Suspension of veterinary order denied for lack of well-justified case and imminent damage; appeal upheld.

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România a chemat în judecată pârâta Autoritatea Naţională Sanitara Veterinara şi pentru Siguranţa Alimentelor, solicitând instanţei să dispună anularea Ordinului ANSVSA nr. 42 din 16.03.2021 pentru modificarea şi completarea Normei sanitare veterinare privind procedura de înregistrare/autorizare sanitar-veterinara a unităţilor/centrelor de colectare/exploataţiilor de origine şi a mijloacelor de transport din domeniul sănătăţii şi al bunăstării animalelor, a unităţilor implicate in depozitarea si neutralizarea subproduselor de origine animala care nu sunt destinate consumului uman şi a produselor procesate, aprobată prin Ordinul preşedintelui ANSVSA nr. 16/2010, publicat în Monitorul Oficial nr. 367 din 09.04.2021, precum şi suspendarea executării Ordinului ANSVSA nr. 42/16.03.2021, în temeiul art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea definitivă a cauzei, cu obligarea pârâtei ANSVSA la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din data de 29 octombrie 2021, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul Colegiul Medicilor Veterinari din România a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că instanţa a aplicat greşit art. 2 alin, (1) lit. t), art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, reţinând că lipsa avizelor care potrivit Legii nr. 160/1998 şi H.G. nr. 16/2017 condiţionează legalitatea actului, nu reprezintă cazuri bine justificate pentru suspendarea executării acestuia şi nu pot fi constatate/verificate prin analiza sumară a cauzei.

Faptul că instanţa analizează şi se pronunţă asupra indiciilor de nelegalitate nu echivalează cu o antepronunţare asupra legalităţii însăşi, întrucât indiciile sunt analizate prin raportare la analiza formală a probelor şi a situaţiei de fapt, fără a se intra în fondul dreptului şi fără a se genera astfel o prejudecare a acestuia.

În considerarea acestor aspecte, instanţa trebuia să facă o analiză efectivă, concretă a împrejurărilor invocate în susţinerea cererii de suspendare, neputându-le respinge pe baza simplei legături a acestora cu motivele de nelegalitate invocate pe fond.

Din această perspectivă reprezintă cazuri bine justificate pentru suspendare următoarele împrejurări de fapt şi de drept nelegal înlăturate la fond:

Ordinul nr. 42/2021 a fost emis fără obţinerea avizului consultativ al Colegiului Medicilor Veterinari.

Acest aviz este reglementat prin art. 9 alin. (1) lit. a) din Legea 160/1998 pentru toate actele cu caracter normativ care interferează cu profesiunea de medic veterinar. În speţă, cel puţin aparent Ordinul 42/2021 interferează cu profesiunea de medic veterinar întrucât conţine dispoziţii în domeniul asigurării asistenţei medicale veterinare, reglementând condiţiile privind dotarea spaţiilor destinate acestor servicii (printre care şi cele de chirurgie veterinară).

Faptul că serviciile reglementate prin actul contestat sunt realizate în cadrul adăposturilor pentru câini fără stăpân şi a adăposturilor pentru animale aparţinând consiliilor judeţene, consiliilor locale, asociaţiilor şi fundaţiilor cu activitate în domeniul protecţiei animalelor, nu prezintă nicio relevanţă întrucât, în esenţă, ele rămân servicii medicale veterinare care nu pot fi asigurate decât de medici veterinari cu drept de exercitare a profesiei.

Întrucât serviciile de asistenţă veterinară se asigură în toate cazurile doar de către medicul veterinar, iar competenţa de a reglementa condiţiile în care acesta poate profesa şi îşi poate desfăşura activitatea este stabilită prin Legea nr. 160/1998 în sarcina exclusivă a Colegiului Medicilor Veterinari, este evident că actul contestat interferează cu profesia în sine, iar avizul consultativ al Colegiului era şi este necesar.

În legătură cu acest aviz pârâta ANSVSA a recunoscut în mod explicit prin întâmpinare că nu l-a solicitat niciodată, întrucât nu l-a apreciat necesar.

Ordinul nr. 42/2021 a fost emis fără obţinerea avizului obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe.

Acest aviz este reglementat prin art. 2 alin. (1) pct. 31 din H.G. nr. 16/2017 pentru toate actele care urmăresc transpunerea normelor comunitare şi/sau care prezintă relevanţă din perspectiva acestor norme.

Ordinul nr. 42/2021 a fost emis cu nesocotirea competenţei de reglementare rezervată prin lege Colegiului Medicilor Veterinari.

În speţă, cel puţin aparent prin art. 23, art. 6, art. 9 si art. 35 din Legea nr. 160/1998 se stabileşte o competenţă exclusivă de reglementare a CMVRO în domeniul asistenţei medicale veterinare. În acelaşi mod aparent această competenţă a fost încălcată la momentul emiterii Ordinului 42/2021, întrucât actul reglementează componenţe ale serviciilor de asistenţă medicală veterinară, inclusiv înfiinţarea, dotarea şi autorizarea sălilor de chirurgie.

Ordinul 42/2021 a fost emis cu nesocotirea art. 13 din Legea 24/2000 şi a actelor normative de acelaşi nivel în domeniul autorizării sălilor de chirurgie veterinară.

Cel puţin aparent prin emiterea actului contestat a fost creat un paralelism legislativ în domeniul autorizării sălilor de chirurgie veterinară, la momentul de faţă existând în paralel atât reglementările instituite de Colegiul Medicilor Veterinari prin Hotărârile nr. 75/17.03.20l7, nr. 76/17.03.2017 şi nr. 3/31.01.2009, cât şi reglementările instituite de ANSVSA prin Ordinul nr. 42/2021.

