Sanction for commissioning new feasibility studies instead of updating existing ones under local public finance law

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara, a solicitat ca prin sentinţa ce o va pronunţa instanţa să dispună anularea actului administrativ individual emis de M.D.R.A.P sub formă de "solicitare scrisă" cu nr. 13663/05.02.2016, comunicată Ministerului Finanţelor Publice-înregistrată la această autoritate sub nr. x/24.02.2016 şi transmisă ulterior Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Timişoara - înregistrată la Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Arad - şi a măsurii dispuse având ca obiect "sistarea alimentării atât cu cotele defalcate din impozitul pe venit cât şi cu sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare", până la concurenţa sumei de 99.820 RON, în temeiul art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013 coroborat cu art. 17 alin. (8) din OMDRAP nr. 1851/2013 şi, totodată, să oblige Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice să emită un alt act administrativ prin care să solicite Ministerului Finanţelor Publice revocarea măsurii prevăzute de art. 101 alin. (2) din O.U.G. nr. 28/2013, sub sancţiunea amenzii prevăzută de art. 24 lin. 2 din Legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 277 din 1 octombrie 2020, judecând cauza, în fond, după casare, a respins acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea prin Primar, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Timişoara.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Macea prin Primar a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

După prezentarea situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că:

Prin hotărârea dată s-au încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii (art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.).

Astfel, se arată că potrivit dispoziţiilor art. 501 alin. (1) C. proc. civ., în caz de casare, hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care judecă fondul. În sensul art. 501 alin. (3) C. proc. civ., după casare instanţa de fond va judeca din nou în limitele casării şi ţinând seama de toate motivele invocate înaintea instanţei a cărei hotărâre a fost casată; în cazul rejudecării procesului după casarea cu trimitere, sunt admisibile orice probe prevăzute de lege (art. 501 alin. (4) C. proc. civ.).

Recurenta susţine că prin Decizia nr. 388/28.01.2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosar nr. x/2020, ca efect al admiterii recursului exercitat de pârâta Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, a fost casată sentinţa civilă nr. 324/12.12.2016 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, cu trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţa. În considerentele deciziei s-a reţinut faptul că instanţa de fond nu a analizat susţinerile recurentei-pârâte formulate prin întâmpinare şi nici nu a răspuns solicitării acesteia în sensul de a se efectua un raport de expertiză de specialitate care să verifice existenţa/inexistenţa unei legături între cele două obiective de investiţii derulate de reclamantă. Instanţa de control judiciar a apreciat că, în rejudecare, instanţa de fond să valorifice toate susţinerile şi apărările părţilor din proces, să se pronunţe asupra necesităţii efectuării unui raport de expertiză tehnică şi să compare cele două studii de fezabilitate, în sensul de a verifica existenţa/inexistenţa unei legături între cele două obiective de investiţii derulate de reclamantă.

În acord cu considerentele deciziei de casare şi ţinând seama de dispoziţiile art. 501 alin. (1), alin. (4) C. proc. civ., -în rejudecare reclamanta precizează că a solicitat instanţei de fond administrarea probei cu expertiză judiciară tehnică în construcţii, cu obiectivele arătate în solicitarea din 25.05.2020 pentru termenul din 29.05.2020. Încuviinţarea expertizei a fost solicitată şi la termenele de judecată din 14.07.2020 şi 24.09.2020, pentru a se stabili, fără echivoc, dacă "studiul de fezabilitate" care a stat la baza proiectului tehnic din anul 2014 reprezintă sau nu o actualizarea a "studiului de fezabilitate existent", în accepţiunea art. 43 alin. (6) lit. a) teza II din Legea nr. 500/2002, ori un "studiu de fezabilitate având acelaşi obiect" cu privire la care devine operabilă sancţiunea prevăzută de art. 10^1 din O.U.G. nr. 28/2013, respectiv obligaţia entităţii UAT Comuna Macea la restituirea sumei alocate de 99.820 RON.

