Superior Council of Magistrature prevails: Court upholds eligibility of public procurement expenses for non-participants and higher-rated hotels in Norwegian Financial Mechanism project

Şedinţa publică din data de 04 iunie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 martie 2017, reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, a solicitat anularea în parte a Deciziei nr. 104/4952/21.02.2017 prin care a fost admisă în parte contestaţia formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor nr. 88/4952/10.01.2017, cu consecinţa anulării acestei note de constatare.

La data de 06.06.2017, în cadrul dosarului nr. x/2017, reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat cerere incidentală, filele x, prin care a solicitat să se anuleze în parte art. 26 alin. (2) din Anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1860/2006 privind drepturile şi obligaţiile personalului autorităţilor şi instituţiilor publice pe perioada delegării şi detaşării în altă localitate, precum şi în cazul deplasării, în cadrul localităţii, în interesul serviciului, cu modificările şi completările ulterioare, această dispoziţie fiind nelegală în situaţia în care se aplică în mod necircumstanţiat inclusiv achiziţiilor publice având ca obiect servicii de cazare.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 11.08.2017, sub nr. x/2017, reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei, şi Guvernul României a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună: - anularea în parte a Deciziei nr. 163/4952/25.07.2017 emisă de Ministerul Justiţiei prin care a fost admisă în parte contestaţia formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor nr. 157/4952/30.03.2017, cu consecinţa anulării constatărilor neeligibilităţii sumelor cu privire la care contestaţia a fost respinsă, respectiv sumele de 49,60 RON reprezentând pauze de cafea şi 588,60 RON şi 1.326,03 RON reprezentând 50% din cheltuieli cazare;

- anularea în parte a art. 26 alin. (2) din Anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1860/2006 privind drepturile şi obligaţiile personalului autorităţilor şi instituţiilor publice pe perioada delegării şi detaşării în altă localitate, precum şi în cazul deplasării, în cadrul localităţii, în interesul serviciului, cu modificările şi completările ulterioare, în ce priveşte aplicarea acestei dispoziţii în materia achiziţiilor publice, această dispoziţie fiind nelegală în situaţia în care se aplică în mod necircumstanţiat inclusiv achiziţiilor publice având ca obiect servicii de cazare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3353 din 13 iulie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, a anulat în parte Decizia nr. 104/4952/21.02.2017, prin care a fost admisă în parte contestaţia formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor nr. 88/4952/10.01.2017, cu consecinţa anulării acestei note de constatare, a respins ca nefondată cererea adiţională, a admis cererea de intervenţie formulată de MFP, în interesul pârâtului Guvernul României, a admis în parte cererea conexă formulată de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Guvernul României şi intervenientul Ministerul Finanţelor Publice, a anulat în parte Decizia nr. 163/4952/25.07.2017 emisă de pârâtul Ministerul Justiţiei, prin care a fost admisă în parte contestaţia împotriva Notei de constatare a neregulilor nr. 157/4952/30.03.2017, cu consecinţa anulării constatărilor neeligibilităţii sumelor, cu privire la care contestaţia a fost respinsă, respectiv sumele de 49,60 RON reprezentând pauze de cafea şi 588,60 RON şi 1326,03 RON 50% din cheltuielile de cazare, a respins capătul de cerere privind anularea în parte a art. 26 alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 1860/2006 ca nefondat şi a admis cererea de intervenţie formulată de MFP, în interesul pârâtului Guvernul României.

3. Cererile de recurs exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3353 din 13.07.2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pârâtul Ministerul Justiţiei, a declarat recurs principal, iar reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii a declarat recurs incident.

3.1. Recursul principal declarat de pârâtul Ministerul Justiţiei a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, solicitându-se casarea în parte a hotărârii atacate şi respingerea cererii de chemare în judecată şi a cererii conexe în ceea ce priveşte solicitarea de anulare în parte a Deciziei nr. 163/4952/25.05.2017 a Ministerului Justiţiei prin care a fost admisă în parte contestaţia formulată de reclamant împotriva Notei de constatare a neregulilor nr. 157/4952/30.03.2017, ca neîntemeiate.

Criticile aduse de recurentul-pârât sentinţei atacate vizează, în esenţă, următoarele aspecte:

- În mod greşit, instanţa de fond a reţinut că, în momentul organizării activităţilor de formare, participanţii nu au fost informaţi cu privire la obligativitatea anunţării organizatorului, în sensul imposibilităţii de participare şi la posibilitatea imputării cheltuielilor efectuate de organizator, o astfel de obligaţie în sensul celor stabilite de Ministerul Justiţiei şi, ulterior, de Plenul CSM, neregăsindu-se nici în cuprinsul acordului de finanţare. Prin urmare, instanţa a concluzionat că "inexistenţa unor astfel de obligaţii la momentul organizării activităţilor de formare conduce la reevaluarea caracterului cheltuielilor efectuate în derularea contractului nr. x/4952/10.03.2014 [...], urmând a fi reţinut caracterul eligibil al acestora".

În combaterea acestei constatări, recurentul-pârât precizează că între condiţiile de eligibilitate a cheltuielilor incluse în contractul de finanţare, astfel cum au fost acestea preluate din Regulamentul de Implementare a Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014 (MFN), o relevanţă deosebită în cauza dedusă judecăţii o prezintă acelea privind necesitatea ca aceste cheltuieli să fi fost:

"realizate exclusiv în scopul atingerii obiectivului/obiectivelor proiectului şi ai rezultatelor acestuia, în concordanţă cu principiile economiei, eficientei si eficacităţii; identificabile şi verificabile, în special prin înregistrarea în registrele contabile ale Promotorului de Proiect (în continuare PP) şi ale partenerilor de proiect ai acestora, şi stabilite în conformitate cu standardele aplicabile în domeniul contabilităţii în ţara PP, respectiv a partenerilor săi şi sunt în concordanţă cu principiile contabile general acceptate; conforme cu prevederile legislaţiei fiscale şi naţionale aplicabile" (art. 6, alin. (1), lit. d) - f). De asemenea, conform alin. (2) al art. 6, "cheltuielile sunt considerate ca fiind efectuate atunci când acestea au fost facturate şi plătite, iar bunurile au fost livrate şi serviciile/lucrările au fost prestate".

Prin urmare, instituţia reclamantă a efectuat plăţile aferente cheltuielilor constatate neeligibile de Operatorul de Program (în continuare OP), ocazionate de cazarea, mesele şi pauzele de cafea ale persoanelor neparticipante, cu încălcarea prevederilor Ordinului nr. 1792 din 24 decembrie 2002 pentru aprobarea Normelor metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonanţarea şi plata cheltuielilor instituţiilor publice, precum şi organizarea, evidenţa şi raportarea angajamentelor bugetare şi legate.

- Instanţa de fond, în mod eronat, a apreciat că plata cheltuielilor de către CSM (în calitate de Achizitor) s-a efectuat în mod legal, în realitate acestea fiind făcute cu încălcarea prevederilor legislaţiei în materie financiară mai sus menţionate, limitându-se în schimb la a conferi valoare normativă instrucţiunii nr. 5 a OP şi reţinând că recomandările incluse în document nu se pot aplica retroactiv situaţiilor prejudiciatoare survenite anterior datei de 18.08.2015.

În acest sens, menţionează recurentul-pârât că instrucţiunea OP are în realitate un rol de îndrumare a activităţii PP, fără a institui obligaţii în plus faţă de cele impuse de legislaţia în domeniu. În aceeaşi ordine de idei, este de menţionat faptul că instrucţiunile OP nici nu sunt incluse în enumerarea cadrului legal al contractului de finanţare. Concret, situaţia generatoare de prejudicii a rezidat din împrejurarea că achitarea serviciilor de către CSM către operatorul economic contractat s-a făcut cu nesocotirea legislaţiei incidente în domeniul financiar-contabil, independent de aplicabilitatea sau nu a instrucţiunii nr. 5.

În contextul cadrului legal aplicabil contractului de finanţare, a susţine că serviciile au fost prestate, în condiţiile în care de acestea nu au beneficiat participanţii din grupul ţintă al proiectului, echivalează cu a accepta şi situaţia ipotetică în care bunuri puse la dispoziţie de operatorul economic nu sunt, din lipsa diligentei promotorului, recepţionate (în sensul preluării în patrimoniul propriu), dar sunt totuşi achitate, sau situaţia în care s-ar fi efectuat cheltuieli pentru numărul maxim preconizat de participanţi la seminar (spre ex., 25) în condiţiile participării efective fie şi a unui singur participant.

