Mayor’s incompatibility finding upheld; appeal dismissed as unfounded, preliminary-ruling request inadmissible.

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2017, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate anularea raportului de evaluare nr. x/29.03.2017 întocmit de pârâtă.

S-a constatat că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate începând cu data de 21.06.2012 (data validării mandatului de primar) şi până la data de 28.11.2016, prin deţinerea concomitentă a funcţiei de primar al comunei Corni, judeţul Galaţi şi a calităţii de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L.

La data de 05.01.2018, la dosar a fost ataşat dosarul nr. x/2017 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a CAF, urmare admiterii în cadrul acestui dosar, a excepţiei litispendenţei invocată de pârâta A.N.I.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 14 din 31 ianuarie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins ca nefondată acţiunea în cauza în contencios administrativ şi fiscal având ca obiect "anulare act administrativ", promovată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

S-a arătat, prin motivele de recurs, că instanţa de fond nu a verificat legalitatea si temeinicia actului administrativ, respectiv a Raportului de evaluare nr. x/29.03.2017 si implicit procedurile ce au precedat emiterea actului contestat, necunoscându-se cum a intervenit sesizarea din oficiu, precum şi modalitatea în care s-a repartizat (aleatoriu) cauza inspectorului de integritate.

S-a susţinut că Agenţia Naţională de Integritate trebuie să facă dovada respectării procedurilor în ceea ce priveşte demararea verificărilor. În situaţia în care este în imposibilitate sa facă aceasta dovada, care nu a fost făcuta la instanţa de fond, raportul de evaluare întocmit este nul, încălcându-se principiile după care se desfăşoară de către Agenţia Naţională de Integritate activitatea de evaluare, dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, respectiv, principiul legalităţii, principiul confidenţialităţii, principiul imparţialităţii, principiul independentei operaţionale, principiul bunei administrări, principiul dreptului la apărare.

A arătat recurentul - reclamant că instanţa de fond nu a intrat în cercetarea fondului, nu a analizat probele administrate si si-a bazat soluţia exclusiv pe susţinerile paratei, în special pe un înscris ce emană de la parata, respectiv Raportul de evaluare contestat de către reclamant.

Instanţa de fond a dat o interpretarea greşita textului de lege aplicabil în cauză, sens în care se impune trimiterea cauzei în rejudecare primei instanţei.

Hotărârea este nelegală si ca urmare a faptului ca instanţa ignoră înscrisurile depuse de reclamant ce fac dovada certă a faptului, pe de o parte că reclamantul nu a obţinut niciun folos material, iar pe de alta parte a scopului calităţii deţinute, aceea de ales local - prin îndeplinirea numeroaselor proiecte pentru comunitatea comunei Corni, judeţ Galaţi, fără a implica nicio secunda societatea S.C. B. S.R.L., nefiind probată existenţa unui interes personal de natură patrimonială.

Faţă de aceste considerente în drept si în fapt, văzând că nu sunt întrunite condiţiile legale pentru reţinerea stării de incompatibilitate în persoana reclamantului A., s-a solicitat să se constate întemeiate argumentele de netemeinicie si nelegalitate ale raportului de evaluare prezentate de reclamant, solicitându-se admiterea recursului, cu consecinţa anulării raportului de evaluare întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea soluţiei primei instanţe ca fiind legală şi temeinică.

În ceea ce priveşte motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la criticile privind sesizarea din oficiu a inspectorului de integritate şi modalitatea de repartizare a cauzei, s-a solicitat respingerea acestora ca inadmisibile, în condiţiile neinvocării acestora în faţa primei instanţe.

Pe fondul recursului, s-a arătat că în cauză nu s-a reţinut un conflict de interese ci existenţa unei stări de incompatibilitate, care implică doar deţinerea simultană a celor două funcţii, nu si obţinerea vreunui folos material, sau dovedirea unei imparţialităţi decizionale, regimul juridic al incompatibilităţilor fiind caracterizat de caracterul preventiv, recurentul reclamant având obligaţia, potrivit dispoziţiilor art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 de a renunţa la una dintre funcţiile care atrag starea de incompatibilitate.

5. Aspecte procedurale

5.1. Prin notele scrise depuse în şedinţa din data de 11 ianuarie 2022 recurentul - reclamant a invocat nulitatea absolută a sentinţei civile nr. 14 din data de 31.01.2018 pronuţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, arătând că începând cu dosarului de fond (la care se află încheierea de amânare a pronunţării), nu există minută semnată de judecător, astfel că nu se poate cunoaşte cine a pronunţat, la data de 31 ianuarie 2018, sentinţa atacată.

