Permit withdrawal annulled and costs awarded where regulator misapplied operator-only rule.

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare şi Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A., a solicitat constatarea nulităţii sancţiunii/a actului administrativ prin care s-a dispus aplicarea sancţiunii de către CNCAN şi a tuturor actelor în legătura cu aceasta, respectiv de retragere a permisului de exercitare şi constatarea nulităţii actului înregistrat sub nr. x/19.11.2019 prin care pârâta CNCAN a decis respingerea plângerii administrative.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 91/F-CONT din 22 septembrie 2020, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare, a anulat actul înregistrat sub nr. x/17.10.2019 emis de CNCAN şi actul înregistrat sub nr. x/19.11.2019 prin care s-a respins plângerea administrativă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 65 din Normele privind eliberarea permiselor de exercitare pentru personalul operator, personalul de conducere şi personalul de pregătire specifică din centralele nuclearoelectrice, reactorii de cercetare şi din alte instalaţii nucleare, publicate în Monitorul Oficial, nr. 350/bis din 13/05/2014, aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014, considerând că acestea sunt aplicabile numai operatorilor în camera de comandă (OCC) şi operatorilor principali în camera de comandă (OPCC), nu şi personalului de conducere. Însă, prevederile art. 65 din Norme se referă în esenţă, la toţi deţinătorii de permise de exercitare. Aceştia trebuie să respecte întocmai toate reglementările, regulamentele şi ordinele CNCAN. Astfel, art. 65 alin. (1) dispune că "Posesorii PE au obligaţia să respecte toate reglementările, regulamentele şi ordinele CNCAN".

Decizia de aplicare a sancţiunii de retragere a permisului, formulată prin adresa CNCAN nr. x/17.10.2019, a fost legală, chiar dacă trimiterea la articolul menţionat (art. 65) nu pare clară. Esenţa acestui articol este aceea că deţinătorii permiselor de exercitare trebuie să respecte întocmai toate reglementările, cerinţele şi dispoziţiile CNCAN, inclusiv dacă acestea vin ca şi limite şi condiţionări la emiterea unui permis de exercitare. Această formulare cu caracter general a fost introdusă în normă, deoarece nu toate situaţiile de retragere a unui permis pot fi anticipate într-o normă, redactată la un anumit moment.

În opinia recurentei, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art. 65 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014 coroborate cu art. 5, duc la concluzia că art. 65 (care se refera la obligaţiile posesorului unui PE) este eronat menţionat în adresa de retragere a permisului, pentru că nu priveşte persoanele de conducere, referindu-se doar la operatori. Alin. (1) din art. 65 se referă la toţi posesorii de permise, inclusiv la cei care aveau funcţii de conducere.

Pentru personalul de conducere din centralele nuclearoelectrice şi alte instalaţii nucleare este necesară deţinerea de permis de exercitare eliberat de CNCAN, ce dă dreptul posesorului să desfăşoare activităţi de conducere în instalaţia nucleară pentru care acest permis a fost emis. Reclamantul a fost directorul Fabricii de Combustibil Nuclear Piteşti, sucursala Societăţii Naţionale Nuclearelectrica S.A.. Acesta a deţinut permisul de exercitare nr. SNN - 05/2018 în mod condiţionat.

În urma interviului susţinut de reclamant, în perioada 7-8 iunie 2018, CNCAN a emis permisul de exercitare Nr. SNN - 05/2018, condiţionat de transmiterea de către SNN S.A. a unui program de pregătire suplimentar pentru directorul FCN Piteşti, (adresa CNCAN nr. x/20.06.2018), acesta deţinând o funcţie de conducere, coordonare şi supervizare a activităţilor importante pentru securitatea nucleară, specific instalaţiei nucleare. Comisia de examinare, constituită prin Ordinul CNCAN, a apreciat în urma interviului, că reclamantul necesită cursuri de specialitate de securitate nucleară pentru fabrica (instalaţie nucleară) pe care o conduce, astfel că a eliberat un permis condiţionat de efectuarea acestei pregătiri. Având în vedere lipsa de cultură de securitate nucleară, Comisia de examinare CNCAN a concluzionat că deţinătorul de Permis de Exercitare pune în pericol securitatea nucleară la nivelul societăţii naţionale şi al sucursalei. Această concluzie a rezultat în urma analizei documentaţiilor transmise la CNCAN de către titularul de autorizaţie SNN S.A.

Pentru instalaţia nucleară Fabrica de Combustibil Nuclear Piteşti, ocupantul funcţiei de conducere director sucursală necesită deţinerea unui permis de exercitare eliberat de CNCAN, având în vedere importanţa pentru securitatea nucleară a instalaţiei a acestei funcţii.