Este evident că această premisă nu poate fi acceptată în economia cadrului legal aplicabil MFN 2009-2014, fiind în dezacord flagrant cu principiile economiei, eficienţei şi eficacităţii mai sus menţionate.

Eligibilitatea cheltuielilor nu poate fi analizată exclusiv prin prisma contractului de prestări servicii încheiat între CSM şi operatorul economic, ci prin prisma contractului de finanţare şi a cadrului legal specific aplicabil. Astfel, chiar dacă în economia contractului de prestări servicii, Prestatorul se poate considera, potrivit contractului, îndreptăţit a primi plata pentru serviciile puse la dispoziţie Achizitorului, în contextul contractului de finanţare, singurul, de altfel, relevant în speţa dedusă judecăţii, prin prisma relaţiei PP - OP, aceste cheltuieli nu pot fi suportate din bugetul proiectului, fiind neeligibile pentru argumentele mai sus expuse.

- Instanţa de fond nu a procedat la efectuarea unei analize temeinice a cazurilor care au determinat neeligibilitatea cheltuielilor, limitându-se la a face constatarea generală că "cele mai multe neparticipări au fost cauzate de motive obiective (...) astfel încât acestea nu ar trebui să fie considerate cheltuieli neeligibile". Astfel, în mod indirect, instanţa a admis existenţa unor situaţii în care neparticiparea unor participanţi a fost determinată de împrejurări subiective, care ar fi putut, prin minime diligenţe, să fie prevăzute de PP, cu consecinţa limitării prejudiciului produs prin achitarea unor servicii neprestate.

Potrivit principiilor civile generale (art. 1534, alin. (2) C. civ.), "debitorul nu datorează despăgubiri pentru prejudiciile pe care creditorul le-ar fi putut evita cu o minimă diligentă". Din acest principiu general deduce următoarele axiome:

Mai arată recurentul-pârât că responsabilitatea implementării proiectului îi revine PP. În acest sens, art. 7 "Drepturile şi obligaţiile pârtilor", lit. B) "Drepturile şi obligaţiile PP", punctul 5 prevede că "PP se angajează să implementeze proiectul pe propria sa răspundere, cu maximum de profesionalism şi eficienţă, în concordanţă cu cele mai bune practici din domeniul vizat, conform scopului proiectului, cu respectarea cadrului legal de implementare a MFN 2009-2014 la care face referire articolul 1.4 din Regulament, a prevederilor cuprinse în prezentul contract de finanţare, în Regulament, în Acordul de Program R024 "întărirea capacităţii judiciare şi cooperare", în alte reglementări incidente în domeniu, precum şi cu respectarea instrucţiunilor emise de OP". în continuare, art. 6, pct. 13 prevede că "Asigurarea sumelor necesare plăţii cheltuielilor neeligibile este responsabilitatea PP".

Chiar şi în absenţa unei instrucţiuni, PP trebuia să întreprindă toate demersurile în sensul de a se asigura că efectuarea cheltuielilor din bugetul proiectului s-a realizat cu respectarea cadrului legal al programului şi a legislaţiei naţionale în materie financiară.

În accepţiunea OP, diligenţă minimă constituia a încunoştiinţa participanţii cu privire la obligativitatea informării organizatorului în termen util (cu minim 24 de ore înainte de începerea evenimentului) cu privire la imposibilitatea participării la eveniment. Consideră că o parte considerabilă din prejudiciu ar fi fost evitată dacă ar fi fost realizată o comunicare minimală în acest sens. Astfel, are în vedere, spre exemplu, situaţiile invocate, si anume şedinţe de judecată sau existenţa unor anchete în curs sau urgenţe administrative. OP nu poate accepta teoria conform căreia astfel de situaţii nu puteau fi prevăzute de participanţi şi aflate de PP, astfel încât acesta să prevină generarea cheltuielilor neeligibile, cu atât mai mult cu cât cheltuielile au fost ocazionate pe parcursul mai multor seminarii. PP neluând nicio măsură de remediere, de diminuare a prejudiciului, în tot intervalul derulării evenimentelor.

În realitate, conform obligaţiilor contractului de finanţare, PP avea obligaţia unui bonus pater familias faţă de bugetul proiectului, fiind nu numai îndreptăţit, dar chiar obligat să administreze în mod prudent bugetul proiectului.

Astfel, PP era obligat să ia masurile necesare de îndată ce a constatat existenţa pericolului apariţiei unui prejudiciu. Ulterior constatării primelor deficienţe, respectiv al primelor neprezentări, PP, chiar fără o intervenţie de instrucţie/ghidare din parte OP, nu trebuia să aştepte finalizarea întregului şir de evenimente, asistând pasiv la producerea prejudiciului si sperând că OP va valida cheltuielile în lipsa realităţii prestaţiilor către beneficiari, ci avea obligaţia să ia masuri în scopul evitării sau măcar al reducerii prejudiciului cauzat ca urmare a neprezentării participanţilor.

În consecinţă, afirmă recurentul, potrivit principiilor civile, în cazul în care PP nu a depus minime diligente pentru evitarea producerii prejudiciului, nu mai este îndrituit la acoperirea acestuia, întrucât OP nu mai este ţinut să acopere prejudiciul.

- Referitor la constatarea eligibilităţii cheltuielilor efectuate de intimatul-reclamant reprezentând costuri aferente cazării participanţilor în regim hotelier de 4 stele, instanţa de fond a reţinut, în mod greşit, că o structură de primire turistică clasificată la 4 stele, cum este situaţia hotelurilor în discuţie, poate, în mod legal, să ofere servicii de cazare în spaţii de cazare clasificate la 3 stele, în cazul în care deţine astfel de camere.

După cum a arătat şi în primă instanţă, au existat situaţii chiar în cadrul raportării aferente perioadei mai- august 2014, în care intimatul-reclamant a prezentat documente justificative care au demonstrat cazarea participanţilor în spaţii clasificate la 3 stele, chiar dacă hotelul avea clasificarea de 4 stele, cheltuielile fiind astfel considerate eligibile.

Întrucât pentru cheltuielile declarate ca fiind neeligibile nu au fost furnizate astfel de documente justificative, OP a efectuat verificări suplimentare, raportându-se inclusiv la clasificarea oficială disponibilă pe site-ul Ministerului Dezvoltării Regionale Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene1. De altfel, nici intimatul-reclamant nu a contestat faptul că participanţii au fost cazaţi în regim hotelier de 4 stele.

Prin urmare, în mod corect Ministerul Justiţiei, în calitate de OP, a declarat neeligibile 50% din cheltuielile efectuate cu cazarea în regim de confort superior celui de 3 stele, prin aplicarea dispoziţiilor art. 26 alin. (2) din H.G. nr. 1860/2006.

În acelaşi timp, instanţa a reţinut ca în situaţia achiziţiilor publice de servicii, între care şi cele de cazare, art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006 nu poate fi aplicat în mod individual, ci trebuie coroborat cu legislaţia naţională în materia achiziţiilor publice, pentru a nu aduce atingere obiectivelor şi principiilor ce guvernează acest domeniu. De asemenea, a reţinut că dispoziţiile art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006 se aplică, în mod direct, numai în situaţia cazării personalului pe care autoritatea publică îl trimite în delegare în altă localitate, situaţie distinctă de cea care a făcut obiectul contractelor de achiziţie publică în care au fost achiziţionate servicii complexe aferente seminarilor derulate în cadrul programului R024- "întărirea capacităţii judiciare şi cooperare", nu doar servicii de cazare, iar beneficiarii acestor servicii nu erau personal delegat al achizitorului.

Aşa cum a arătat şi în faţa primei instanţe, Ministerul Justiţiei s-a adresat Ministerului Finanţelor Publice (adresa nr. x/26.09.2017) cu rugămintea de a clarifica aplicabilitatea acestui act normativ în situaţia expresă în care cazarea participanţilor, reprezentanţi ai unor instituţii publice şi nu numai, la diferite evenimente şi activităţi, se asigură şi se suportă de către Ministerul Justiţiei, în urma derulării unei proceduri prevăzute de legislaţia în domeniul achiziţiilor publice.