5.2. La acelaşi termen, recurentul - reclamant a solicitat, în temeiul art. 519 C. proc. civ., sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept şi anume:

Dacă în interpretarea şi aplicarea art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 actualizată, raportat la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 în forma în vigoare la momentul de referinţă:

Simplul fapt al constatării stării de incompatibilitate, independent de forma de vinovăţie sub care aceasta apare, conduce la eliberarea din funcţie a alesului local sau

Starea de incompatibilitate (n.n. - care determină eliberarea din funcţie) trebuie să apară urmare a intenţiei directe ori indirecte a alesului, care urmăreşte să cumuleze funcţia publică cu o altă calitate prohibită de lege.

În susţinerea sesizării s-a făcut referire la echivalenţa stării de incompatibilitate, din punct de vedere al efectelor, cu o acuzaţie în materie penală, fiind necesară analiza conduitei subiectului de drept.

De asemenea, s-a arătat că atât recurentul - reclamant cât şi prefecţii judeţului (care urmau să emită ordin prin care să constate încetarea de drept a mandatului) s-au aflat în eroare de drept, necunoscând dispoziţiile referitoare la incompatibilităţi instituite prin nou-apăruta Lege nr. 161/2003.

5.3. Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat un punct de vedere cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, solicitând respingerea acesteia, ca inadmisibilă.

6. Soluţia instanţei de recurs

6.1. Analizând cererea de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la aspectele de drept astfel cum au fost formulate de recurentul-reclamant, Înalta Curte urmează să o respingă.

Potrivit dispoziţiilor art. 519 din C. proc. civ.:

"Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

Astfel cum rezultă din conţinutul normei citate, legiuitorul a instituit o serie de condiţii de admisibilitate pentru declanşarea acestei proceduri, care se impun a fi întrunite în mod cumulativ.

Cu privire la prima cerinţă, se constată din actele dosarului că, în prezent, cauza se află în curs de judecată în faza procesuală a recursului, nefiind pronunţată până la acest moment o hotărâre definitivă.

Acţiunea introductivă este un litigiu având ca obiect anularea unui act emis de o autoritate publică centrală, care se află în competenţa de primă instanţă a secţiei de contencios administrativ a curţii de apel şi se soluţionează prin hotărâre supusă numai recursului.

Prin urmare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă pricina în ultimă instanţă, astfel că se constată îndeplinită şi cea de-a doua cerinţă de admisibilitate.

Şi cea de-a treia condiţie de admisibilitate a sesizării, respectiv cea referitoare la noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării de pronunţare a unei hotărâri prealabile apare a fi îndeplinită, având în vedere că, din verificarea evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, se constată că aceasta nu a statuat anterior asupra prezentei chestiuni de drept, nefiind pronunţată o decizie în interesul legii sau o altă hotărâre prealabilă având acest obiect.

Înalta Curte constată însă că cerinţa ca de lămurirea chestiunii de drept să depindă soluţionarea pe fond a cauzei, nu este îndeplinită.

Astfel, Înalta Curte reţine că pentru că mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din C. proc. civ. să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare şi utilizat pentru tranşarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanţei de trimitere, Înalta Curte a arătat constant că în sesizare trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, care să prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme în scopul soluţionării în principiu a chestiunii de drept.

În speţă, recurentul solicită lămuriri privind interpretarea şi aplicarea unei dispoziţii legale care nu comportă o reală dificultate, o aplicare corectă a prevederilor incidente în vederea soluţionării cauzei presupunând doar realizarea de către instanţa de judecată a unei analize corelate a prevederilor legale incidente circumstanţelor factuale reţinute.

Nu este vorba, aşadar, de identificarea unor texte de lege lacunare ori controversate care să necesite interpretarea printr-o hotărâre prealabilă, rămânând atributul exclusiv al completului de judecată să soluţioneze cauza cu judecata căreia a fost învestit, aplicând, în acest scop, regulile de interpretare a actelor normative.

Prin urmare, Înalta Curte reţine că cererea formulată de recurentul-reclamant nu este o veritabilă cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, aceasta urmărind, prin modul de formulare a întrebării şi argumentarea acesteia, soluţionarea pe fond a cauzei (dezlegarea fondului cauzei), astfel că, în cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 519 din C. proc. civ.

