Appeal against suspension of administrative act imposing 100% financial correction dismissed, maintaining suspension of recovery of public funding for infrastructure project.

Şedinţa publică din data de 04 iunie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 31 iulie 2020, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Dobrosloveni prin Primar a solicitat, în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi Centrul Regional pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în temeiul art. 14 şi următoarele din Legea 554/2004 privind Contenciosul administrativ, suspendarea efectelor actului administrativ numit Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, încheiat în data de 06.05.2020 de AFIR privitor la proiectul "Sistem de alimentare cu apă şi canalizare în comuna Dobrosloveni, jud. Olt", contract x/08.09.2016, până la soluţionarea dosarului ce are ca obiect anularea/revocarea măsurilor stabilite prin procesul-verbal mai sus amintit.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 173 de la data de 15 septembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă cererea de suspendare a executării procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 06.05.2020 întocmit de AFIR privitor la proiectul "Sistem de alimentare cu apă şi canalizare în comuna Drobrosloveni, jud. Olt", până la soluţionarea pe fond a cauzei privind anularea actului administrativ formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Dobrosloveni prin Primar, în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale - Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 173 de la data de 15 septembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta AFIR, solicitând admiterea cererii de recurs, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Dobrosloveni, ca neîntemeiată.

Recurenta-pârâtă a criticat sentinţa primei instanţe pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., invocând încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material incidente speţei, respectiv a dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În motivare, a arătat, în esenţă, că în cauză nu sunt îndeplinite, aşa cum a reţinut prima instanţă, condiţiile prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, respectiv a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creaţelor bugetare din 06.05.2020 întocmit de AFIR privitor la proiectul "Sistem de alimentare cu apă şi canalizare în comuna Dobrosloveni, jud. Olt".

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, afirmă recurenta că, prin aşa-zisa motivare a soluţiei pe care a pronunţat-o instanţa investită cu judecarea cererii de suspendare, aceasta s-a limitat în a reţine doar faptul că în contextul legal al H.G. nr. 519/2014 "corecţia financiară aplicată de AFIR de 100%, respectiv retragerea sprijinului financiar în integralitatea sa, poate fi apreciată ca o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare având în vedere că în actul contestat nu este detaliată diferenţa de corecţie ce depăşeşte procentul de 25%".

Astfel, sub pretextul neprejudecării fondului, prima instanţă a recurs la o motivare extrem de succintă şi lapidară reţinând abrupt faptul că AFIR nu poate dispune o corecţie de 100% (retragerea sprijinului financiar), în contextul H.G. nr. 519/2014, indiferent de gravitatea ori natura neregulilor constatate.

Parcurgând motivarea conferită de Curtea de Apel Craiova prin sentinţa nr. 173/15.09.2020 se desprinde concluzia unei motivări superficiale, ori mai bine-zis, a unei lipse de argumentare a considerentelor care în concret au determinat instanţa de fond să pronunţe o soluţie în sensul suspendării executării actului administrativ.

Ca atare, prima instanţă nu a făcut o analiză a fiecărui motiv invocat de reclamantă în susţinerea cererii de suspendare şi nu a indicat considerentele şi argumentele juridice care au făcut susţinerile reclamantei valabile. Aspectele invocate de reclamantă nu pot fi încadrate în categoria acelor circumstanţe de fapt sau de drept care se circumscriu noţiunii de caz bine justificat .

Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat, este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ în litigiu.

Din analiza actului contestat în prezenta cauză, rezultă că acesta cuprinde toate elementele prevăzute de prevederile legale, atât sub aspectul motivelor de fapt cât si al motivelor de drept.

În Anexa la Hotărârea Guvernului nr. 519/2014 sunt precizate reducerile procentuale/corecţiile financiare care se aplică în cazul nerespectirii procedurilor de achiziţii, în Secţiunea "Implementarea contractului" caz în care beneficiarul va restitui integral sumele primite ca finanţare nerambursabilă, împreună cu dobânzi şi penalităţi în procentul stabilit conform dispoziţiilor legale în vigoare, în conformitate cu prevederile art. 17 din prezenta Anexă.

Mai mult decât atât, în urma controlului efectuat, astfel cum se desprinde din titlul executoriu a cărui suspendare s-a solicitat, s-au constat o multitudine de nereguli care au determinat calificarea ca neeligibile a cheltuielilor decontate deja, dar şi concluzia că avansul acordat beneficiarului nu era justificat.

Instanţa de fond în motivarea sentinţei nr. 173/15.09.2020 a ignorat situaţia de fapt rezumându-se în a aprecia îndeplinirea cazului bine justificat doar prin raportare la una dintre susţinerile reclamantei.

A invocat în fundamentarea punctului sau de vedere art. 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006, art. 4 din Regulamentul nr. 2988/95, art. 2 alin. (1) litera (a) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 2 lit. n) şi lit. q) din Legea nr. 94/1992.