Prin adresa nr. x/17.11.2017, Ministerul Finanţelor Publice a comunicat faptul că "fiind parte a bugetului general consolidat, cheltuielilor din fonduri externe nerambursabile li se aplică cadrul general care reglementează finanţele publice." Raportat la obligaţiile ordonatorilor de credite stabilite prin Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, precum şi având în vedere dispoziţiile art. 4 din H.G. nr. 1860/2006, Ministerul Finanţelor Publice a concluzionat că "în situaţia prezentată trebuie respectată limita de clasificare a unităţilor de cazare prevăzută la art. 26 din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1860/2006, cu modificările şi completările ulterioare."

În acelaşi timp, instanţa de fond a reţinut că, în conformitate cu dispoziţiile art. 2 din O.U.G. nr. 34/2006, (în vigoare la data achiziţiei şi chiar la momentul efectuării cheltuielilor) achiziţiile publice au la bază o serie de principii (nediscriminarea, tratamentul egal, transparenţa, proporţionalitatea, eficienţa utilizării fondurilor), astfel că interdicţia aplicată unităţilor turistice de patru stele sau mai mult de a participa într-o procedură de selecţie accesibilă unităţilor de trei stele, la care criteriul de selecţie este preţul cel mai mic, contravine în mod vădit dispoziţiilor care reglementează trei din cele 4 obiective.

Aceste reţineri sunt neîntemeiate întrucât stabilirea unor specificaţii minimale şi maximale pentru achiziţia publică a unor servicii de cazare nu poate fi considerată o încălcare a principiilor care stau la baza atribuirii contractului de achiziţie publică, astfel cum acestea erau definite, la acel moment, în cadrul art. 2 al O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu atât mai mult cu cât acest lucru s-ar fi realizat în considerarea obligaţiilor legale instituite prin H.G. nr. 1860/2006.

Conform art. 35 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006, "specificaţiile tehnice reprezintă cerinţe, prescripţii, caracteristici de natură tehnică ce permit fiecărui produs, serviciu sau lucrare să fie descris, în mod obiectiv, în aşa manieră încât să corespundă necesităţii autorităţii contractante. în continuare, alin. (3) dispune că "specificaţiile tehnice definesc, după caz şi fără a se limita la cele ce urmează, caracteristici referitoare la nivelul calitativ, tehnic şi de performanţă, cerinţe privind impactul asupra mediului înconjurător, siguranţă în exploatare, dimensiuni, terminologie, simboluri, teste şi metode de testare, ambalare, etichetare, marcare şi instrucţiuni de utilizare a produsului, tehnologii şi metode de producţie, precum şi sisteme de asigurare a calităţii şi condiţii pentru certificarea conformităţii cu standarde relevante sau altele asemenea".

Conchide recurentul-pârât că intimatul-reclamant avea obligaţia de a defini cerinţele şi caracteristicile serviciilor de cazare, ţinând cont de dispoziţiile contractuale aplicabile (art. 6 - eligibilitatea cheltuielilor) şi de cele legale incidente (H.G. nr. 1860/2006), în aşa manieră încât să corespundă necesităţii acesteia, legea achiziţiilor nefăcând nicio menţiune cu privire la imposibilitatea sau nelegalitatea introducerii unor criterii minimale şi maximale de calitate.

3.2. Recursul incident declarat de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi vizează soluţia dată de instanţa de fond asupra capătului de cerere privind anularea în parte a art. 26 alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 1860/2006.

Susţine recurentul-reclamant că din cuprinsul art. 26 alin. (1) din Anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1860/2006, rezultă că această normă este aplicabilă, în mod direct, numai în situaţia cazării personalului pe care autoritatea publică îl trimite în delegare în altă localitate, situaţie distinctă de cea care a făcut obiectul contractelor de achiziţie publică în care au fost achiziţionate servicii complexe (cazare, masă, închiriere săli de conferinţe) aferente seminariilor derulate în cadrul programului R024 - "întărirea capacităţii judiciare şi cooperare" finanţat prin Mecanismul Financiar Norvegian 2009 - 2014 (Outcome I, Output 1.2,2.2,2.3,2.4.), nu doar servicii de cazare, iar beneficiarii acestor servicii nu erau personal delegat al achizitorului căruia să îi fi fost direct decontate cheltuielile de cazare efectuate pe cont propriu.

Argumentele mai sus expuse sunt confirmate de însuşi pârâtul Guvernul României, prin răspunsul comunicat la plângerea prealabilă formulată.

Reţinând că, în ceea ce priveşte nivelul cheltuielilor cu cazarea recunoscute ca eligibile în cadrul proiectului, operatorul de program Ministerul Justiţiei se raportează la prevederile H.G. nr. 1860/2006, pârâtul Guvernul României a răspuns că "actul normativ în cauză nu conţine prevederi care să reglementeze în mod expres aspectele privind derularea proiectelor finanţate din fonduri europene nerambusabile."

Pârâtul Guvernul României a confirmat textual că H.G. nr. 1860/2006 "vizează decontarea unor cheltuieli efectuate de către salariat şi nu asigurarea de către instituţia trimiţătoare a transportului sau cazării gratuite în limita unor baremuri".

A mai subliniat acelaşi pârât că, în ipoteza aplicării prevederilor H.G. nr. 1860/2006, persoana trimisă în delegare/detaşare "are obligaţia efectuării aranjamentelor legate de asigurarea cazării pe perioada delegării/detaşării, în această situaţie nejiind incidente prevederile legislaţiei privind achiziţiile publice ".

Prin răspunsul oferit, pârâtul Guvernul României a confirmat incompatibilitatea totală a prevederilor H.G. nr. 1860/2006, referitoare la decontarea cheltuielilor de cazare, cu procedura achiziţiilor publice.

De altfel, pârâtul Guvernul României a concluzionat, în mod explicit, că stabilirea eligibilităţii cheltuielilor cu cazarea efectuate de Consiliu în cadrul proiectelor finanţate din fonduri externe nerambursabile excedează obiectului reglementării H.G. nr. 1860/2006.

Subliniază recurentul-reclamant că, în derularea procedurilor de achiziţie publică pentru servicii de cazare, Consiliul Superior al Magistraturii a avut în vedere principiile ce decurg din reglementarea cuprinsă în H.G. nr. 1860/2006 în sensul că, prin specificaţiile minimale, nu au fost solicitate niciodată servicii de cazare la o clasificare de 4 stele sau flori sau superioară.

Dimpotrivă, a realizat specificaţiile tehnice în aşa fel încât să fie admisibile şi implicit incluse în concursul de oferte şi acele oferte care îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006.

Aceasta nu înseamnă că autoritatea publică poate, în temeiul acestei dispoziţii, să stabilească criterii maximale, în sensul declarării neconforme a ofertelor ce includ servicii de cazare superioare celor de trei stele.

O astfel de interpretare şi aplicare ar fi în contradicţie atât cu H.G. menţionată mai sus, cât şi cu prevederile legislaţiei în materie de achiziţii publice.

În ce priveşte H.G. nr. 1860/2006, acest act normativ specifică în mod expres, în art. 26 alin. (2), că este permisă cazarea în structuri turistice de o clasificare superioară celei de trei stele sau flori.

Ceea ce diferă în aceste circumstanţe este procentul ce se decontează beneficiarului, prevedere în mod evident neaplicabilă în cazul achiziţiilor publice.

De altfel, raţiunea decontării parţiale a tarifului de cazare perceput, în ipoteza cazării într-o structură de cazare turistică de confort superior celei de trei stele, este prezumţia că tariful de cazare plătit de persoana trimisă în delegare este mai mare decât tariful ce ar fi fost plătit dacă s-ar fi cazat la o unitate de clasificare inferioară.

Această raţiune este în mod evident neaplicabilă în cazul achiziţiilor publice, cu precădere atunci când criteriul de atribuire este "preţul cel mai scăzut".

Aceasta deoarece preţul serviciilor de cazare diferă în mod substanţial în situaţiile în care o persoană, prin demers individual, se adresează unei unităţi turistice, spre deosebire de situaţia în care respectiva unitate turistică participă la o procedură de achiziţie publică (direct sau prin intermediul unui operator specializat). În această din urmă ipoteză, unitatea turistică se află în competiţie cu alţi ofertanţi, iar valoarea totală a serviciilor ce vor fi prestate în cazul câştigării procedurii de achiziţie publică poate fi suficient de mare, astfel încât să permită oferirea unor preţuri pe zi de cazare mult inferioare celor pe care le stabileşte aceeaşi unitate de cazare pentru solicitările individuale.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond consideră că prevederile art. 26 alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 1860/2006, aplicate în contextul contractării serviciilor de cazare prin procedura de achiziţie publică, contravin dispoziţiilor legale cuprinse în Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu completările ulterioare (O.U.G. nr. 34/2006, în reglementarea de la momentul contractării).