Recurenta consideră că instanţa de fond a concluzionat greşit că art. 23 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 108/2017 se referă strict la momentul obţinerii permisului, fără a ţine cont că permisul era eliberat în mod condiţionat de efectuarea unui program de pregătire.

Reclamantul avea obligaţia de a participa la programele de pregătire continuă, periodică pentru menţinerea şi reîmprospătarea cunoştinţelor, raportat la art. 35 alin. (4) din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014 şi la art. 11 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 108/2017, chiar şi după eliberarea permisului.

Prin adresa nr. x/06.07.2018, SNN-SA a transmis la CNCAN un program de pregătire întocmit de SNN S.A. în colaborare cu sucursala FCN Piteşti, pentru directorul sucursalei FCN. Programul de pregătire pentru personalul de conducere a fost elaborat în temeiul art. 17 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 108/2017 şi a fost transmis CNCAN spre aprobare, conform art. 28 din aceleaşi Norme, prin adresa nr. x/19.09.2018. Programul a fost avizat de CNCAN prin adresa x/31.10.2018.

Deşi reclamantul a pretins că n-a avut cunoştinţă de programul de pregătire, adresa nr. x/06.07.2018 i-a fost comunicată prin poşta electronică a SNN-SA, la data de 20.06.2018, ora 1:23 PM. Reclamantul a răspuns la acest e-mail la aceeaşi dată, la ora 02:09 PM (subiectul e-mail-ului este avizare NSN 23), solicitând sprijin pentru identificarea cursurilor, seminariilor, programelor de pregătire. Această comunicare este relatată în adresa SNN-SA nr. x/17.09.2019. Aşadar, reclamantul a participat la elaborarea programului care trebuia transmis de SNN-SA la CNCAN, în temeiul art. 28 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 108/2017 (care are indicativul NSN 23).

SNN S.A. a notificat reclamantul prin adresa x/08.08.2019 despre intenţia de a forma o comisie de examinare, pentru evaluarea competenţelor manageriale şi profesionale ale acestuia cerând ca un reprezentant de la CNCAN să facă parte din această comisie. La această solicitare, CNCAN a răspuns că nu poate face parte din comisia de evaluare internă a competentelor personalului de conducere al SNN.

Prin urmare, instanţa de fond nu a ţinut cont de toate apărările CNCAN şi s-a limitat doar la adresa de retragere a permisului şi la răspunsul la plângerea prealabilă, fără a lua în considerare toată corespondenţa dintre CNCAN şi SNN-SA. Astfel, prin adresa nr. x/29.08.2019, CNCAN a solicitat către SNN S.A. transmiterea unui raport prin care să arate cum a îndeplinit reclamantul cerinţele CNCAN din adresa din 20.06.2018, privind programul suplimentar de pregătire şi rezultatele examinării interne în cadrul SNN. În luarea deciziei de retragere a permisului, CNCAN a avut în vedere atât rezultatul examinării interne, cât şi faptul dacă intimatul a urmat cursuri de pregătire.

Răspunzând la solicitarea CNCAN din 29.08.2019, SNN a transmis prin adresa nr. x/20.09.2019 o informare privind examinarea internă în cadrul SNN a competenţelor, în vederea verificării cunoştinţelor dobândite în cursul pregătirii. Concluzia adresei este aceea că reclamantul nu a promovat examenul de evaluare a competenţelor profesionale pentru funcţia pe care o deţinea. În sprijinul afirmaţiilor din adresă au fost anexate documente privind nepromovarea examenului intern, şi deci, neîndeplinirea cerinţei din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014, de a participa şi promova programele de perfecţionare pe perioada de valabilitate a permisului de exercitare.

Se mai susţine că instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra apărărilor din întâmpinare care se referă la art. 73 din Normele aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014, potrivit cărora, în conformitate cu prevederile art. 12 din Legea nr. 111/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, permisul de exercitare PE se suspendă sau se retrage de către CNCAN în toate cazurile în care se constată că posesorul PE nu a respectat cerinţele prevăzute la art. 5 din aceeaşi lege şi reglementările în vigoare.

De asemenea, recurenta consideră că instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că titularul de autorizaţie nu avea dreptul de a examina/evalua pe reclamant. Or, conform Normelor aprobate prin Ordinul CNCAN nr. 61/2014 - art. 14, alin. (6), orice program de pregătire pentru personalul instalaţiilor nucleare, inclusiv cel de conducere, trebuie finalizat printr-o evaluare finală internă, ce trebuie efectuată cu succes de participantul la pregătire, iar înregistrările acestei evaluări trebuie transmise la CNCAN.

