cu bună ştiinţă, gradual şi indubitabil, drepturile şi libertăţile fundamentale prevăzute în Constituţia României şi O.G. nr. 137/2000. În acest sens, a învederat că prevederile art. 2 şi art. 3 din Ordonanţa Militară nr. 3/2020, precum şi cele ale Ordonanţei Militare nr. 4/29.03.2020 consacră caracterul discriminatoriu al măsurilor aplicate persoanelor cu vârsta de peste 65 ani. Incriminarea vârstei unei persoane, care este un dat natural evolutiv, de maniera formulată în art. 2 din Ordonanţa Militară nr. 3/2020 reprezintă o faptă de discriminare, întrucât libertăţile fundamentale ale oamenilor nu pot fi suprimate, iar restrângerea acestora, când este cazul, trebuie să aibă o reală justificare legală. Includerea, doar pe criteriul vârstei, în grupul vulnerabil al persoanelor faţă de gripă, indiferent de agentul patogen, nu reprezintă o astfel de justificare. Acreditarea unor studii şi păreri în acest domeniu, de conjunctură, nu poate fi acceptată.

5. Procedura în faţa instanţei de recurs

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 18 mai 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 22 iunie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, de obiectul şi normele legale incidente şi de aspectele învederate în întâmpinări, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte observă că, prin sentinţa civilă atacată, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Generală Juridică, dispunând anularea Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020, emisă de Colegiul director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării ("C.N.C.D.") în dosarul nr. x/2020, conexat cu dosarele nr. x/2020 şi nr. y/2020, prin reţinerea unui viciu formal, apt a afecta legalitatea unui astfel de act administrativ, respectiv neîndeplinirea obligaţiei C.N.C.D. de citare a reclamatului în cadrul procedurii administrativ - jurisdicţionale, fiind astfel încălcat principiul contradictorialităţii şi dreptul la apărare al reclamantului, care nu a avut posibilitatea de a-şi prezenta punctul de vedere asupra sesizărilor prin care se clama săvârşirea, de către acesta, a faptei de discriminare, pentru care a şi fost sancţionat contravenţional.

Astfel, din totalitatea viciilor de nelegalitate evocate de reclamant prin cererea de chemare în judecată, prima instanţă l-a analizat exclusiv pe cel ce privea procedura de citare a reclamantului, iar nu şi pe cele privind îndeplinirea elementelor constitutive ale faptei de discriminare, ori competenţa funcţională a C.N.C.D. sau individualizarea sancţiunii, judecătorul fondului învederând expres că, faţă de reţinerea viciului formal al nerespectării procedurii de citare, nu se mai impune realizarea unei analize a altor vicii de nelegalitate invocate.

Or, în raport de aspectele tranşate prin hotărârea atacată, în raport de limitele învestirii instanţei de recurs, astfel cum sunt acestea trasate prin prevederile art. 483 alin. (1) şi (3) C. proc. civ. şi de faptul că recursul a fost promovat de pârâtul C.N.C.D., Înalta Curte reţine că nu poate analiza acele argumente evocate în memoriul de recurs, ce vizează chestiunile asupra cărora prima instanţă a apreciat că nu se impune a se mai pronunţa (îndeplinirea elementelor constitutive ale faptei de discriminare, competenţa funcţională a C.N.C.D. sau individualizarea sancţiunii). Pentru aceleaşi motive, instanţa de control judiciar nu poate da eficienţă nici apărărilor formulate de intimatul - pârât C., ce privesc aspectele de fond ale faptei de discriminare, iar nu viciul de procedură al necitării reclamantului.

În ceea ce priveşte argumentele recurentului, prin care acesta critică soluţia primei instanţe de anulare a Hotărârii nr. 376 din 29 aprilie 2020, emisă de Colegiul director al recurentului, apreciind că hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor art. 20 alin. (4), coroborate cu art. 175 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ. (cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, împărtăşind soluţia pronunţată de prima instanţă, ce reflectă o corectă aplicare a normelor de drept material ce vor fi expuse în paragrafele ulterioare.

