Lack of standing to challenge disciplinary decisions: medical council disciplinary act not subject to administrative litigation by third-party complainants

Şedinţa publică din data de 21 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la 10.12.2019, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Comisia Superioară de Disciplină a Colegiului Medicilor din România şi B., solicitând, în baza temeiurilor normative invocate în cuprinsul acţiunii, inclusiv în baza art. 2 paragraful 1, art. 6 paragraful 1 şi art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, a art. 20 şi art. 21 din Constituţie, a Legii nr. 554/2004:

- anularea deciziei nr. 66/13.09.2019 emisă de pârâta de rând I (CMR-Comisia superioară de disciplină) în dosarul nr. x/2016 şi: în principal, obligarea acesteia la respectarea dreptului său la un remediu disciplinar efectiv, obligarea acesteia la emiterea unei noi decizii de soluţionare a plângerii sale disciplinare, formulate la adresa pârâtului de rând II (B.), cu examinarea efectivă a tuturor abaterilor şi elementelor indicate prin plângere; iar, în subsidiar, obligarea pârâtei de rând I la emiterea unei decizii de aplicare a unei sancţiuni disciplinare legale la adresa pârâtului de rând II, individualizate conform art. 121 din Statutul CMR;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 668 din 29 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

A respins excepţia tardivităţii depunerii întâmpinării de către pârâtul Colegiul Medicilor din România, excepţia nulităţii întâmpinării şi excepţia lipsei calităţii de reprezentant.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale active.

A respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Comisia Superioară de Disciplină a Colegiului Medicilor din România, Colegiul Medicilor din România, B., pentru lipsa calităţii procesuale active.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta A. a formulat recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, aşa cum a fost formulată.

1. Hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a art. 451, 459 din Legea nr. 95/2006 raportate la art. 2 par. 1 coroborat cu art. 13, art. 6 par. 1 din Convenţia EDO şi art. 20, 21 şi 52 alin. (1) din Constituţie, Legea nr. 554/2004.

Recurenta-reclamantă arată că deşi a invocat şi probat că prevederile statutare contestate îi vatămă în concret drepturile şi interesele legitime (dreptul efectiv la o instanţă, la un remediu efectiv în materie disciplinără în cazul decesului pacientului spitalizat), fiind nelegale mai ales prin prisma faptului că CMR nu îndeplineşte condiţiile de a fi o instanţă pentru a judeca definitiv plângerea disciplinară, pentru a stabili că actul administrativ al CSD a CMR contestat în cauză, beneficiază de imunitate de jurisdicţie şi este definitiv la nivelul autorităţii publice emitente şi inatacabile.

2. Hotărârea a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a art. 1 alin. (1)-(2), art. 2 alin. (1) lit. a)-d), f-g), n-p), art. 5-6, art. 8, art. 10, art. 17-18, din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 2 paragraful 1 din Convenţia EDO.

Recurenta-reclamantă arată că aceste prevederi legale îi conferă calitate procesuală activă pentru contestarea actelor administrative CMR care îi încalcă dreptul fundamental şi legal la un remdiu efectiv în materie disciplinară în cazul pacientului spitalizat.

Enumeră, totodată, obligaţiile statului roman, respectiv de a asigura un înalt standard professional-disciplinar pentru corpul medical, de a garanta constatatrea relelor practice din domeniul medical, identificarea şi sancţionarea persoanelor răspunzătoare, instituirea unor procedure eficiente etc.

Mai arată recurenta că dreptul la un remediu disciplinar efectiv este flagrant vătămat prin îngrădirea accesului efectiv la instanţă, citând în acest sens hotărârile CEDO în cauzele Eugenia Lazăr împotriva României şi CRJ în numele lui C. împotriva României.

Înţelege să invoce excepţia de neconstituţionalitate a art. 459 coroborat cu art. 412 alin. (1) şi art. 414 alin. (1) lit. k) din Legea nr. 95/2006 şi solicită sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiei.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimaţii-pârâţi B. şi Colegiului Medicilor din România au invocat excepţiile nulităţii cererii de recurs pentru lipsa semnăturii şi netimbrării, iar, pe fond au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Examinând cu prioritate excepţia nulităţii recursului pentru lipsa semnăturii olografe şi excepţia netimbrării în ceea ce priveşte recursul declarat de reclamanta A., invocată de intimaţii-pârâţi B. şi Colegiului Medicilor din România prin întâmpinare, Înalta Curte constată că aceastea sunt neîntemeiate, pentru următoarele considerente:

Potrivit dispoziţiilor generale în materia depunerii cererilor adresate instanţelor de judecată, respectiv a dispoziţiilor art. 148 C. proc. civ.:

"Orice cerere adresată instanţelor judecătoreşti trebuie să fie formulată în scris şi să cuprindă…, precum şi semnătura."