Prin încheierea din 24.09.2020 instanţa de fond a ignorat deopotrivă atât considerentele deciziei de casare cât şi dispoziţiile procedurale ale art. 501 alin. (1), alin. (3), alin. (4) C. proc. civ. precum şi cele ale art. 330 alin. (1) C. proc. civ., dispunând respingerea ca fiind nepertinentă şi neconcludentă a expertizei judiciare tehnice ce se impunea a fi efectuată în cauză, apreciind că obiectivele expertizei sunt irelevante soluţionării cauzei, faţă de înscrisurile înaintate la dosarul cauzei.

În opinia recurentei, instanţa de fond a nesocotit atât principiile legalităţii şi disponibilităţii procesului civil, fiind încălcat dreptul la un proces echitabil, consacrat prin art. 6 paragraf 1 din Convenţie, ignorând dispoziţiile art. 501 alin. (1), alin. (3), alin. (4) C. proc. civ., şi făcând abstracţie de caracterul obligatoriu al deciziei instanţei de recurs.

Recurenta mai arată că hotărârea instanţei de fond cuprinde motive contradictorii ori motive străine de natura cauzei (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.).

Astfel, recurenta arată că instanţa de fond apreciază în sensul ca "reclamanta a procedat la reactualizarea studiului de fezabilitate din anul 2011 prin acel contractat în anul 2014" şi "fiind vorba despre acelaşi obiectiv de investiţii avea obligaţia de a actualiza şi proiectul tehnic deja realizat în baza primului studiu de fezabilitate, neputând proceda la elaborarea unui nou proiect tehnic care s-a realizat practic în baza aceluiaşi studiu de fezabilitate, fără ca prin aceasta să încalce dispoziţiile art. 43 alin. (6) din Legea nr. 500/2002". Sub primul aspect, reţinând că reclamanta a procedat la reactualizarea studiului de fezabilitate din anul 2011, recurenta apreciază că -pe de o parte- hotărârea cuprinde considerente contradictorii şi,- pe de altă parte- există contradicţie între considerente şi dispozitiv întrucât, în acest caz au fost respectate prevederile art. 43 alin. (6) teza II din Legea nr. 500/2002, iar obligaţia de restituire implicit devine inoperabilă.

Sub cel de-al doilea aspect, recurenta consideră că instanţa de fond "adaugă la lege", deoarece art. 43 alin. (6) lit. a) teza II se referă în mod exclusiv la "actualizarea studiilor de fezabilitate existente", nu şi la "actualizarea proiectelor tehnice existente".

Recurenta mai susţine că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.)

Pornind de la definiţia studiului de fezabilitate cuprinsă în H.G. nr. 28/2008, instanţa de fond a concluzionat în mod netemeinic în sensul că "studiul de fezabilitate de la dosar de fond după casare, reprezintă o copie fidelă a studiului de fezabilitate care a stat la baza proiectului tehnic nr. 101/2011" ori că singura deosebire dintre cele două studii constă în reactualizarea investiţiei prin raportare la cursul BNR al monedei euro. Reţine instanţa ca fiind incidente dispoziţiile art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice întrucât, "au fost întocmite şi înregistrate în contabilitate studii având acelaşi obiect iar în această situaţie "legea impunând a se proceda la actualizarea studiilor existente".

Prin urmare, instanţa de fond se limitează la o simplă afirmaţie, în sensul că ultimul studiu de fezabilitate reprezintă o copie fidelă a celui dintâi, fără a diferenţia soluţiile de ordin tehnic şi economic pe care aceste studii le conţin. Soluţia instanţei de fond prin care a fost respinsă acţiunea reţinând această stare de fapt, reprezintă consecinţa extinderii nejustificate a dispoziţiilor art. 43 alin. (6) lit. a) teza I din Legea nr. 500/2002, asupra unei situaţii aflată sub incidenţa prevederilor art. 43 alin. (6) lit. a) teza II din lege.