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, "Scopul prezentei legi îl constituie asigurarea cadrului legal necesar pentru a realiza achiziţionarea de bunuri, servicii şi lucrări în condiţii de eficienţa economică şi socială".

De asemenea, potrivit art. 2 alin. (2) din acelaşi act normativ, principiile care stau la baza atribuirii contractelor de achiziţie publică şi a organizării concursurilor de soluţii sunt:

a) nediscriminarea;

b) tratamentul egal;

c) recunoaşterea reciprocă;

d) transparenţa;

e) proporţionalitatea;

f) eficienta utilizării fondurilor;

g) asumarea răspunderii.

Dispoziţii similare erau cuprinse în art. 2 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 34/2006. în raport de textele de lege invocate, apreciem că aplicarea nediferenţiată a dispoziţiilor art. 26 alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 1860/2006, inclusiv în ipoteza în care serviciile de cazare sunt contractate într-o procedură de achiziţie publică, cu consecinţa interzicerii participării unităţilor turistice de patru stele sau mai mult, în această procedură accesibilă şi unităţilor de trei stele, la care criteriul de selecţie este preţul cel mai mic, contravine în mod vădit dispoziţiilor care reglementează principiile care stau la baza atribuirii contractelor de achiziţie publică.

Astfel, nu se promovează concurenţa între operatorii economici, fiind preferaţi, chiar la un preţ mai mare, operatori economici care oferă servicii de o calitate inferioară, de trei stele, ofertele celor care prestează servicii de patru sau mai multe stele fiind eliminate din etapa verificării cerinţelor pe care chiar legea le numeşte minimale.

Tratamentul operatorilor economici devine astfel discriminatoriu, neexistând nicio justificare obiectivă pentru eliminarea ofertelor superioare, în condiţiile în care ar putea fi mai avantajoase ca preţ, iar preţul este singurul criteriu de selecţie.

De altfel, potrivit art. 155 alin. (6) din Legea nr. 98/2016 (art. 35 alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006), specificaţiile tehnice trebuie să permită tuturor operatorilor economici accesul egal la procedura de atribuire şi nu trebuie să aibă ca efect introducerea unor obstacole nejustificate faţă de asigurarea unei concurenţe efective între operatorii economici". Nesocotirea acestei obligaţii constituie contravenţie, conform art. 224 alin. (1) lit. e) din acelaşi act normativ.

Achiziţionând servicii mai scumpe şi inferioare calitativ sunt utilizate ineficient fondurile publice, ceea ce încalcă însuşi scopul legii achiziţiilor publice.

Pentru raţionamentele de mai sus, interzicând achiziţionarea serviciilor de cazare clasificate la mai mult de 3 stele sau flori, într-o procedură de selecţie accesibilă şi unităţilor de trei stele, atunci când criteriul de selecţie este preţul minim, se nesocotesc mai multe dintre principiile menţionate: nediscriminarea, tratamentul egal şi proporţionalitatea.

Subliniază că, întrucât achiziţia publică demarată de Consiliul Superior al Magistraturii şi verificată de Ministerul Justiţiei avea ca obiect o paletă mai largă de servicii, nu doar cele de cazare, fiind incluse şi servicii de restaurant şi asigurarea spaţiilor pentru conferinţă, cu atât mai mult eliminarea unor competitori pentru depăşirea unor criterii tehnice maximale, chiar la un preţ mai avantajos, ar fi fost aptă să conducă la selectarea unor oferte vădit dezavantajoase din punct de vedere financiar prin raportare la toate cele trei categorii de servicii contractate.

Apreciează că soluţia legală şi optimă este aceea de a solicita servicii de minim trei stele, fără a interzice participarea unităţilor de cazare clasificate la un nivel superior, şi de a selecta oferta cu preţul cel mai mic.

Această soluţie consideră că dă eficienţă ambelor reglementări menţionate.

Astfel, sunt respectate restricţiile cuprinse în H.G. nr. 1860/2006, în sensul că sunt solicitate servicii de cazare de trei stele sau mai mult, permiţând accesul la procedura de achiziţie publică a operatorilor economici care oferă servicii de cazare de trei stele şi obligând operatorii economici care oferă servicii superioare din punct de vedere calitativ celor de trei stele să depună ofertele la un preţ egal sau mai mic celor de trei stele, fără a exista un punctaj tehnic care să asigure o preferinţă pentru ofertele superioare calitativ, singurul criteriu de comparare a ofertelor fiind preţul mai scăzut.

O asemenea soluţie duce la respectarea principiilor fundamentale privind achiziţiile publice, promovând concurenţa între operatorii economici, asigurând operatorii economici de un tratament egal şi nediscriminatoriu şi asigurând o utilizare eficientă a fondurilor publice prin minimizarea costurilor, având în vedere criteriul de selecţie.

In consecinţă, apreciază recurentul că, în situaţia achiziţiilor publice de servicii, între care şi cele de cazare, art. 26 alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 1860/2016 nu poate fi aplicat în mod individual, ci trebuie coroborat cu legislaţia naţională în materia achiziţiilor publice, pentru a nu aduce atingere obiectivelor şi principiilor ce guvernează acest domeniu.

4. Apărările formulate în cauză

Recurenţii au formulat întâmpinări reciproce, prin care au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea sentinţei atacate în limitele soluţiei care le este favorabilă.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând recursurile formulate, prin prisma criticilor de nelegalitate invocate, prin raportare la ansamblul probatoriu administrat în cauză, precum şi la dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

II.1 Recursul principal formulat de Ministerul Justiţiei

Recurentul-pârât Ministerul Justiţiei îşi întemeiază cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., invocând încălcarea normelor de drept material incidente speţei, atât în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii principale, cât şi asupra cererii conexe.

1. Criticile de nelegalitate referitoare la soluţia pronunţată asupra cererii principale de chemare în judecată

Cu titlu preliminar, Înalta Curte menţionează că exercitarea controlului judiciar se efectuează în limitele învestirii instanţei de fond de către părţile litigante prin cererile şi apărările formulate în primul grad de jurisdicţie, neputând fi luate în considerare aspecte de fapt şi de drept care nu au făcut obiectul dezbaterilor şi asupra cărora judecătorul fondului nu a fost chemat a se pronunţa.

În acest context, Înalta Curte constată că recurentul-pârât invocă apărări noi prin cererea de recurs, care nu au fost invocate prin întâmpinarea depusă în faţa primei instanţe, respectiv acelea privind încălcarea prevederilor punctului 2 din Ordinul nr. 1792/2002, ordin prin care au fost elaborate normele metodologice care au ca obiect stabilirea procedurilor, a persoanelor implicate şi a documentelor privind execuţia cheltuielilor care se efectuează din fonduri publice.

Se remarcă astfel, că din înscrisurile administrate ca probă în cauză, recurentul- pârât Ministerul Justiţiei nu a motivat în drept măsura privind considerarea ca neeligibile a cheltuielilor cauzate de neparticiparea unor persoane la cursurile organizate şi nici în actul prin care a soluţionat contestaţia administrativă nu a precizat temeiul de drept ale considerării neeligibile a acestei categorii de cheltuieli sau argumentele pentru care a înlăturat susţinerile reclamantului formulate prin contestaţia administrativă referitoare la imposibilitatea participării, din motive obiective, a persoanelor care s-au înscris la cursuri.

Înalta Curte mai constată că prin întâmpinarea formulată la instanţa de fond, pârâtul Ministerul Justiţiei a motivat măsura contestată, invocând prevederile art. 6 alin. (1) şi (2) din contractul de finanţare, art. 7.2 din Regulamentul de implementare a MFN 2009-2014 şi Instrucţiunea nr. 5/18.08.2015.

Analizând criticile de nelegalitate formulate, în raport de cele reţinute anterior, Înalta Curte constată că, în mod legal şi temeinic, a reţinut instanţa de fond caracterul eligibil al sumelor prevăzute în decizia nr. 104/4952/21.02.2017 prin care a fost admisă în parte contestaţia formulată împotriva Notei de constatare a neregulilor nr. 88/4952/10.01.2017.