În acelaşi sens, dispoziţiile art. 196 alin. (1) C. proc. civ., ce reglementează condiţiile de formă aplicabile acţiunilor introductive, incidente în privinţa oricăror cereri adresate instanţelor, arată că:

"Cererea de chemare în judecată care nu cuprinde numele şi prenumele sau, după caz, denumirea oricăreia dintre părţi, obiectul cererii, motivele de fapt ale acesteia ori semnătura părţii sau a reprezentantului acesteia este nulă."

De asemenea, semnătura părţii trebuie să fie olografă, neputând fi dactilografiată, imprimată sau înlocuită prin parafă.

Analizând actele dosarului, Înalta Curte constată că reclamanta A. a transmis cererea de recurs prin servicul poştal, la data de 07.09.2020, fiind înregistrată la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la aceeaşi dată, cererea de recurs purtând semnătura olografă a acesteia.

Deopotrivă, dispoziţiile art. 24 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 80/2013 prevăd că:

"(l)Recursul împotriva hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 100 RON dacă se invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 C. proc. civ. (2) In cazul în care se invocă încălcarea sau aplicarea greşită a norme/or de drept material, pentru cereri şi acţiuni evaluabile în bani, recursul se taxează cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puţin de 100 RON; în aceeaşi ipoteză, pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 RON. ", iar dispoziţiile art. 33 alin. (1) din acelaşi act normativ statuează în mod expres că "taxele judiciare de timbru se plătesc anticipat, cu excepţiile prevăzute de lege".

În acest sens sunt şi dispoziţiile art. 148 alin. (6) C. proc. civ., conform cărora:

"Cererile adresate instanţelor judecătoreşti se timbrează, dacă legea nu prevede altfel", precum şi dispoziţiile art. 197 din acelaşi cod care prevăd în mod expres că "în cazul în care cererea este supusă timbrării, dovada achitării taxelor datorate se ataşează cererii. Netimbrarea sau timbrarea insuficientă atrage anularea cererii de chemare în judecată, în condiţiile legii."

Din analiza textelor de lege sus citate, rezultă obligaţia recurentei de a depune la dosar dovada achitării taxei judiciare de timbru, în cuantumul datorat, astfel încât prin citaţia emisă în data de 30.09.2020 s-a dispus citarea acesteia cu menţiunea de a achita taxa judiciară de timbru.

Or, Înalta Curte constată că până la termenul de judecată acordat, recurenta a respectat cerinţa prevăzută de dispoziţiile art. 24 din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, depunând la dosarul cauzei dovada achitării taxei judicare de timbru în cuantum de 100, conform chitanţei nr. x aflată la dosar recurs.

Analizând recursul declarat, Înalta Curte constată următoarele:

Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia tardivităţii depunerii întâmpinării de către pârâtul Colegiul Medicilor din România, excepţia nulităţii întâmpinării şi excepţia lipsei calităţii de reprezentant, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active şi a respins cererea formulată de reclamanta A., pentru lipsa calităţii procesuale active.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a analizat dispoziţiile statutare contestate de reclamantă, pe capătul de cerere în anulare, prin prisma ineexistenţei identităţii între titularul cererii de chemare în judecată şi persoana care se prevalează de dreptul sau interesul dedus judecăţii, în cadrul cercetărilor disciplinare declanşate la iniţiativa sa şi a reţinut următoarele:

- art. 451 din Legea nr. 95/2006 dispune în sensul că:,,(1) Plângerea împotriva unui medic se depune la colegiul al cărui membru este medicul. În cazul medicilor cetăţeni ai unui stat membru al UE, ai unui stat aparţinând SEE sau ai Confederaţiei Elveţiene, plângerea se depune la colegiul în a cărui rază medicul îşi desfăşoară activitatea.

(2) Biroul executiv al Consiliului naţional dispune trimiterea dosarului disciplinar la comisia de disciplină.

(3) Împotriva deciziei de respingere a plângerii persoana care a făcut plângerea poate depune contestaţie la colegiul a cărui decizie se contestă. Aceasta se soluţionează de către Biroul executiv al Consiliului naţional.