Instanţa a interpretat şi aplicat eronat prevederile art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004, neobservând că în cauză nu a invocat un prejudiciu material viitor şi previzibil, ci perturbarea gravă a funcţionării unui serviciu public.

Din această perspectivă actul contestat reglementează realizarea serviciilor de chirurgie în afara unităţilor medicale veterinare înregistrate la Colegiu, deşi potrivit art. 11 din Hotărârea CMVRO nr. 3/2009, "se interzice efectuarea intervenţiilor chirurgicale pentru animalele de companie, în afara cabinetelor medical veterinare, cu excepţia celor care constituie urgenţe ".

Contrar celor reţinute la fond, excepţia constând în urgenţele medicale nu prezintă nicio relevanţă întrucât actul contestat nu se referă la intervenţii de urgenţă, ci la intervenţii uzuale, curente în activitatea adăposturilor pentru câini.

Dincolo de această contradicţie care nu doar afectează, ci chiar împiedică funcţionarea serviciului public, trebuie subliniat că prin reglementările emise de Colegiu se instituie anumite condiţii de autorizare a sălilor de chirurgie, ca părţi componente ale unităţilor veterinare în care se poate exercita profesia, iar prin actul contestat se reglementează o autorizare implicită a acestora, în afara profesiei şi a regulilor profesionale.

În susţinerea recursului sunt indicate şi redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Instanţa constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor.

În ceea ce priveşte existenţa cazului bine justificat, s-a invocat faptul că Ordinul nr. 42/2021 ar fi fost emis fără obţinerea avizului consultativ al Colegiului Medicilor Veterinari, respectiv fără obţinerea avizului obligatoriu al Ministerului Afacerilor Externe, cu nesocotirea competenţei de reglementare rezervată prin lege Colegiului Medicilor Veterinari, a art. 13 din Legea nr. 24/2000 şi a actelor normative de acelaşi nivel în domeniul autorizării sălilor de chirurgie veterinară sau că Ordinul ar conţine reglementări incoerente şi imposibil de pus în practică, nesocotind astfel art. 36 din Legea nr. 24/2000.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod temeinic şi legal a reţinut că toate argumentele expuse presupun o analiză aprofundată a argumentelor de nelegalitate care excedează procedurii suspendării, instanţa limitându-se la a constata că pârâta a învederat că ordinul a fost emis în baza atribuţiilor prevăzute de O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, respectiv în temeiul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 205/2004 privind protecţia animalelor, fără a fi necesare avizele menţionate cât timp existau dispoziţii legale cu forţă juridică superioară care ar fi impus organizarea executării legii, ceea ce reprezintă tocmai o modalitate de respectare a dispoziţiilor Legii nr. 24/2000.

Astfel fiind, în mod corect s-a apreciat că nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, necesitând o dezlegare a litigiului pe fondul cauzei, care nu impune însă în prezent lipsirea actului administrativ de caracterul său executoriu, cu atât mai mult cu cât nu s-a făcut dovada unei pagube iminente.

Înalta Curte reţine că în mod justificat s-a apreciat că aspectele invocate de către reclamant nu ar putea constitui dovada unei pagube materiale iminente, punând în balanţă interesele invocate, pentru asigurarea protecţiei animalelor în condiţii sanitare veterinare optime, respectiv pentru asigurarea unor standarde în domeniul asistenţei medicale veterinare, deoarece scopul final este bunăstarea animalelor, iar acesta poate fi atins şi prin mijloacele create prin actul administrativ cu caracter normativ contestat, în cazul în care toate condiţiile necesare pentru punerea în practică ar fi îndeplinite în mod cumulativ.

Prin urmare, în mod corect, a reţinut instanţa de fond că nu erau necesare avizele menţionate cât timp existau dispoziţii legate cu forţă juridică superioară care ar fi impus organizarea executării legii, ceea ce reprezintă tocmai o modalitate de respectare a dispoziţiilor Legii nr. 24/2000.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut, în mod legal, că argumentele expuse de către recurentul-reclamant presupun o analiză aprofundată, care excedează procedurii simplificate reglementată de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în care judecătorul este limitat la "pipăirea" fondului cauzei.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, prima instanţă a analizat argumentele acestuia în ceea ce priveşte perturbarea gravă a funcţionării unui serviciu public, reţinând că "raportat la pretinsa perturbare a unui serviciu public, argumentul întemeiat pe dispoziţiile art. 11 din Hotărârea CMVRO nr. 3/2009 nu poate fi considerat decisiv, deoarece interdicţia de a efectua intervenţii chirurgicale pentru animalele de companie în afara cabinetelor medical veterinare este însoţită şi de o excepţie, în cazurile care constituie urgenţe."

Instanţa de control judiciar consideră că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce recurentului-reclamant în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Aşadar, paguba iminentă presupune o anumită urgenţă pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.

Soluţia suspendării actului administrativ până la pronunţarea instanţei se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicţională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităţilor administrative prin care se impun particularilor o serie de obligaţii.

Suspendarea pronunţată de instanţă nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiţiei pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicţionale.

Aşa fiind, în mod corect, a reţinut instanţa de fond că, în speţă, nu este îndeplinită nici cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă şi că, din modul de redactare a acestui text de lege rezultă că cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant Colegiul Medicilor Veterinari din România împotriva încheierii din data de 29 octombrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2022.