Astfel, instanţa de fond nu a analizat eligibilitatea cheltuielilor preponderent prin prisma contractului de prestări servicii încheiat între Consiliul Superior al Magistraturii şi operatorul economic ci, aşa cum rezultă cu claritate din considerentele hotărârii atacate, analiza a avut în vedere apărările recurentului-pârât referitoare la prevederile art. 6 alin. (1) din contractul de finanţare nr. x/10.03.2014 încheiat între Ministerul Justiţiei şi Consiliul Superior al Magistraturii Prin urmare, critica adusă sentinţei primei instanţe, din această perpsectivă, este nefondată.

Înalta Curte reţine că prin Contractul de finanţare nr. x/10.03.2014, încheiat între Ministerul Justiţiei, în calitate de Operator de Program (OP) şi Consiliul Superior al Magistraturii, în calitate de Promotor de Proiect (PP), a fost acordată finanţarea nerambursabilă pentru implementarea proiectului intitulat "întărirea capacităţii sistemului judiciar românesc de a răspunde provocărilor noilor schimbări legislative şi instituţionale" din cadrul programului R024 "întărirea capacităţii judiciare şi cooperare", finanţat prin Mecanismul Financiar Norvegian 2009-2014.

Direcţia Afaceri Europene, Relaţii Internaţionale şi Programe din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a solicitat iniţierea procedurilor de atribuire în vederea contractării serviciilor suport necesare organizării activităţilor de formare profesională incluse în cadrul proiectelor pre-definite finanţate în cadrul Mecanismului Financiar Norvegian 2009-2014.

Prin Nota de constatare a neregulilor nr. 88/4952/10.01.2017 emisă de Ministerul Justiţiei, s-au constatat o serie de cheltuieli, considerate neeligibile, referitoare la Contractul x/10.03.2014 - Raportul Intermediar de Progres nr. 1 pentru perioada mai- august 2014 aferent proiectului.

Cheltuielile invocate ca neeligibile au privit următoarele aspecte:

- cazarea unui participant într-o cameră dublă şi nu single la seminarul desfăşurat în perioada 23-27.06.2014, A., suplimentul faţă de camera single fiind plătit în considerarea însoţitorului participantului, care nu a avut la rândul său calitatea de cursant (pct. 1 din adresă);

- cheltuieli de cazare, masă (prânz, cină), pauză de cafea, generate de neparticiparea la seminarii a unor cursanţi (pct. 2, 3, 4, 5, 8, 9 din adresă);

- cheltuieli determinate de cazarea la un hotel de 4 stele - B., învocându-se prevederile art. 26 alin. (2) din H.G. nr. 1860/2006 (pct. 6,7 şi 10 din adresă).

Prin Decizia nr. 104/4952/21.02.2017 emisă de Ministerul Justiţiei, de soluţionare a contestaţiei formulată de Consiliul Superior al Magistraturii, a fost admisă parţial contestaţia, fiind respinsă în ceea ce priveşte cheltuielile constând în contravaloare cazare, masă (prânz şi cină), pauze de cafea generate de neparticiparea la seminarii a unor cursanţi (pct. 2, 3, 4, 5, 8, 9 din nota de constatare nr. x/10.01.2017) şi totodată, respinse ca neîntemeiate argumentele prezentate cu privire la cazarea participanţilor la seminarii într-un hotel de 4 stele, şi anume la B. (punctele 6, 7, 10 din nota de constatare).

În ceea ce priveşte caracterul neeligibil al sumelor constând în contravaloare cazare, masă (prânz şi cină), pauze de cafea generate de neparticiparea la seminarii a unor cursanţi (pct. 2, 3, 4, 5, 8, 9 din nota de constatare nr. x/10.01.2017), Înalta Curte reţine că prin Instrucţiunea Ministerului Justiţiei nr. 5/18.08.2015 a fost introdusă menţiunea că "pentru autorizarea cheltuielilor cu masa, facturile emise de prestator vor fi însoţite de liste de prezenţă, respectiv participare, semnate de toţi beneficiarii acestor servicii".

O astfel de instrucţiune a fost emisă de către recurentul pârât, în calitatea sa de operator de program, în temeiul prevederilor art. 7 partea A, alin. (2) din contractul de finanţare nr. x/10.03.2014, încheiat între Ministerul Justiţiei, în calitate de Operator de Program (OP) şi Consiliul Superior al Magistraturii, în calitate de Promotor de Proiect (PP), care dispun în sensul:

"OP are dreptul să emită instrucţiuni în vederea executării prezentului contract de finanţare, care au caracter obligatoriu pentru PP".

Astfel cum, în mod corect, a reţinut şi prima instanţă, această instrucţiune nu poate fi aplicabilă în speţă pentru că a fost emisă ulterior efectuării cheltuielilor considerate drept neeligibile. Prin urmare, această instrucţiune, ca act administrativ cu caracter normativ, nu se poate aplica retroactiv pentru că încalcă atât principiul netroactivităţii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, cât şi al previzibilităţii şi predictibilităţii legii.

Ca urmare a celor stabilite de Ministerul Justiţiei, obligatorii, prin Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 503/2016 a fost completat Regulamentul privind modul de desfăşurare a cursurilor de formare profesională continuă a judecătorilor şi procurorilor şi atestare a rezultatelor obţinute, fiind introduse noi prevederi după art. 5, şi anume art. 51-53, în sensul obligaţiei ca participanţii la activităţile de formare să informeze organizatorul în legătură cu imposibilitatea participării, cu consecinţa suportării cheltuielilor în cazul nerespectării acestei obligaţii, în condiţiile prevăzute de textele menţionate.

În acest context, temeinic a reţinut instanţa de fond că la momentul organizării activităţilor de formare care fac obiectul notei de constatare nr. x/10.01.2017 a Ministerului Justiţiei (perioada mai- august 2014), participanţii nu au fost informaţi cu privire la obligativitatea anunţării organizatorului în sensul imposibilităţii de participare şi la posibilitatea imputării cheltuielilor ocazionate în sarcina organizatorului de o astfel de lipsă de informare, întrucât nu existau prevederi în acest sens.

O obligaţie în sensul celor stabilite de Ministerul Justiţiei şi, ulterior, de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, nu se regăseşte nici în cuprinsul acordului de finanţare, astfel că nu putea fi considerată implicită, dată fiind natura activităţii ce formează obiectul acordului de finanţare raportată la indicatorii specifici ce se urmăreau a fi atinşi prin activităţile din cadrul proiectului.

Prin urmare, constatarea instanţei de fond, în sensul că inexistenţa unor astfel de obligaţii la momentul organizării activităţilor de formare în discuţie, conduce la reevaluarea caracterului cheltuielilor efectuate în derularea contractului nr. x/4952/10.03.2014 - Raportul intermediar de progres nr. 1 pentru perioada mai - august 2014, impune caracterul eligibil al acestora, este validată şi prin exercitarea prezentului control judiciar.

Nu se poate imputa Consiliului Superior al Magistraturii că nu ar fi acţionat în mod diligent sau ca un bonus pater familias faţă de bugetul proiectului şi că nu ar fi comunicat cu participanţii în condiţiile în care, conform dispoziţiilor art. 10.2 din contractul de finanţare, s-a obligat să transmită solicitările definitive privind serviciile hoteliere şi de restaurant necesare cu cel puţin 5 zile înainte de data desfăşurării evenimentului, iar anularea serviciului nu putea fi comunicată, potrivit contractului, decât cu minim 24 ore înainte de eveniment (ziua de cazare). În condiţiile în care neprezentarea participanţilor intervenea cu mai puţin de 24 de ore înainte serviciile nu mai puteau fi anulate.

În considerarea acestor motive, neprezentarea unor persoane, parţială sau în totalitate, nu se putea constata decât pe parcursul desfăşurării seminarelor, iar centralizarea situaţiei prezenţei nu se putea face decât la momentul finalizării activităţilor (seminariilor), astfel încât la acel moment nu mai era în măsură să renunţe la serviciile prestate şi să îşi\ justifice, potrivit contractului, refuzul de achitare a unor servicii.

Aşa cum este stabilit şi în contractul de finanţare (art. 6), pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele cerinţe:

- să fie efectuată în perioada de eligibilitate a proiectului, aşa cum este prevăzut la art. 3.2. din contract;

- să aibă legătură cu obiectul contractului de finanţare şi să fie prevăzută în bugetul detaliat al proiectului;

- să nu fie disproporţionată şi să fie necesară pentru implementarea proiectului;

- să fie realizată exclusiv în scopul atingerii obiectivului/obiectivelor proiectului şi al rezultatelor acestuia, în concordanţă cu principiile economiei, eficienţei şi eficacităţii;

- să fie identificabilă şi verificabilă, în special prin înregistrarea în registrele contabile ale promotorului de proiect şi ale partenerilor de proiect ai acestuia, să fie stabilită în conformitate cu standardele aplicabile în domeniul contabilităţii în ţara promotorului de proiect, respectiv a partenerilor săi şi să fie în concordanţă cu principiile contabile general acceptate;

- să fie conformă cu prevederile legislaţiei fiscale şi naţionale aplicabile.