(4) Plângerile împotriva unui membru al organelor de conducere de la nivel teritorial sau naţional se înaintează Comisiei superioare de disciplină.".

- art. 459 dispune în sensul că: "Împotriva deciziei de sancţionare a Comisiei superioare de disciplină, în termen de 15 zile de la comunicare, medicul sancţionat poate formula o acţiune în anulare la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui rază îşi desfăşoară activitatea.".

- art. 32 C. proc. civ. prevede că: "Condiţii de exercitare a acţiunii civile:

(1) Orice cerere poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia:

a) are capacitate procesuală, în condiţiile legii;

b) are calitate procesuală;

c) formulează o pretenţie;

d) justifică un interes.

(2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică, în mod corespunzător, şi în cazul apărărilor.

- art. 36 C. proc. civ. prevede că: "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond.".

Prealabil, Înalta Curte arată că în ceea ce priveşte invocarea de către recurentă a neconstituţionalităţii temeiului legal de emitere a normelor referitoare la procedura disciplinară, cuprinse în Legea nr. 95/2006, respectiv a dispoziţiilor art. 459 coroborat cu art. 412 alin. (1) şi art. 414 alin. (1) lit. k), precum şi a Legii nr. 554/2004 în ansamblul ei, sunt îndeplinite condiţiile sesizării Curţii Constituţionale, în limitele şi pentru argumentele expuse în încheierea de sesizare pronunţată în dosarul asociat nr. x/2020, toate argumentele subsumate neconstituţionalităţii dispoziţiilor Legii nr. 95/2006 şi Legii nr. 554/2004 neputând fi analizate de instanţa de contencios administrativ.

Trecând la analiza punctuală a criticilor din recurs care privesc soluţia asupra capătului de cerere în anulare, se reţine aspectul potrivit căruia calitatea procesuală presupune identitatea dintre titularul cererii de chamare în judecată şi acela a dreptului dedus judecăţii.

Dincolo de acest aspect, Decizia Comisie Superioare de Disciplină este un act administrativ adoptat în urma desfăşurării unei anchete disciplinare. Subiecţi ai raportului juridic disciplinar sunt medicul intimat şi organizaţia profesională, aceasta fiind şi raţiunea dispoziţiilor art. 451 din Legea nr. 95/2006, anterior citate.

Cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, norma procedurală prevăzută de art. 451 din Legea nr. 95/2006 consacră o legătură necesară între exerciţiul acţiunii în anulare şi titularul acestei acţiuni, pe de o parte şi interesul promovării acestei acţiuni, pe de altă parte, indicând în mod expres calitatea reclamantului de medic sancţionat si respectiv aplicarea unei sancţiuni disciplinare prin decizia a cărei anulare se solicită.

Or, în cauza de faţă reclamanta nu a dovedit că a suferit vreun prejudiciu (material sau moral), determinat în mod direct de decizia de nesancţionare a medicului, întreaga acţiune a acesteia fiind întemeiată pe deficienţe în acordarea asistenţei medicale tatălui acesteia.

Aşadar, în sensul celor anterior expuse, procedura disciplinară nu are drept scop repararea prejudiciului suferit de anumite persoane prin abaterile disciplinare constatate, pentru aceasta există calea acţiunilor penale sau civile în răspundere delictuală.

În acest sens, trebuie observat că art. 442 din Legea nr. 95/2006 prevede că "Răspunderea disciplinară a membrilor Colegiului Medicilor din România, potrivit prezentei legi, nu exclude răspunderea penală, contravenţională sau civilă, conform prevederilor legale."

În consecinţă, decizia a cărei anulare se solicită în cauza de faţă nu este supusă, sub aspectul legalităţii cenzurii instanţei de contencios administrative, din moment ce se referă la răspunderea disciplinară a medicilor. Scopul procedurii disciplinare este acela de apărare a onoarei şi prestigiului profesiei de medic, în raport de care nu se poate reţine că deciziile adoptate în această procedură aduc atingere drepturilor sau intereselor părţilor care formulează sesizări cu privire la conduita medicilor, astfel că nemulţumirea terţilor cu privire la nesancţionarea medicului sau aplicarea unei sancţiuni prea uşoare nu îl îndreptăţeşte să conteste în instanţa de contencios actele administrative emise în procedura respectivă de către Comisia superioară de disciplină a Colegiului Medicilor din România.

Aceasta nu are însă semnificaţia restrângerii dreptului persoanei care a formulat plângerea împotriva medicului de a obţine în justiţie repararea drepturilor sau intereselor sale vătămate prin conduita medicului.