Recurenta mai arată că din concluziile "Raportului de expertiză tehnică extrajudiciară" efectuat de expertul tehnic judiciar A. (anexa nr. 3) rezultă că "studiul de fezabilitate din anul 2014 este o actualizare a studiului din anul 2011, cu modificări de ordin tehnic-economic. Modificările de ordin tehnic a studiului din anul 2014 faţă de cel din anul 2011 sunt: a) renunţarea la strada din Sanmartin în lungime de 1.098 m şi schimbarea soluţiei sistemului rutier prin diminuarea stratului de bider de criblură BAD25 de la 6 cm la 5 cm;b) în studiul din 2014 s-a reevaluat şi din punct de vedere lucrarea, prin excluderea străzii din Sanmartin şi reevaluarea fiecărei străzi în parte ca urmare a scăderii cantităţii de lucrări şi reevaluarea costurilor de proiectare/asistenţă tehnică, respectiv taxe şi cheltuieli diverse şi neprevăzute; c) diferenţa de preţ dintre cele două studii nu este doar diferenţa de curs valutar, pentru că, cursul din anul 2014 este superior cursului din anul 2011, dar lucrările în anul 2014 au fost evaluate la un preţ mai mic decât cel din 2011". În final, expertul concluzionează că Studiul de fezabilitate realizat în anul 2014 este o actualizare a studiului de fezabilitate realizat în anul 2011, în accepţiunea art. 43 alin. (6) lit. a) teza II din Legea finanţelor publice locale nr. 500/2002".

Prin urmare, în raport cu concluziile acestui raport de expertiză, obligaţia de restituire a sumei de 99.820 RON, nu subzistă, astfel că în opinia recurentei se impune casarea hotărârii şi pentru acest motiv.

În susţinerea recursului sunt indicate şi redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Finanţelor Publice au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinările intimaţilor, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.:

"când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii"

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece casarea unei hotărâri, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. se poate obţine când este vorba de încălcarea unei norme de procedură de natură imperativă sau dispozitivă, sancţiunea fiind nulitatea absolută sau nulitatea relativă.

Conform Deciziei nr. 388/28.01.2020 pronunţată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, instanţa de recurs a dispus; "Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond urmează să valorifice toate susţinerile şi apărările părţilor din proces, să se pronunţe asupra necesităţii efectuării în cauză a unui raport de expertiză tehnică şi să compare cele două studii de fezabilitate, în sensul de a verifica existenţa/inexistenţa unei legături între cele două obiective de investiţii derulate de Comuna Macea."

Critica recurentei, în esenţă, ar fi trebuit să se raporteze la motivul de casare invocat, respectiv "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", însă deşi este invocată dispoziţia instanţei privind raportul de expertiză tehnică, nemulţumirea recurentei o constituie respingerea cererii de încuvinţare a respectivei probe.

Înalta Curte constată că, instanţa de fond s-a pronunţat şi a motivat respingerea cererii de încuviinţare a expertizei tehnice judiciare, respectând astfel dispoziţiile instanţei de recurs, sens în care este de reţinut faptul că soluţia pronunţată de instanţă nu poate constitui motivul de casare invocat.

De asemenea, Înalta Curte constată că susţinerile recurentei sunt neîntemeiate pe acest aspect, în cauză nefiind încălcate regulile de procedură.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Înalta Curte reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

Prin urmare, verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar reţine că aceasta îndeplineşte exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii de chemare în judecată.

Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinţei recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanţa de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinţei, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

Doctrina şi jurisprudenţa au afirmat constant că o motivare clară şi cuprinzătoare a unei hotărâri judecătoreşti nu presupune analizarea tuturor afirmaţiilor părţilor, ci doar a acelora cu caracter esenţial, chiar şi acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real şi păstrându-şi echilibrul dar şi obiectivitatea, susţinerile ambelor părţi cu interese contrare în proces, dar doar acele susţineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretenţiilor deduse judecăţii şi cu soluţia ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluţii, urmând a fi filtrate şi cenzurate respectivele susţineri, fie în sensul reţinerii, fie în cel al înlăturării lor.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că susţinerile recurentei sunt neîntemeiate, iar motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin Notificarea M.D.R.A.P. nr. 85147/23.10.2015 s-a solicitat restituirea sumei de 99.820 RON, în temeiul art. 17 alin. (7) alin. (8) din O.M.D.R.A.P. nr. 1851/2013 de aplicare a art. 101 din O.U.G. nr. 28/2013, iar prin înscrisul M.D.R.A.P nr. 13663/05.02.2016 s-a solicitat Ministerului Finanţelor Publice sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit şi cu sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrare, privind pe U.A.T. Comuna Macea, până la concurenta sumei de 99.820 RON.