Prin raportare la cerinţele mai sus menţionate, în mod corect, a reţinut instanţa de fond că sumele reţinute în constatările Ministerului Justiţiei, referitoare la cheltuieli de cazare şi masă (prânz, cină), pauză de cafea, generate de neparticiparea la seminarii a unor cursanţi, sunt eligibile.

Astfel, cheltuielile în discuţie au fost efectuate în perioada de eligibilitate a proiectului, au legătură cu obiectul contractului de finanţare, au fost prevăzute în bugetul detaliat al proiectului, nu sunt disproporţionate şi au fost necesare pentru implementarea proiectului, fiind realizate exclusiv în scopul atingerii obiectivelor proiectului, respectând principiile economiei, eficienţei şi eficacităţii.

Serviciile de cazare şi masă au fost contractate în urma unor proceduri legale şi în limitele stabilite de bugetul proiectului, iar indicatorii stabiliţi prin proiect au fost atinşi, chiar dacă numărul de participanţi prevăzut pentru fiecare seminar în parte nu a fost întotdeauna atins, din varii motive.

Din analiza gradului de participare la seminariile organizate în cadrul proiectului în perioada mai - august 2014, activităţi care fac obiectul verificărilor la nivelul Operatorului de Program din perspectiva autorizării cheltuielilor efectuate de Consiliul Superior al Magistraturii pentru organizarea acestora, un număr covârşitor de participanţi, care se regăsesc în evidenţe, beneficiind de servicii facturate, numărul celor care figurează pe lista de cheltuieli neeligibile transmisă de Ministerului Justiţiei fiind extrem de redus.

In mod corect, a reţinut instanţa de fond că cele mai multe neparticipări au fost cauzate de motive obiective (de exemplu, şedinţe de judecată, anchete, urgenţe administrative ale preşedinţilor de instanţă sau procurori şefi, urgenţe medicale, deces, etc.), astfel încât acestea nu ar trebui să fie considerate cheltuieli neeligibile.

Trebuie astfel subliniat procentul majoritar de prezenţă prin raportare la numărul persoanelor care au lipsit.

În consecinţă, instanţa fondului a apreciat în mod judicios în sensul că este eronată aprecierea sumelor reţinute de Ministerul Justiţiei la punctele 2, 3,4, 5, 8, 9 din nota de constatare nr. x/10.01.2017, ca fiind neeligibile, prin raportare la numărul persoanelor care au participat efectiv la seminarii.

Astfel, odată stabilit caracterul legal al contractului de prestare servicii încheiat de către Consiliul Superior al Magistraturii cu furnizorul acestor servicii, este lipsită de relevanţă, din perspectiva eligibilităţii cheltuielii efectuate în cadrul proiectului, partea din preţul contractului ce revine persoanelor ce au participat efectiv la activităţile de formare.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentului - pârât, singura limitare, raportat la posibilitatea prezentării unui număr mai mic de persoane decât cel avut în vedere la încheierea contractului, o reprezintă limita bugetară aferentă participanţilor efectivi.

Astfel, în toate cazurile, preţul per persoană pentru serviciile contractate, la momentul contractării şi în considerarea numărului planificat de persoane, a fost sensibil mai mic decât alocarea bugetară, conform fişei proiectului.

In cazul în care nu se prezintă toate persoanele potrivit planificării, neeligibile urmează să fie doar acele cheltuieli care depăşesc bugetul aferent numărului efectiv de participanţi (obţinut prin înmulţirea numărului de participanţi cu bugetul per participant), iar nu automat o parte stabilită procentual din totalul cheltuielilor efectuate.

Având în vedere că serviciile au fost contractate în mod legal, că absenţa unui număr mic de participanţi nu a împiedicat atingerea indicatorilor proiectului, că sumele cheltuite au respectat limitele bugetare inclusiv raportat la numărul participanţilor efectivi, apreciem că sumele menţionate în constatările Ministerului Justiţiei, referitoare la cheltuieli de cazare, masă (prânz, cină), pauză de cafea, generate de neparticiparea la seminarii a unor cursanţi, în mod corect a reţinut instanţa de fond că aceste cheltuieli sunt eligibile.

Cu privire la cheltuielile determinate de cazarea la un hotel de 4 stele - B. (pct. 6. 7 şi 10 din nota de constatare), Înalta Curte reţine că serviciile de cazare respective au fost achiziţionate într-o procedură de achiziţie publică având ca obiect servicii de cazare la unităţi de cazare de 3 stele sau în regim de 3 stele.

Din formularea art. 26 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 1860/2006 privind drepturile şi obligaţiile personalului autorităţilor şi instituţiilor publice pe perioada delegării şi detaşării în altă localitate, precum şi în cazul deplasării, în cadrul localităţii, în interesul serviciului, cu modificările şi completările ulterioare (act normativ la care face trimitere Ministerul Justiţiei), condiţia clasificării de maximum 3 stele sau flori se referă la camera cu pat individual sau camera cu două paturi, care poate caracteriza structura turistică în ansamblul acesteia, însă nefiind obligatoriu ca această echivalenţă să existe.

Potrivit reglementărilor în vigoare, astfel cum a reţinut şi prima instanţă, nu este necesar ca o structură turistică să ofere servicii la un nivel unic de clasificare, acest aspect fiind stipulat expres în Normele metodologice privind eliberarea certificatelor de clasificare a structurilor de primire turistice cu funcţiuni de cazare şi alimentaţie publică, a licenţelor şi brevetelor de turism, aprobate prin Ordinul Autorităţii Naţionale pentru Turism nr. 65/10 iunie 2013, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, potrivit art. 16 alin. (1) din aceste norme, structurile de primire turistice cu funcţiuni de cazare pot avea în componenţă spaţii de cazare clasificate la cel mult două categorii, cu condiţia ca diferenţa dintre aceste categorii să fie de cel mult o stea/margaretă. Categoria de clasificare a structurii de primire turistice este dată de cea la care sunt încadrate majoritatea spaţiilor de cazare din incinta acesteia, dar nu mai puţin de 65% din totalul spaţiilor de cazare. În situaţia în care nu este întrunit acest procent minim de 65%, structura de primire turistică va fi clasificată la categoria inferioară.

Rezultă că o structură de primire turistică clasificată la 4 stele, cum este situaţia hotelurilor în discuţie, poate, în mod legal, să ofere servicii de cazare în spaţii de cazare clasificate la 3 stele, în cazul în care deţine astfel de camere.

De asemenea, Înalta Curte are în vedere argumentele prezentate de către Ministerul Finanţelor Publice în cuprinsul cererii de intervenţie accesorie, prin care se arată că H.G. nr. 1860/2006 "nu conţine prevederi care să reglementeze, în mod expres, aspectele privind derularea proiectelor finanţate din fonduri europene nerambursabile".

Ministerul Finanţelor Publice a mai confirmat că H.G. nr. 1860/2006 "vizează decontarea unor cheltuieli efectuate de către salariat şi nu asigurarea de către instituţia trimiţătoare a transportului sau cazării gratuite în limita unor baremuri".

Din această perspectivă, în mod corect a reţinut instanţa de fond că reglementarea cuprinsă în H.G. nr. 1860/2006 trebuie interpretată în sensul că, în procedurile de achiziţie publică a serviciilor de cazare, autoritatea publică nu poate solicita, prin specificaţiile minimale, servicii de cazare la o clasificare de 4 stele sau flori sau superioară.

Autoritatea publică trebuie să realizeze specificaţiile tehnice în aşa fel încât să fie admisibile, şi implicit incluse în concursul de oferte, şi oferte care îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 26 alin. (1) din H.G. nr. 1860/2006.

Pe de altă parte, autoritatea publică nu poate, în temeiul acestei dispoziţii, să stabilească criterii maximale, în sensul declarării neconforme a ofertelor ce includ servicii - de cazare superioare celor de trei stele, o astfel de interpretare fiind în contradicţie atât cu Hotărârea Guvernului menţionată mai sus, cât şi cu prevederile legislaţiei în materie de achiziţii publice. în special Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare.