În sensul celor expuse, Înalta Curte nu poate reţine alegaţiile recurentei în sensul că,,… prevederile statutare contestate îi vatămă în concret drepturile şi interesele legitime (dreptul efectiv la o instanţă, la un remediu efectiv în materie disciplinără în cazul decesului pacientului spitalizat), fiind nelegale mai ales prin prisma faptului că CMR nu îndeplineşte condiţiile de a fi o instanţă pentru a judeca definitiv plângerea disciplinară, pentru a stabili că actul administrativ al CSD a CMR contestat în cauză, beneficiază de imunitate de jurisdicţie şi este definitiv la nivelul autorităţii publice emitente şi inatacabile." sau că "a stabilit în mod nelegal că actul administrativ al CSD a CMR contestat în cauză, emis în soluţionarea plângerii mele ca cetăţean, beneficiază de imunitate de jurisdicţie, iar eu sunt decăzută din dreptul fundamental de a ataca în contencios administrativ aceste acte...", respectiv,,.. a violat şi art. 20 din Constituţie prin încălcarea art. 2 paragarful 1 din Convenţie întrucât mi-a încălcat dreptul la un remediu efectiv în materie disciplinară în cazul decesului pacientului spitalizat, de vreme ce organul administrative (CSD sau CMR) nu prezintă garanţii procesuale ale unui asemenea remediu.".

Un al doilea rând de critici, prin care se invocă încălcarea şi aplicarea greşită a unor dispoziţii din Legea nr. 554/2004, din Constituţie şi chiar din Convenţia EDO, se referă la concluzia instanţei de fond potrivit căreia nu există identitate între titularul cererii de chemare în judecată şi persoana care se prevalează de dreptul sau interesul dedus judecăţii motiv pentru care, în raport de prevederile art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, nu s-ar putea exclude de la controlul de legalitate al contenciosului administrative actele administrative emise de pârât.

Recurenta-reclamantă a arătat că instanţa de fond i-a încălcat dreptul efectiv la instanţă pentru controlul judecătoresc al unui act administrativ emis de o autoritate publică, dreptul la un remediu efectiv în materie disciplinară.

În raport de prevederile exprese ale art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, în practica judiciară s-a statuat constant că existenţa vătămării unui drept sau interes legitim al persoanei şi legătura de cauzalitate dintre actul administrativ atacat şi vătămarea respectivă este esenţială în raportul de drept administrativ dedus judecăţii, prevederile legale invocate impunând condiţia dovedirii vătămării. De asemenea, invocarea apărării unui interes legitim public se poate realiza doar în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat. Deci, legea consacră contenciosul administrativ subiectiv.

Instanţa de fond nu a greşit atunci când a reţinut că norma specială prevăzută la art. 451 derogă de la regula generală potrivit căreia orice persoană al cărei drept sau interes legitim a fost vătămat printr-un act administrativ poate introduce acţiunea de contencios administrativ. Fiind o normă specială, se va aplica cu prioritate faţă de norma generală, reprezentată de art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Aşadar, susţinerile recurentei anterior menţionate nu pot fi primite, ele întemeindu-se pe aspecte care nu au legătură cu norma statutară.

Nici respectarea dreptului efectiv la o instanţă sau la un remediu efectiv în materie disciplinără în cazul decesului pacientului spitalizat nu poate fi considerată afectată prin conţinutul expres al acestor texte statutare, exercitarea acestor drepturi din pespectivele invocate ţinând, în esenţă, de situaţia individuală a fiecărei plângeri disciplinare.

În pofida clamării încălcării unor drepturi, cum ar fi dreptul la un remediu eficient în materie disciplinară, dreptul la apărare în procedura administrativă, dreptul efectiv la o instanţă, recurenta-reclamantă nu a prezentat un raţionament juridic convingător în sensul că dispoziţiile statutare conduc la încălcarea drepturilor menţionate.

Nici invocarea jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauzele Eugenia Lazăr împotriva României şi CRJ în numele lui C. împotriva României în ceea ce priveşte procedura disciplinară din faţa CMR nu este relavantă în cauza de faţă, aceasta vizând situaţii diferite de cea în speţă.

Pentru toate aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 668 din 29 iulie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţate în dosarul nr. x/2019, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile nulităţii cererii de recurs pentru lipsa semnăturii şi netimbrării.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 668 din 29 iulie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pronunţate în dosarul nr. x/2019, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 iunie 2022.