Din această perspectivă, Înalta Curte reţine că prevederile art. 20 alin. (4) teza I din O.G. nr. 137/2000 reglementează expres faptul că măsurile specifice constatării existenţei discriminării se dispun cu citarea obligatorie a părţilor. De asemenea, instanţa de control judiciar reţine că art. 3 din Procedura internă a CNCD de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor, adoptată prin Ordinul nr. 144/2008 al Preşedintelui Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, reglementează principiile de soluţionare a autosesizărilor şi a petiţiilor privind acte sau fapte de discriminare, care sunt: a) transparenţa procedurii, b) celeritatea, c) contradictorialitatea, d) asigurarea dreptului la apărare, e) protecţia datelor personale şi f) disponibilitatea. De asemenea, prevederile art. 15 din această procedură, reiau prevederile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000.

Totodată, Înalta Curte reţine că, potrivit prevederilor art. 16, art. 20 alin. (6) şi art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000, cu modificările şi completările ulterioare, republicată în temeiul Legii nr. 324/2006 (lege organică) pentru modificarea şi completarea Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000, CNCD exercită o jurisdicţie administrativă ce presupune o procedură specială, ce se bazează pe principiul independenţei organului care emite actul faţă de părţile în litigiu, cu asigurarea principiului contradictorialităţii şi al dreptului la apărare. Actul de soluţionare a unui conflict supus dispoziţiilor O.G. nr. 137/2000, republicată, este emis de o autoritate administrativă investită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială (C.N.C.D.), iar actul per se, este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, sub cenzura instanţelor judecătoreşti.

De altfel, caracterul administrativ jurisdicţional al actelor adoptate de Colegiul director al CNCD a fost statuat şi în jurisprudenţa instanţei de contencios constituţional (Decizia nr. 1096 din 15 octombrie 2008, Decizia nr. 444 din 31 martie 2009 şi Decizia nr. 1470 din 10 noiembrie 2009), în care s-a arătat că "C.N.C.D. este un organ administrativ cu atribuţii jurisdicţionale, care se bucură de independenţa necesară îndeplinirii actului administrativ - jurisdicţional şi respectă prevederile constituţionale cuprinse în art. 124 privind înfăptuirea justiţiei şi art. 126 alin. (5), care interzice înfiinţarea de instanţe extraordinare".

În acest context, după cum, de altfel, chiar recurentul recunoaşte (prin trimiterile pe care le face la prevederile art. 175 alin. (1) şi (2) C. proc. civ.), unei astfel de proceduri jurisdicţionale îi sunt aplicabile, drept normă generală, prevederile C. proc. civ., în măsura în care normele legii speciale (O.G. nr. 137/2000) nu reglementează astfel.

Or, din perspectivă procedurală, prevederile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000 (ce, în esenţă, reglementează obligaţia de citare, într-o manieră similară prevederilor art. 153 alin. (1) C. proc. civ.) se completează cu cele ale normei generale reprezentate de art. 153 alin. (2) C. proc. civ., ce reglementează sancţiunea neîndeplinirii procedurii de citare.

Din interpretarea integrată a prevederilor O.G. nr. 137/2000 referitoare la procedura de soluţionare a petiţiilor şi sesizărilor, dar şi a prevederilor Procedurii aprobate prin Ordinul nr. 144/2008 al Preşedintelui CNCD, rezultă că citarea părţilor are ca scop încunoştinţarea acestora despre existenţa demersului administrativ - jurisdicţional, pentru ca părţile să-şi facă, în această etapă, apărările pe care le consideră necesare, drept garanţie a respectării principiilor ce guvernează o astfel de procedură (dreptul la apărare şi contradictorialitatea), ca elemente esenţiale ale dreptului oricărei persoane la un demers jurisdicţional echitabil, în accepţiunea dată de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Deşi este adevărat că, potrivit art. 175 alin. (1) C. proc. civ.: "Actul de procedură este lovit de nulitate dacă prin nerespectarea cerinţei legale s-a adus părţii o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin desfiinţarea acestuia.", Înalta Curte observă că instanţa de fond a examinat chestiunea în discuţie şi prin verificarea condiţiei provocării unei vătămări a cărei consecinţă nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului administrativ.

Astfel, instanţa de control judiciar reţine că obligaţia de a cita părţile reglementată de prevederile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000 are caracter imperativ de ordine publică, astfel încât, nerespectarea dispoziţiilor legale privind procedura de citare duce la nulitatea virtuală a actului îndeplinit.

În ceea ce priveşte vătămarea, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că aceasta rezidă în încălcarea principiilor care guvernează procedura administrativ - jurisdicţională, în speţă dreptul la apărare şi contradictorialitatea, pe baza cărora se stabilesc raporturile dintre organul de jurisdicţie şi părţile procedurii, în legătură cu activitatea lor jurisdicţională.