În ce priveşte H.G. nr. 1860/2006, acesta specifică în mod expres, în art. 26 alin. (2), că este permisă cazarea în structuri turistice de o clasificare superioară celei de trei stele sau flori.

Ceea ce diferă în aceste circumstanţe este procentul ce se decontează beneficiarului, prevedere în mod evident neaplicabilă în cazul achiziţiilor publice.

De altfel, raţiunea decontării parţiale a tarifului de cazare perceput, în ipoteza cazării într-o structură de cazare turistică de confort superior celei de trei stele, este prezumţia că tariful de cazare plătit de persoana trimisă în delegare este mai mare decât tariful ce ar fi fost plătit dacă s-ar fi cazat la o unitate de clasificare inferioară.

În materia achiziţiilor publice, este evident că această prezumţie nu poate opera în ipoteza unui concurs de oferte la care selecţia ofertei câştigătoare se face potrivit criteriului preţului cel mai mic.

Referitor la legislaţia privind achiziţiile publice, potrivit art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 34/2006, scopul prezentei ordonanţe de urgenţa îl constituie:

- promovarea concurenţei între operatorii economici;

- garantarea tratamentului egal şi nediscriminarea operatorilor economici;

- asigurarea transparenţei şi integrităţii procesului de achiziţie publică;

- asigurarea utilizării eficiente a fondurilor publice, prin aplicarea procedurilor de atribuire de către autorităţile contractante.

Interdicţia aplicată unităţilor turistice de patru stele sau mai mult, de a participa într-o procedură de selecţie accesibilă unităţilor de trei stele, la care criteriul de selecţie este preţul cel mai mic, contravine în mod vădit dispoziţiilor care reglementează trei din cele patru obiective menţionate.

Astfel, nu se promovează concurenţa între operatorii economici, fiind preferaţi, chiar la un preţ mai mare, operatori economici care oferă servicii de o calitate inferioară, de trei stele, iar ofertele celor care prestează servicii de patru sau mai multe stele fiind eliminate din etapa verificării cerinţelor pe care chiar legea le numeşte minimale.

Tratamentul operatorilor economici devine astfel discriminator, neexistând nicio justificare obiectivă pentru eliminarea ofertelor superioare, în condiţiile în care ar putea fi mai avantajoase ca preţ, iar preţul este singurul criteriu de selecţie.

De altfel, potrivit art. 35 alin. (5) din O.U.G. nr. 34/2006, specificaţiile tehnice trebuie să permită oricărui ofertant accesul egal la procedura de atribuire şi nu trebuie să aibă ca efect introducerea unor obstacole nejustificate de natură să restrângă concurenţa între operatorii economici.

Or, achiziţionând servicii mai scumpe şi inferioare calitativ sunt utilizate ineficient fondurile publice.

Potrivit alegaţiilor expuse anterior, Înalta Curte constată că, interzicând achiziţionarea serviciilor de cazare clasificate la mai mult de 3 stele sau flori, atunci când criteriul de selecţie este preţul minim, se încalcă mai multe dintre principiile menţionate: nediscriminarea, tratamentul egal, proporţionalitatea şi eficienţa utilizării fondurilor.

Întrucât achiziţia publică avea ca obiect o paletă mai largă de servicii, nu doar cele de cazare, fiind incluse şi servicii de restaurant şi asigurarea spaţiilor pentru conferinţă, cu atât mai mult eliminarea unor competitori pentru depăşirea unor criterii tehnice maximale, chiar la un preţ mai avantajos, ar fi fost aptă să conducă la selectarea unor oferte vădit dezavantajoase din punct de vedere financiar referitor la toate cele trei categorii de servicii contractate.

În concluzie, în mod judicios, instanţa de fond a constatat că şi cheltuielile determinate de cazarea la un hotel de 4 stele - B. (pct. 6. 7 şi 10 din adresă) sunt eligibile, punctul de vedere al Ministerului Finanţelor Publice nefiind obligatoriu de urmat, interpretarea şi aplicarea legii în acest litigiu fiind atributul exclusiv al instanţei de judecată.

2. Criticile de nelegalitate formulate cu privire la soluţia pronunţată asupra cererii conexe

În ceea ce priveşte criticile de nelegalitate aduse soluţiei pronunţate asupra cererii conexe, Înalta Curte reţine că este învestită să cenzureze constatarea instanţei de fond în sensul că sumele prevăzute în decizia 163/4952/25.07.2017 şi nota de constatare nr. x/19.05.2017, în cuantum total de 1.964,23 RON, au caracter eligibil.

În concret, prin Nota de constatare a neregulilor nr. 157/4952/19.05.2017.emisă de pârâtul Ministerul Justiţiei, referitoare la Contractul x/10.03.2014, s-au constatat o serie de cheltuieli neeligibile, identificate în Rapoartele Intermediare de progres pentru perioada mai- decembrie 2014, proiect "îmbunătăţirea accesului la justiţie. O abordare integrată cu accent pe populaţia de etnie romă şi alte categorii vulnerabile" din cadrul programului R024 "întărirea capacităţii judiciare şi cooperare", finanţat prin Mecanismul Financiar Norvegian 2009-2014.

Prin Nota de constatare nr. x/19.05.2017 a Ministerului Justiţiei au fost prezentate cheltuielile neeligibile care au privit următoarele aspecte:

- cheltuieli de cazare, masă (prânz, cină, pauză de cafea), generate de neparticiparea la seminare a unor cursanţi;

- cheltuieli determinate de cazarea la un hotel de 4 stele, invocându-se prevederile art. 26 alin. (2) din H.G. nr. 1860/2006;

- cheltuieli legate de organizarea conferinţei iniţiale, din perspectiva unei modificări a bugetului proiectului;

- cheltuieli cu serviciile de traducere, din perspectiva încadrării în bugetul proiectului.

Contestaţia formulată împotriva notei de constatare nr. x/19.05.2017 a Ministerului Justiţiei, a fost admisă în parte prin decizia contestată nr. 163/4952/25.07.2017 emisă de pârâtul Ministerul Justiţiei, fiind respinse aspectele referitoare la cheltuielile aferente pauzelor de cafea reţinute de pârât pentru neparticiparea unor cursanţi la seminare şi clasificarea hotelelor, astfel că suma de 1.964,23 RON a rămas declarată neeligibilă.

În ceea ce priveşte caracterul neeligibil al sumelor aferente pauzelor de cafea reţinute de Ministerul Justiţiei pentru neparticiparea unor cursanţi la seminare, în cuantum de 49,60 RON, Punctul II din Decizia nr. 163/4952/25.07.2017, în mod corect a constatat instanţa de fond că aceste cheltuieli sunt eligibile, din moment ce la momentul organizării activităţilor de formare care fac obiectul notei de constatare nr. x/19.05.2017 a Ministerului Justiţiei, participanţii nu au fost informaţi cu privire la obligativitatea anunţării organizatorului în sensul imposibilităţii de participare şi la posibilitatea imputării cheltuielilor ocazionate în sarcina organizatorului de o astfel de lipsă de informare, întrucât nu existau prevederi în acest sens.

O obligaţie în sensul celor stabilite de Ministerul Justiţiei şi, ulterior, de Plenul Consiliului Superior al Magistraturii, nu se regăseşte nici în cuprinsul acordului de finanţare, astfel că nu putea fi considerată implicită, dată fiind natura activităţii ce formează obiectul acordului de finanţare raportată la indicatorii specifici ce se urmăreau a fi atinşi prin activităţile din cadrul proiectului.

Prin urmare, în mod judicios a reţinut instanţa de fond că inexistenţa unor astfel de obligaţii la momentul organizării activităţilor de formare în discuţie, conduce la reevaluarea caracterului cheltuielilor efectuate în derularea contractului nr. x/4952/10.03.2014 - Raportul intermediar de progres pentru perioada mai 2014 ~ decembrie 2014 aferent proiectului "îmbunătăţirea accesului la Justiţie. O abordare integrată cu accent pe populaţia romă şi alte grupuri vulnerabile", fiind reţinut caracterul eligibil al acestora.

Înalta Curte precizează că argumentele prezentate la punctul 1 din considerente, în ceea ce priveşte lipsa obligaţiei de a încunoştinţa participanţii că trebuie să anunţe imposibilitatea de prezentare la seminarii, rămân valabile şi pentru raţionamentul juridic vizând soluţia dată cererii conexe, nemaimpunându-se reiterarea acestora.