6.2. Asupra cererii formulate la termenul din data de 11 ianuarie 2022, Înalta Curte constată recurentul - reclamant a invocat nulitatea absolută a sentinţei civile nr. 14 din data de 31.01.2018 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, arătând că, începând cu dosarului de fond (la care se află încheierea de amânare a pronunţării), nu există minută semnată de judecător, astfel că nu se poate cunoaşte cine a pronunţat, la data de 31 ianuarie 2018, sentinţa atacată.

Procedural, critica privind neîntocmirea unei Minute se încadrează în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., care include neregularităţile procedurale care atrag nulitatea, cu excepţia celor se încadrează în alte motive de recurs, şi care trebuie invocate în termenul de motivare a recursului, în caz contrar intervenind sancţiunea prevăzută de art. 489 alin. (1) din C. proc. civ.

Dispoziţiile art. 489 alin. (3) din C. proc. civ., invocate de recurentul - reclamant, nu permit formularea acestor critici, calificate ca fiind motive de ordine publică, de către parte, ci doar de instanţa de judecată, din oficiu, motiv pentru care cererea formulată de recurent privind constatarea nulităţii sentinţei, va fi respinsă ca inadmisibilă.

Formal, se constată că minuta semnată se află la fila x - verso a dosarului de fond, astfel că instanţa de recurs nu identifică niciun motiv de ordine publică pe care să îl ridice din oficiu, în baza prevederilor mai sus arătate.

6.3. Prealabil analizării motivelor de recurs, Înalta Curte aminteşte că acţiunea în contencios administrativ este supusă unor termene şi condiţii prevăzute în Legea nr. 554/2004 sau în legi speciale în materie, astfel că, de regulă, instanţa de recurs nu poate examina motive noi de nelegalitate a actelor administrative, invocate direct în calea de atac.

Instanţa constată că recurentul aduce în discuţie pentru prima dată în recurs chestiuni de drept noi, neinvocate în faţa primei instanţe. Astfel, problema verificării modului de repartizare a lucrării către inspectorul de integritate şi a modului de sesizare a pârâtei, reprezintă, de fapt, motive de nelegalitate a raportului de evaluare şi, în cazul în care nu s-a invocat la fond ca atare, acestea nu pot fi invocate direct în recurs, deoarece ar reprezenta o modificare a cererii de chemare în judecată în calea de atac a recursului, interzisă expres din coroborarea prevederilor art. 478 alin. (2) şi 494 din C. proc. civ.

Ca urmare, instanţa de recurs nu va putea analiza omisso medio aceste motive noi de nelegalitate a actului atacat, sancţiunea ce operează fiind inadmisibilitatea invocării acestora.

6.4. Analizând sentinţa recurată în raport de motivele de casare formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat.

6.4.1. Prin raportul de evaluare nr. x/29.03.2017 contestat în prezenta cauză, s-a constatat, în urma activităţii de evaluare desfăşurată în lucrarea nr. 50361/A/II/09.12.2016 că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate începând cu data de 21.06.2012 (data validării mandatului de primar) şi până la data de 28.11.2016, prin deţinerea concomitentă atât a funcţiei de primar al comunei Corni, judeţul Galaţi, cât şi a calităţii de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L. încălcând astfel prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

În drept, sunt relevante următoarele dispoziţii:

- art. 87 alin. (1) lit. d) (Funcţia de primar este incompatibilă cu: d) funcţia de administrator ...la societăţi comerciale);

- art. 91 alin. (1) teza I (Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea mandatului);

- art. 91 alin. (3) teza I (Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate, în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie).

6.4.2. Înalta Curte constată că primul motiv de recurs invocat, şi anume art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei), nu este fondat.

În speţă, sentinţa de fond recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii. Faptul că recurentul-reclamant nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la concluzia că hotărârea atacată nu este motivată.

Considerentele instanţei de fond sunt coerente şi logice, apte de a susţine dispozitivul, iar împrejurarea că instanţa nu a valorizat argumentele reclamantului este consecinţa logică a soluţiei pronunţate, fiind de subliniat în acest context că, întotdeauna, considerentele instanţei vor fi în opoziţie cu argumentele unei părţi, atunci când, urmare hotărârii pronunţate, partea va fi căzută în pretenţii.