A susţinut că există neconcordanţe grave între angajamentele asumate prin Cererea de Finanţare, şi situaţia existentă în prezent fapt, ceea ce echivalează cu o abatere de la legalitate, regularitate si conformitate, ce conduce la constituirea unui debit total în proporţie de 100% egal cu ajutorul nerambursabil plătit beneficiarului până la momentul efectuării controlului şi descoperirii neregulilor reţinute in titlul executoriu.

Obţinerea sprijinului financiar nerambursabil impune îndeplinirea unor condiţii stabilite şi acreditate de Comisia Europeană, condiţii care sunt obligatoriu de cunoscut şi respectat de către beneficiari.

În accepţiunea contractului de finanţare intervenit între părţi, beneficiarul este în mod direct răspunzător de cunoaşterea condiţiilor de acordare a finanţării nerambursabile si de solicitare a finanţării în concordantă cu aceste condiţii. AFIR având un rol de supraveghere a procesului de implementare a unui proiect, cu toate etapele pe care ie presupune, prin diferite niveluri de verificare şi proceduri acreditate de Comisia Europeană, în conformitate cu prevederile contractului de finanţare şi anexele la acesta, beneficiarul este singurul răspunzător în faţa autorităţii contractante pentru implementarea proiectului, incluzând aici şi modul de desfăşurare a procedurilor de achiziţii, beneficiarul trebuind să se asigure de corectitudinea desfăşurării acestora în condiţiile în care societăţile ofertante au fost invitate de acesta la selecţiile de oferte.

Beneficiarul este responsabil de a se asigura ca toate documentele utilizate în cadrul implementării proiectului sunt autentice, legale şi complete în concordanţă cu condiţiile de accesare a finanţării nerambursabile astfel cum acestea sunt prevăzute în contractual de finanţare, Ghidul Solicitantului, legislaţia naţională şi europeană.

A invocat recurenta prev. art. 26 şi ale art. 21 alin. 11din O.U.G. nr. 66/2011.

Aspectele constatate de către echipa de control referitoare la neregulă au fost detaliate la capitolul 6 din cadrul procesului-verbal de constatare, iar la capitolul 8 din cadrul aceluiaşi proces-verbal s-a concluzionat faptul că interpretarea noţiunii de neregula este corectă având în vedere definiţiile de mai sus. Astfel, din verificările efectuate s-au constatat abateri de la legalitate precum şi de la prevederile contractului de finanţare astfel cum sunt acestea detaliate în procesul-verbal de constatare.

Nu este de acord cu punctul de vedere al reclamantei care a menţionat faptul că toate cheltuielile efectuate şi decontate de AFIR sunt eligibile întrucât respectă prevederile art. 8 alin. (1) din H.G. nr. 226/2015.

În cadrul procesului-verbal contestat, echipa de control AFIR a declarat neeligibile, punctual, anumite cheltuieli aferente unor bunuri furnizate beneficiarului care nu sunt identice cu cele din oferta câştigătoare, aşa cum am arătat anterior.

În acest fel, nu au fost respectate întocmai prevederile de la art. 8 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 226/2015 potrivit cărora "sunt efectuate cu respectarea prevederilor contractului de finanţare semnat cu AFIR". Şi în acest caz, finanţarea nerambursabilă oferită de AFIR se face cu respectarea atât a prevederilor legislaţiei naţionale, dar şi a celor impuse de AFIR prin contractul de finanţare şi anexele acestuia.

În acest caz, bunurile furnizate beneficiarului ar fi trebuit să fie identice cu cele prevăzute în oferta câştigătoare, iar în cazul în care era necesară schimbarea specificaţiilor tehnice ale acestora era necesar acordul AFIR, materializat într-un act adiţional, aşa cum am arătat anterior.

În consecinţă au fost încălcate condiţiile asumate iniţial de beneficiar prin cererea de finanţare si contractul de finanţare, astfel că în mod legal si temeinic subscrisa a procedat la emiterea actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Toate aceste aspecte a fost ignorate de Curtea de Apel Craiova, care în acest mod a pronunţat o hotărâre, atât cu încălcarea prevederilor art. 14 a Legii contenciosului administrativ, dar şi a dispoziţiilor prevederilor O.U.G. nr. 66/2011, reţinând în mod nelegal faptul că suntem în prezenţa unui fapt bine justificat generat de corecţia de 100% aplicată finanţării nerambursabile acordate beneficiarului prin contractul de finanţare.

Cu privire la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, susţine recurenta că sentinţa pronunţată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2020 încalcă dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Astfel, din actele existente la dosar nu rezultă pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ.

Executarea unei obligaţii bugetare stabilită printr-un act administrativ, care se bucură de prezumţia de legalitate, nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004.

Într-adevăr, din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului.

Or, executarea unei obligaţii bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ fiscal care se bucură de prezumţia de legalitate nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă.