La baza emiterii celor două acte atacate a stat pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002, potrivit cărora ordonatorilor principali de credite li se interzice efectuarea de cheltuieli pentru achiziţionarea şi/sau elaborarea studiilor de fezabilitate şi a altor studii aferente obiectivelor de investiţii, dacă în ultimii 5 ani bugetari au fost întocmite şi înregistrate în contabilitate studii având acelaşi obiect, situaţie în care se procedează la actualizarea studiilor existente.

Măsura sistării alimentării cu cote defalcate a fost comunicată de către pârâtul Ministerul Finanţelor Publice către pârâta DGRFP Timişoara, prin adresa cu nr. x/26.02.2016.

Împotriva actelor menţionate, reclamanta a formulat contestaţie, respectiv plângere prealabilă, care nu au primit însă un răspuns favorabil, motiv pentru care reclamanta s-a adresat instanţei.

Principala apărare a reclamantei a constat în acea că nu au fost încălcate dispoziţiile art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002, întrucât U.A.T. Comuna Macea nu a întocmit şi înregistrat în contabilitate în ultimii 5 ani studii de fezabilitate având acelaşi obiect ori cu privire la acelaşi obiectiv de investiţii, cele două proiecte la care se referă pârâtul M.D.R.A.P fiind diferite, pentru ca ulterior să susţină că cel de-al doilea studiu de fezabilitate reprezintă doar o reactualizare a primului studiu de fezabilitate efectuat.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a constatat că ambele studii de fezabilitate au vizat aceleaşi soluţii tehnice şi economice de realizare a aceluiaşi obiectiv de investiţii şi anume, modernizarea unui număr de 9 străzi în comuna Macea şi din această perspectivă şi proiectele tehnice întocmite în baza celor două studii de fezabilitate sunt identice. De fapt nu se poate vorbi despre două studii de fezabilitate distincte, cel de-al doilea studiu reprezintă doar o reactualizare financiară a primului studiu existent.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond temeinic şi legal a reţinut că, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, care interzice ordonatorilor principali de credite efectuarea de cheltuieli pentru achiziţionarea şi/sau elaborarea studiilor de fezabilitate şi altor studii aferente obiectivelor de investiţii, în situaţia în care în ultimii cinci ani bugetari, au fost întocmite şi înregistrate în contabilitate studii având acelaşi obiect, în această din urmă situaţie, legea impunând a se proceda la actualizarea studiilor existente.

Potrivit acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că în situaţia în care există deja efectuat un studiu de fezabilitate pentru care s-au cheltuit fonduri băneşti, dar care numai corespunde cu ceea ce se intenţionează a se realiza, se poate proceda la actualizarea acestuia, scopul urmărit fiind reducerea cheltuielilor pe considerentul că actualizarea unui asemenea studiu presupune în mod normal costuri mai mici, iar nerespectarea acestor prevederi legale atrage majorarea cheltuielilor la bugetul local, ca urmare a realizării unui nou proiect tehnic.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că recurenta a procedat la reactualizarea studiului de fezabilitate din anul 2011 prin cel contractat în anul 2014 şi fiind vorba despre acelaşi obiectiv de investiţii, avea obligaţia de a actualiza şi proiectul tehnic deja realizat în baza primului studiu de fezabilitate, neputând proceda la elaborarea unui nou proiect tehnic care s-a realizat practic în baza aceluiaşi studiu de fezabilitate, fără ca prin aceasta să încalce dispoziţiile art. 43 alin. (6) lit. a) din Legea nr. 500/2002.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

Având în vedere soluţia pronunţată, Înalta Curte va respingerea cererea recurentei privind acordarea cheltuielilor de judecată.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativă Teritorială Comuna Macea împotriva sentinţei civile nr. 277 din 1 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de recurenta-reclamantă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2022.