În ceea ce priveşte conţinutul principiului dreptului la apărare, consacrat cu valoare constituţională în art. 24 din Constituţia României, acesta constă în posibilitatea recunoscută de lege părţilor de a-şi angaja un apărător care să le asigure o apărare calificată, precum şi în posibilitatea acestora de a lua cunoştinţă de toate actele de la dosar, de a formula cereri, de a solicita probe, de a invoca excepţii, de a exercita căile legale de atac, precum şi în alte prerogative recunoscute de lege părţilor în scopul susţinerii intereselor lor.

Între dreptul la apărare şi principiul contradictorialităţii există o legătură indisolubilă, organul jurisdicţional trebuind să asigure părţilor posibilitatea de a-şi susţine şi argumenta cererile, de a invoca probe, de a combate dovezile solicitate de adversar. Însă, în aplicarea acestor principii, este necesar ca părţile să fie încunoştinţate despre existenţa şi obiectul procedurii jurisdicţionale.

Or, nelegalitatea citării intimatului - reclamant a condus la imposibilitatea exercitării dreptului său la apărare, vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii pronunţate în aceste condiţii.

Din această perspectivă, Înalta Curte are în vedere şi prevederile art. 20 alin. (6) din O.G. nr. 137/2000, conform cărora: Persoana interesată va prezenta fapte pe baza cărora poate fi prezumată existenţa unei discriminări directe sau indirecte, iar persoanei împotriva căreia s-a formulat sesizarea îi revine sarcina de a dovedi că nu a avut loc o încălcare a principiului egalităţii de tratament. În faţa Colegiului director se poate invoca orice mijloc de probă, respectând regimul constituţional al drepturilor fundamentale, inclusiv înregistrări audio şi video sau date statistice. Or, în măsura unei interpretări a prevederilor art. 20 alin. (4) din O.G.137/2000 şi art. 175 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., în maniera propusă de recurent, prevederile alin. (6) al art. 20 din O.G. nr. 137/2000 ar fi golite de efecte juridice, căci, în ipoteze precum cea din litigiul pendinte, persoana împotriva căreia s-a formulat sesizarea nu ar mai putea să dovedească, în faţa Colegiului director, că nu a avut loc o încălcare a principiului egalităţii de tratament.

În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 6 pct. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului referitoare la dreptul persoanei la un proces echitabil potrivit cărora: "Orice persoană are dreptul de a-i fi examinată cauza în mod echitabil, public şi într-un termen rezonabil, de către un tribunal independent şi imparţial, stabilit prin lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptată împotriva sa."

Având în vedere că dispoziţiile legale referitoare la citare au caracter imperativ, fiind edictate pentru respectarea principiului contradictorialităţii şi al dreptului la apărare, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condiţiile impuse de dispoziţiile art. 175 alin. (1) C. proc. civ. referitoare la nulitatea condiţionată, deoarece procedura administrativ - jurisdicţională s-a soluţionat în lipsa acordării, în cadrul unei astfel de proceduri, a posibilităţii părţii de a se apăra, fiind de natură să provoace acesteia o vătămare ce nu poate fi înlăturată altfel.

Posibilitatea realizării apărărilor şi în demersul contencios ulterior emiterii actului administrativ reprezentat de hotărârea C.N.C.D. (şi în cadrul căruia se verifică, în esenţă, legalitatea unui astfel de act administrativ) nu are relevanţă, în contextul în care, prin normă specială, legiuitorul a apreciat că însăşi desfăşurarea procedurii administrativ - jurisdicţionale trebuie să se realizeze în condiţii de contradictorialitate, cu respectarea dreptului la apărare, iar în vederea garantării respectării acestora a reglementat necesitatea parcurgerii procedurii de citare. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale evocată de recurent (Decizia nr. 1096/2008) nu poate fi opusă unei astfel de concluzii, întrucât vizează alte aspecte decât cele privind respectarea principiului contradictorialităţii şi al dreptului la apărare.

În concluzie, Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu există motive de reformare a hotărârii pronunţate din prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentinţa nr. 1234 din data de 25 noiembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal fiind rezultatul unei corecte aplicări şi interpretări a prevederilor normative expuse în paragrafele anterioare.

Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a sentinţei recurate din perspectiva criticilor formulate, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării împotriva sentinţei civile nr. 1234 din data de 25 noiembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 iunie 2022.