În susţinerea recursului sunt indicate şi redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că potrivit actului înregistrat sub nr. x/17.10.2019 emis de CNCAN, începând cu data de 17.10.2019 i se retrage reclamantului permisul de exercitare pentru funcţia de Director Sucursală, FCN Piteşti din cadrul SN Nuclearoelectrica, ca urmare a neîndeplinirii cerinţelor prevăzute de art. 65 din Normele privind eliberarea permiselor, aprobate prin Ordinul Preşedintelui CNCAN nr. 61 din 10.04.2014, publicate în M.Of. a României, nr. 350 bis din 13.05.2014.

Prin răspunsul la plângerea prealabilă înregistrat sub nr. x/19.11.2019, CNCAN menţionează că îşi păstrează punctul de vedere exprimat în dosarul nr. x/2019, în sensul că sunt aplicabile prevederile art. 23 din NSN 23/2017, iar nu art. 65 din NSN 14, precum şi faptul că permisul de exercitare a fost retras ca urmare a notificării CNCAN de către SNN-05/2018 prin care au fost înştiinţaţi că reclamantul nu a participat la programul de pregătire pentru personalul cu funcţii de conducere, elaborat de SNN, la cererea CNCAN.

Analizând temeiul de drept invocat în actul de retragere a permisului, instanţa de fond a constatat că articolul 65 din Normele privind eliberarea permiselor, aprobate prin Ordinul Preşedintelui CNCAN nr. 61 din 10.04.2014, publicate în M.Of. a României, nr. 350 bis din 13.05.2014 este aplicabil doar operatorilor în camera de comandă şi operatorilor principali în camera de comandă, la alin. (2) al art. 65 fiind menţionate condiţiile pentru valabilitatea PE pentru operatorii în camera de comandă şi operatorii principali în camera de comandă, iar la alin. (4) se menţionează că programele de pregătire suplimentare dezvoltate în aceste cazuri de titular (tot de operatorii în camera de comandă şi operatorii principali în camera de comandă) sunt aprobate de CNCAN înainte de aplicare.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut că potrivit art. 5 din Normele privind eliberarea permiselor, aprobate prin Ordinul Preşedintelui CNCAN nr. 61 din 10.04.2014, operatorii sunt "personal ce desfăşoară activităţi de operare în camera de comandă", şi sunt reglementaţi distinct de personalul de conducere, PE pentru operatorii în camera de comandă şi operatorii principali în camera de comanda sunt prevăzute în art. 4 alin. (1) lit. a) şi b), distinct de PE pentru personalul cu funcţii de conducere, care este reglementat la lit. c), iar) activităţile de operare în camera de comandă sunt stabilite ca activităţi ce necesită PE distinct de activitatea de conducere, conform art. 3.

Înalta Curte constată că invocarea art. 65 din Norme de către CNCAN drept temei al retragerii permisului s-a făcut pentru prima dată prin răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamant, întrucât, aşa cum s-a arătat şi în plângere, nu exista nicio dispoziţie legală care să permită retragerea permisului, CNCAN încercând să se folosească de prevederile art. 77 din NSN-17 coroborat cu art. 65.

Astfel, singurul articol care dă posibilitatea retragerii unui permis de exercitare valabil este art. 77 din NSN-14, în următoarele situaţii: a) Nerespectarea prevederilor art. 65 şi 66; b) Constatarea că posesorul PE este consumator de droguri sau de alcool; c) Medicul de medicina muncii atestat de Ministerul Sănătăţii constată incapacitate, inabilitate definitivă sau o boală care afectează desfăşurarea în siguranţa a activităţii autorizate de PE; d) Constatarea că posesorul PE suportă o condamnare definitivă privativă de libertate datorită unor delicte în exerciţiul funcţiunii sau în cazul unei sentinţe de condamnare cu privare de liberate care nu a fost judecată definitiv; e) Constatarea că posesorul unui PE suspendat temporar efectuează activităţi pentru care a fost emis PE, în perioada de suspendare; f) PE a fost suspendat temporar de 2 ori în interval de 1 an; g) Posesorul PE solicită retragerea permisului".

Înalta Curte apreciază că, aşa corect a reţinut instanţa de fond, dispoziţiile articolului 65, la care face trimitere art. 77, nu sunt aplicabile situaţiei reclamantului.

Aşadar, toate aceste dispoziţii legale sunt aplicabile doar operatorilor, nu personalului de conducere sau altor categorii de personal care necesită PE.

Activităţile, de operare în camera de comanda sunt stabilite ca activităţi ce necesită PE distinct de activitatea de conducere, conform art. 3.

Reglementările privind permisul de exercitare pentru funcţii de conducere sunt prevăzute în Capitolul VII din Norme, fără nicio legătură cu art. 65.

De altfel, recurentul nu arată care ar fi norma legală încălcată şi care, potrivit legii, să poată determina retragerea permisului.