În acest context, paguba iminentă ar putea să o invoce recurenta, care în calitate de Autoritate coordonatoare a implementării FEADR în România este responsabilă de derularea acestui program în condiţii de legalitate.

Conchide recurenta în sensul că paguba, a cărei iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ, trebuie să fie indicată şi probată în concret, nu doar afirmată de reclamantă.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată în cauză la data de 16 decembrie 2020, intimata UAT Dobrosloveni a solicitat respingerea cererii de recurs, ca nefondată, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei recurate.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, prin raportare la ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum şi la dispoziţiile legale incidente speţei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Din probatoriul administrat în cauză rezultă că urmare a verificărilor efectuate la UAT Dobrosloveni de către AFIR în cursul anului 2020, a fost emis procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare prin care s-a stabilit recuperarea întregului ajutor financiar nerambursabil acordat şi rezilierea contractului de finanţare, act administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză.

Instanţa de recurs are în vedere, în primul rând, dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Prin urmare, în cadrul cererii de suspendare, instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pornind de la aceste consideraţii de ordin teoretic şi raportat la probele administrate în cauză, Înalta Curte constată, contrar celor susţinute de recurenta-pârâtă, că reclamanta a indicat şi argumentat suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

În primul rând, curtea de apel a apreciat, în mod corect, că, în situaţia în care sunt identificate nereguli în derularea procedurii de achiziţie publică, pentru sancţionarea acestora se aplică Hotărârea nr. 519 din 26 iunie 2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecţiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexele la O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

Potrivit actului normativ menţionat, pentru modificarea substanţială a contractului în raport cu anunţul de participare sau documentaţia de atribuire, corecţia financiară/reducerea procentuală aplicabilă este de 25% din valoarea contractului plus valoarea suplimentară a contractului care este determinată de modificarea substanţială a condiţiilor iniţiale.

Raportat la abaterile reţinute, Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, constată că aplicarea de către AFIR a corecţiei financiare de 100%, respectiv retragerea sprijinului financiar în integralitatea sa, poate fi apreciată ca o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a cranţelor bugetare, având în vedere că în actul contestat nu este detaliată diferenţa de corecţie ce depăşeşte procentul de 25%.

Prin urmare, la o minimă verificare a condiţiilor de aparentă legalitate a actului administrativ, aşa cum este prevăzut la art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004,în mod corect, prima instanţă a stabilit că se confirmă susţinerile reclamantei expuse în fundamentarea condiţiei cazului bine justificat, prezumţia de legalitate fiind răsturnată din această perspectivă.

În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie prevăzută de lege pentru suspendarea executării actului administrativ, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de "pagubă iminentă" are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Prima instanţă a analizat, în concret, această condiţie cumulativă, necesară suspendării executării actului administrativ, raportându-se la situaţia de fapt reală în care se află intimata-reclamantă, susţinută de actele doveditoare pe care le-a depus la dosarul cauzei.

Astfel, în raport de specificul speţei, a reţinut prima instanţă, în mod corect, că îndeplinirea acestei condiţii poate fi analizată atât din perspectiva noţiunii de "prejudiciu material viitor, previzibil", cât şi sub aspectul perturbării previzibile şi grave a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public, având în vedere că executarea actului a cărui suspendare ce cere afectează bugetul UAT Dobrosloveni.

Din probatoriul administrat în cauză, rezultă că intimata a depus la dosar bugetul local pentru anul 2020, avizat de departamentul de Trezorerie şi Contabilitate Publică Olt, din care se observă repartizarea veniturilor şi a cheltuielile asumate de UAT Dobrosloveni pentru satisfacerea nevoilor comunităţii locale. Potrivit acestuia, totalul veniturilor la nivel de UAT este de 5.280.000 de RON, iar în ipoteza executării actului contestat, suma ce ar fi necesară punerii în executare a procesului-verbal de constatare ar afecta întreg bugetul pe o perioadă de doi ani. Executarea imediată a actului ar afecta funcţionarea autorităţii publice, ducând la o perturbare a activităţii curente de plata a salariilor, a utilităţilor sau a obligaţiilor stabilite prin contracte.

In aceste condiţii, în mod judicios a stabilit prima instanţă că este îndeplinită condiţia necesităţii evitării unei pagube iminente, dificil sau imposibil de reparat, cu perturbarea previzibilă gravă a funcţionării UAT Dobrosloveni.

În acest context, prin admiterea cererii de suspendare a executării, principiile consacrate de Recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei privitoare la protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă sunt pe deplin respectate, soluţia de suspendare a executării fiind de natură a preveni aplicarea arbitrară a legii şi crearea unei pagube semnificative, dificil de reparat, în patrimoniul reclamantei.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa primei instanţe este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind legală şi temeinică.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) raportate la cele ale art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale-Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 173 din 15 septembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 04 iunie 2021.