Challenge to government norms on timber traceability: whether mandatory presumptions of illegal provenance exceed executive legislative limits under the Forest Code and EU EUTR

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu Guvernul României a solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 470/2014 privind aprobarea Normelor referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi a unor măsuri de aplicare a Regulamentului UE nr. 995/2010 şi Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn, respectiv anularea articolului 6 alin. (4) şi (5), precum şi anularea H.G. nr. 479/2020 pentru aprobarea Normelor referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi a celor privind provenienţa şi circulaţia materialelor lemnoase destinate consumului propriu al proprietarului şi a unor măsuri de aplicare a prevederilor Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor care revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn art. 12 alin. (1) lit. c) din Norme.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 133 din 23 iunie 2021, a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că, în cauză, este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., pentru că deşi obiectul cererii de chemare în judecată îl viza anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 470/2014 şi a Hotărârii de Guvern nr. 497/2020, hotărâri care conţin prevederi nelegale prin raportare la textele de lege invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, instanţa nu a analizat cererea de chemare în judecată prin raportare la aspectele invocate în cuprinsul acesteia.

Prin urmare, sub acest aspect hotărârea recurată nu este motivată. O hotărâre judecătorească trebuie să fie motivată iar prin aceasta trebuie să răspundă în mod rezonabil tuturor argumentelor părţilor.

O atare cerinţă îşi găseşte izvorul şi în practica Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauza Albina împotriva României).

În speţă, instanţa de fond nu a analizat în mod efectiv argumentele sreferitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României, respectiv art. 78 din Legea 24/2000, art. 4 din Legea nr. 24/2000.

De asemenea, instanţa a mai reţinut, la fila x din considerente, faptul că: " . . . . . . . . . .aceasta (cu referire la prezumţia de nelegalitate), însă nu împiedică persoanele care şi-au încălcat obligaţiile respective să demonstreze în faţa instanţelor de judecată competente, cu documente aferente provenienţa legală a masei lemnoase precum şi cauzele obiective care i-au împiedicat să verifice veridicitatea codului unic".

Pe lângă faptul că această remarcă nu are legătură cu motivele de nelegalitate invocate, acest lucru a fost probat prin întocmirea adresei nr. x/04.04.2019 de către Garda Forestieră Focşani.

Astfel, deşi s-a invocat faptul că prin normele atacate se adaugă la lege, respectiv este modificată substanţial lege organică (Legea 171/2010), instanţa nu a analizat sub nicio formă acest aspect.

În acelaşi sens, recurenta susţine că instanţa de fond nu a făcut nicio referire la înscrisurile care au stat la baza adoptării hotărârilor atacate, deşi a acordat trei termene de judecată în vederea depunerii acestor înscrisuri.

Prin urmare, este vădit paralelismul legislativ dintre H.G. nr. 470/2014, cu modificările ulterioare şi Legea 171/2010, aspect care nu a fost analizat de către instanţa de fond.

Prin stabilirea faptului că materialele lemnoase la care veridicitatea codului unic, a datei, orei, minutului şi secundei înscrise în avizul de însoţire conform art. 3 alin. (2) nu este confirmată la destinatar, sunt considerate fără provenienţă legală. În mod evident se încalcă principiul proporţionalităţii, consacrat expres de Regulamentului (UE) nr. 995/2010.

Este evident că prin edictarea normelor atacate nu s-a respectat scopul iniţial, respectiv implementarea măsurilor prevăzute de Regulamentul (UE) nr. 995/2010.

Recurenta mai consideră că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ.

Referitor la încălcarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000), recurenta precizează că legalitatea actelor administrative normative este subsumată unor condiţii generale de emitere, cum ar fi: respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000); interdicţia de a conţine soluţii care să contravină prevederilor în a căror aplicare sunt date (Legea nr. 171/2010).

În aceste condiţii, art. 6 alin. (4) (5) din H. G. nr. 470/2014, respectiv prevederile art. 12 alin. (1) lit. c) din Normele din 2020 încalcă prevederile art. 1 alin. (4), art. 16 alin. (1) şi (2) şi art. 108 din Constituţia României, nesocotind principiul separării puterilor în stat şi principiile privind actele Guvernului.

Astfel, prin actele normative atacate se adaugă la lege, stabilind condiţii suplimentare, contrare Legii nr. 171/2010, cu privire la condiţiile în care materialul lemnos este considerat că are o provenienţă nelegală, aspect care nu a fost analizat de către instanţa de fond.

Pe de o parte, este arogat un rol de legiuitor, deşi emitentul acestor prevederi este organul administrativ central executiv, care nu acţionează în această situaţie ca legiuitor delegat, iar pe de altă parte, se încalcă limitele organizării executării legilor prin acest act administrativ.

Este evident faptul că prin H.G 470/2014 şi H.G. nr. 497/2020 este modificată substanţial legea organică, respectiv Legea 171/2010.

În opinia recurentei, dispoziţiile art. 6 alin. (4) şi (5) din H.G. nr. 470/2014, respectiv art. 12 alin. 1it. c din Normele aprobate prin H.G. nr. 497/2020 adaugă la lege, având în vedere prevederile art. 19 alin. (6) lit. 1) din Legea 171/2010, care stabilesc faptul că numai materialele lemnoase fără cod valid sunt considerate că au o provenienţă nelegală.