Ca atare, nu poate fi sancţionată o persoană dintr-o categorie profesională pe baza dispoziţiilor legale care reglementează activitatea şi obligaţiile altor categorii profesionale, referirea la art. 65 fiind nelegală.

Pregătirea practică şi de copilotare, aplicabilă operatorilor, este exclusă în cazul personalului cu funcţii de conducere.

În acest context, sancţionarea cu retragerea permisului pe baza unei dispoziţii din Norme care se referă strict la situaţia unei alte categorii profesionale, este nelegală, iar soluţia instanţei de fond este corectă.

Totodată, nu pot fi reţinute afirmaţiile recurentei legate de retragerea permisului de exercitare în raport de aşa zisă condiţie sub care ar fi fost emis.

Valabilitatea permisului, eliberat ca urmare a susţinerii examenului în faţa CNCAN, nu a fost condiţionată de susţinerea unui nou examen în perioada sa de valabilitate, neexistând vreo prevedere legală în acest sens şi nici vreun act emis de CNCAN care să impună o asemenea reevaluare.

Chiar CNCAN arată că ar fi condiţionat eliberarea permisului de o pregătire suplimentară, nu de o evaluare ulterioară, neexistând nicio menţiune privind condiţionarea valabilităţii acestui permis, raportat la programul de pregătire şi nici normele legale incidente nu prevăd vreo astfel de procedură de retragere a permisului.

Motivele de recurs întemeiate pe greşita interpretare a art. 23 din NSN 17, pe neanalizarea art. 73 din NSN 14 şi pe faptul că instanţa nu a ţinut cont de apărările pârâtei sunt nefondate, deoarece actul atacat nu a fost motivat pe niciunul dintre articolele pretins a fi fost greşit aplicate de instanţa de fond. Singurul articol invocat de pârâta a fost art. 65 din NSN 14, pentru prima dată în răspunsul la plângerea prealabilă.

Înalta Curte reţine faptul că, iniţial, s-a susţinut că s-a retras permisul pentru rezultatul obţinut de reclamant în urma examinării, pentru ca prin răspunsul la plângerea prealabilă să se indice ca motiv al retragerii permisului neparticiparea reclamantului la programul de pregătire, în contradicţie majoră cu susţinerile din actul de retragere a permisului.

Faţă de contradicţiile privind motivarea în fapt a retragerii permisului şi a indicării eronate a temeiului de drept în actul de retragere a permisului, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat ca fiind întemeiată critica reclamantului potrivit căreia actul contestat nu este motivat în fapt şi în drept.

Înalta Curte constată că judecătorul fondului temeinic şi argumentat a reţinut că actul atacat nu conţine o motivare corespunzătoare care să permită exercitarea unui control de legalitate.

Instanţa de control judiciar reţine că un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ.

Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului.

Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului.

Motivarea urmăreşte o dublă finalitate, şi anume: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia.

De asemenea, motivarea trebuie să indice în mod expres baza juridică a actului adoptat.

Înalta Curte precizează că obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate a acestuia unanim acceptată atât pe plan intern, cât şi la nivelul dreptului unional.

Motivarea actului administrativ constituie o garanţie împotriva arbitrariului şi se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.

Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului ori la temeiul de drept al acesteia, ci trebuie să conţină şi elementele de fapt care să permită, pe de o parte, destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a reţinut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte într-o manieră clară algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate motivarea măsurilor şi de asemenea, să permită instanţelor efectuarea revizuirii actului, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrăgând nulitatea.

În acest sens, este cauza C 509/1993 prin care instanţa de contencios unional a reţinut că o detaliere a motivelor este necesară şi atunci când instituţia emitentă dispune de o largă putere de apreciere, întrucât motivarea conferă actului transparenţă, putându-se verifica în acest fel dacă actul este corect fundamentat.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Într-o atare situaţie, actul administrativ este lipsit de previzibilitate şi coerenţă, iar vătămarea există.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod temeinic şi legal a apreciat că actul contestat şi răspunsul la plângerea prealabilă sunt nelegale în condiţiile în care sunt motivate greşit atât în drept cât şi în fapt, nefiind îndeplinite dispoziţiile art. 77 din Norma din 10.04.2014 cu privire la aplicarea sancţiunii retragerii permisului, deoarece nu a fost implementat un program de pregătire la care reclamantul să poată participa pentru a se reţine nerespectarea obligaţiei prevăzute de art. 35 alin. (4) din NSN 14.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

În baza dispoziţiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta la plata sumei de 11.900 către intimatul A..

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - pârâtă Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare împotriva sentinţei nr. 91/F-CONT din 22 septembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata sumei de 11.900 RON, reprezentând cheltuieli de judecată către intimatul-reclamant A..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2022.