Astfel, în mod corect a reţinut instanţa de fond că serviciile de cazare şi masă au fost contractate în urma unor proceduri legale şi în limitele stabilite de bugetul proiectului, iar indicatorii stabiliţi prin proiect au fost atinşi, chiar dacă numărul de participanţi prevăzut pentru fiecare seminar în parte nu a fost întotdeauna atins, din varii motive.

Din analiza gradului de participare la seminarul menţionat, rezultă că 46 de persoane s-au prezentat efectiv, doar 4 dintre persoanele înscrise lipsind şi figurând pe lista de cheltuieli neeligibile transmisă de Ministerul Justiţiei.

Aşa fiind, în raport de cele reţinute anterior, în mod legal şi temeinic s-a reţinut că suma de 49,60 RON, referitoare la cheltuieli aferente pauzelor de cafea, generate de neparticiparea la seminarii a unor cursanţi, este eligibilă.

Cu privire la suma de 588,60 RON, menţionată la pct. 1 al constatărilor din Nota de constatare nr. x/19.05.2017, raportul intermediar financiar mai- august 2014 şi respectiv suma de 1.326,03 RON, menţionată la punctul 2 al constatărilor, raportul intermediar financiar septembrie- decembrie 2014, ambele referitoare la cheltuieli de cazare, la C., de asemenea, instanţa de fond a reţinut în mod judicios ca şi aceste sume sunt eligibile.

Referitor la criticile de nelegalitate aduse pe acest aspect, Înalta Curte face trimitere, de asemenea, la raţionamentul juridic expus la punctul 1 din considerente, în raport de care constată că, în mod legal şi temeinic, instanţa de fond a reţinut caracterul eligibil al cheltuielilor efectuate cu serviciile de cazare respective, fiind respectate dispoziţiile art. 26 alin. (1) şi (2) din Hotărârea Guvernului nr. 1860/2006, coroborate cu Ordinul Autorităţii Naţionale pentru Turism nr. 65/10 iunie 2013, cu modificările şi completările ulterioare şi cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 34/2006.

În acest context, Înalta Curte reţine că procedura aleasă de Consiliul Superior al Magistraturii, în sensul de a solicita servicii de minim trei stele, dar fără a interzice participarea unităţilor de cazare clasificate la un nivel superior, şi de a selecta oferta cu preţul cel mai mic, reprezintă nu numai o soluţie legală, ci chiar soluţia optimă, care să dea eficienţă ambelor reglementări menţionate.

În concluzie, recursul formulat de pârâtul Ministerul Justiţiei nu a oferit argumente menite să răstoarne raţionamentul juridic al instanţei de fond din perspectiva încălcării sau interpretării greşite a normelor de drept material incidente speţei, fiind astfel nefondat.

II.2 Recursul incident formulat de reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii

Recursul incident vizează soluţia dată de instanţa de fond asupra capătului de cerere privind anularea în parte a art. 26 alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 1860/2006.

Susţine, în esenţă, recurentul-reclamant că din cuprinsul art. 26 alin. (1) din Anexa la Hotărârea Guvernului nr. 1860/2006, rezultă că această normă este aplicabilă, în mod direct, numai în situaţia cazării personalului pe care autoritatea publică îl trimite în delegare în altă localitate, situaţie distinctă de cea care a făcut obiectul contractelor de achiziţie publică în care au fost achiziţionate servicii complexe (cazare, masă, închiriere săli de conferinţe) aferente seminariilor derulate în cadrul programului R024 - "întărirea capacităţii judiciare şi cooperare" finanţat prin Mecanismul Financiar Norvegian 2009 - 2014 (Outcome I, Output 1.2,2.2,2.3,2.4.), nu doar servicii de cazare, iar beneficiarii acestor servicii nu erau personal delegat al achizitorului căruia să îi fi fost direct decontate cheltuielile de cazare efectuate pe cont propriu.

Instanţa de fond a reţinut că reclamantul a solicitat anularea în parte a art. 26 alin. (2) din Anexa la H.G. nr. 1860/2006, fără a indica vreun motiv de nelegalitate a acestor dispoziţii legale, raportat la dispoziţiile constituţionale, la actele normative cu forţă juridică superioară, precum şi la dispoziţiile legale în temeiul cărora a fost emisă hotărârea de guvern.

Analizând criticile expuse prin recursul incident, Înalta Curte constată că, în mare parte, recurentul reiterează argumentele prezentate în faţa instanţei de fond, dar şi apărările formulate prin întâmpinarea depusă la cererea de recurs a Ministerului Justiţiei, invocând, în realitate, nelegala interpretare dată de autorităţile pârâte, precum şi de prima instanţă dispoziţiilor art. 26 alin. (1) din Anexa la H.G. nr. 1860/2006.

Acest fapt rezultă cu claritate din susţinerile recurentului -reclamant care afirmă că dispoziţiile sunt nelegale "în situaţia în care se aplică în mod necircumstanţiat inclusiv achiziţiilor publice având ca obiect servicii de cazare", fără a preciza normele legale cu forţă juridică superioară, pretins a fi încălcate, de textul hotărârii de guvern a cărui anulare se solicită.

Hotărârea Guvernului, potrivit regimului ei constituţional, intervine atunci când, executarea unei prevederi din lege reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta aplicare a acestora, înlăturarea unor greutăţi sau organizarea corespunzătoare a unor activităţi.

Hotărârea Guvernului nr. 1860/2006 a fost emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autorităţile administraţiei publice şi instituţiile publice, aprobată cu modificări prin Legea nr. 247/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Potrivit art. 6 din Ordonanţa de Guvern nr. 80/2001:

"Celelalte normative de cheltuieli, stabilite în condiţiile reglementărilor legale în vigoare, se aplică în continuare şi se vor actualiza de Guvern, potrivit condiţiilor prevăzute prin dispoziţiile legale de aprobare a normativelor de cheltuieli respective."

Dispoziţiile art. 26 alin. (2) din Anexa la Hotărârea de Guvern nr. 1860/2006, a căror anulare se solicită, prevăd următoarele:(2) In cazul în care cazarea s-a făcut într-o structură de primire turistică de confort superior celei de 3 stele, se decontează numai 50% din tariful de cazare perceput."

Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant susţine că aceste dispoziţii încalcă dispoziţiile legale ale art. 2 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 34/2006 privind achiziţiile publice, în vigoare la momentul încheierii contractului de finanţare.

Nulitatea actului administrativ este o sancţiune juridică care afectează efectele actului, aceasta intervenind atunci când actul a fost încheiat cu încălcarea condiţiilor de fond, formă sau de procedură prevăzute de lege pentru validitatea sa.

Or, legalitatea unui act administrativ trebuie cercetată în raport de dispoziţiile legii pentru executarea căreia a fost emis şi nu în raport de norme legale speciale aplicabile în procedura achiziţiilor publice şi într-o situaţie particulară cum este cea din speţă.

În acest context, Înalta Curte constată că instanţa de fond, în mod corect, a reţinut că reclamantul Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat anularea în parte a art. 26 alin. (2) din Anexa la H.G nr. 1860/2006, fără a indica vreun motiv de nelegalitate a acestor dispoziţii legale, raportat la dispoziţiile constituţionale, la actele normative cu forţă juridică superioară şi a dispoziţiilor legale în temeiul cărora a fost emisă hotărârea de guvern.

Raportat la dispoziţiile art. 8 şi 11 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, reclamantul poate solicita, iar instanţa poate dispune anularea unui act administrativ. Instanţa de contencios administrativ nu poate constata că anumite dispoziţii sunt nelegale în măsura în care se interpretează sau se aplică într-un anumit fel.

Astfel fiind, în mod corect, instanţa de fond a constatat că, nu există nici un motiv de nelegalitate a dispoziţiilor a căror anulare se solicită, singura problemă în discuţie fiind de aplicabilitate sau nu a acestora într-un caz determinat.

În concluzie, Înalta Curte, constată că recursul incident nu a oferit critici care să conducă la reformarea soluţiei pronunţate de instanţa de fond asupra capătului de cerere privind anularea art. 26 alin. (2) din H.G. nr. 1860/2006, fiind, în consecinţă, nefondat.

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că sentinţa instanţei de fond este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., invocat de ambii recurenţi, iar, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurentul-reclamant Consiliul Superior al Magistraturii şi de recurentul-pârât Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei civile nr. 3353 din 13 iulie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 04 iunie 2021.