Criticile privind nedovedirea de către prima instanţă a existenţei unui interes personal de natură patrimonială, nu se încadrează în acest caz de casare, ci priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d), dispoziţii legale ce reglementează un caz de incompatibilitate.

6.4.3. În ceea ce priveşte criticile întemeiate pe cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în esenţă, acestea sunt centrate pe argumentul lipsei unui folos patrimonial obţinut de recurent; se susţine lipsa dovezilor privind obţinerea unui asemenea folos patrimonial, precum şi nepunerea în discuţie a acestor aspecte.

Înalta Curte constată că sunt nefondate argumentele reiterate în faţa instanţei de recurs, în sensul că pârâta nu a reuşit să facă dovada existenţei unui interes personal de natură patrimonială obţinut de reclamant din exercitarea calităţii de administrator a societăţii comerciale, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor de ales local, câtă vreme dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 reglementează incidentul de integritate fără condiţia obţinerii unor astfel de beneficii de către persoana cercetată.

Din materialul probator administrat în cauză rezultă că reclamantul a deţinut începând cu data de 21.06.2012 (data validării mandatului de primar) şi până la data de 28.11.2016, atât funcţia de primar al comunei Corni, judeţul Galaţi cât şi calitatea de administrator în cadrul S.C. B. S.R.L (Oficiul Naţional al Registrului Comerţului, adresa nr. x/18.10.2016), cedarea calităţii de administrator către un nepot, neprezentând relevanţă în raport cu perioada analizată.

Înalta Curte constată că distincţia deţinere-exercitare a funcţiei de administrator, raportat la jurisprudenţa instanţei supreme în materie, este nerelevantă în cauză pentru că societatea a funcţionat în perioada pentru care s-a reţinut situaţia de incompatibilitate, iar în cauză s-a probat că schimbarea intervenită cu privire la funcţia de administrator datează doar din 2016. Din coroborarea acestor aspecte factuale rezultă că recurentul-reclamant nu doar a deţinut, ci chiar a exercitat funcţia de administrator al societăţii. Câtă vreme o societate este activă, desfăşoară activităţi economice, nu se poate considera că administratorul acesteia doar ar "deţine" funcţia incompatibilă cu funcţia publică şi că ar fi necesare probe asupra "exercitării" efective a acestei funcţii, respectiv a efectuării unor acte materiale sau juridice în cadrul funcţiei. Dimpotrivă, din faptul dovedit al desfăşurării de activităţi economice se trage prezumţia că administratorul a exercitat funcţia sa, proba contrară revenind persoanei evaluate.

Totodată, calificarea activităţii de evaluare a ANI ca o acuzaţie în materie penală în scopul stabilirii unei anumite "forme de vinovăţie" a subiectului activ, nu îşi dovedeşte utilitatea în cauză, în raport de textul de lege incident.

Simpla invocare a gravităţii sancţiunii nu este aptă să conducă la calificarea activităţii de evaluare a situaţiei de incompatibilitate drept acuzaţie în materie penală. Recurentul-reclamant nu a invocat vreun reper jurisprudenţial al Curţii EDO care să susţină afirmaţia sa referitoare la încadrarea procedurii derulate de ANI în noţiunea autonomă prevăzută de Convenţia EDO a acuzaţiei în materie penală.

De asemenea, nici argumentele că societatea S.C. B. S.R.L., al cărui administrator a fost, nu a fost implicată în relaţii comerciale cu UAT Corni, precum şi faptul că în calitate de primar nu a propus proiecte de hotărâre cu referire la această societate, nu pot fi primite, întrucât starea de incompatibilitate priveşte deţinerea concomitentă a funcţiilor prevăzute de lege, iar nu efectuarea unor anumite acte în calitate de ales local, spre deosebire de situaţia conflictului de interese.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte urmează să respingă, ca inadmisibilă, cererea de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, urmează să respingă, ca inadmisibilă, cererea formulată în şedinţa publică din 11 ianuarie 2022, să reţină inadmisibilitatea motivelor de nelegalitate invocate direct în cererea de recurs, iar pe fondul recursului, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) acelaşi Cod, să respingă recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca inadmisibilă cererea formulată de recurentul - reclamant A., de sesizare a Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Respinge ca inadmisibilă cererea formulată în şedinţa publică din 11 ianuarie 2022.

Constată inadmisibilitatea motivelor de nelegalitate invocate direct în cererea de recurs.

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 14 din 31 ianuarie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 ianuarie 2022.