Dacă legiuitorul ar fi considerat că orice material lemnos, pentru care operatorul economic, destinatar al materialului lemnos, nu şi-a îndeplini obligaţia legală de a verifica veridicitatea codului unic, precum şi data, ora, minutul, secunda în interogarea aplicaţiei SUMAL, este în mod automat fără provenienţă legală, nu s-ar mai justifica edictarea normei de la art. 19 alin. (6) lit. 1) din Legea 171/2020.

Acest aspect trebuia analizat de către instanţa de fond, însă a fost ignorat, fără nicio argumentaţie.

Întrucât hotărârea Guvernului se adoptă în baza legii şi urmăreşte organizarea şi executarea în concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază. De aceea, atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la lege, ea trebuie să fie anulată.

Astfel, la art. 19 alin. (2) din Regulamentul 995/2010 se prevede faptul că sancţiunile prevăzute trebuie să fie eficiente, proporţionale şi disuasive, fiind instituit astfel principiul proporţionalităţii.

Principiul proporţionalităţii în aplicarea sancţiunii complementare a confiscării are în vedere natura şi gravitatea faptei. Atunci când însă se întruneşte conţinutul constitutiv al unei contravenţii, iar actul normativ impune, printr-o reglementare cu caracter imperativ, aplicarea măsurii confiscării în momentul constatării săvârşirii faptei, agentul constatator, neavând la îndemână o marjă de apreciere, va trebui să aplice această măsură indiferent de circumstanţele faptei, cu toate că, şi în acest caz, rămâne incident principiul proporţionalităţii sancţiunii complementare raportat la natura şi gravitatea faptei.

Prin stabilirea faptului că materialele lemnoase la care veridicitatea codului unic, a datei, orei, minutului şi secundei înscrise în avizul de însoţire conform art. 3 alin. (2) nu este confirmată la destinatar, sunt considerate fără provenienţă legală, în mod evident se încalcă principiul proporţionalităţii, consacrat expres de Regulamentului (UE) nr. 995/2010.

În susţinerea recursului sunt indicate şi redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară, precum şi decizii pronunţate de Curtea Constituţională.

4. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a dispoziţiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta, S.C. A. S.R.L., este persoană juridică care deţine o instalaţie de transformat lemn rotund în cherestea în satul Nereju Mic, comuna Nereju.

În urma controlului efectuat de IPJ Vrancea, a fost întocmit procesul-verbal de constatare a contravenţiei silvice nr. x/12.03.2019, reţinându-se faptul că deţinătorul depozitului de material lemnos din localitatea Nereju, judeţul Vrancea a depozitat material lemnos fără provenienţă legală prin aceea că în calitate de operator economic destinatar al materialelor lemnoase nu şi-a îndeplinit obligaţia de a verifica veridicitatea codului unic, precum şi a datei, orei, minutului, secundei prin interogarea aplicaţiei SUMAL la destinaţie a avizelor de expediţie menţionate/înscrise în procesul-verbal.

Astfel, în sarcina sa a fost reţinută fapta prevăzută de art. 19 alin. (1) din legea 171/2020 şi art. 3 alin. (8), art. 6 alin. (5) din H.G. nr. 470/2014 şi s-a dispus confiscarea unei cantităţi mari de material lemnos.

Înalta Curte reţine că textele legale care fac obiectul acţiunii în anulare sunt art. 6 alin. (4) şi (5) Hotărârii de Guvern nr. 470/2014 privind aprobarea Normelor referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi a unor măsuri de aplicare a Regulamentului UE nr. 995/2010 şi Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn, precum şi art. 12 alin. (1) lit. c) din H.G. nr. 479/2020 pentru aprobarea Normelor referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi a celor privind provenienţa şi circulaţia materialelor lemnoase destinate consumului propriu al proprietarului şi a unor măsuri de aplicare a prevederilor Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor care revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn.

Hotărârea Guvernului nr. 497/2020 a fost elaborată şi adoptată în aplicarea Legii nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, care la art. 73 prevede:

"Normele referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură".

Normele aprobate prin H.G. nr. 497/2020 au fost emise pentru a completa şi modifica Normele precedente aprobate prin H.G. nr. 470/2014, în contextul modificărilor apărute în Codul silvic, ca urmare a intrării în vigoare a Legii nr. 197 din 07.09.2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 46/2008.

În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a sistemului SUMAL 2.0, Înalta Curte reţine că, în data de 28.10.2020, a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 923/2020 pentru aprobarea unor măsuri tranzitorii necesare în vederea aplicării unitare a normelor referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi a celor privind provenienţa şi circulaţia materialelor lemnoase destinate consumului propriu al proprietarului.

Prin această hotărâre a Guvernului, termenul de intrare în vigoare a H.G. nr. 497/2020 pentru aprobarea Normelor referitoare la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi a celor privind provenienţa şi circulaţia materialelor lemnoase destinate consumului propriu al proprietarului şi a unor măsuri de aplicare a prevederilor Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor care revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn, a fost prelungit până la data de 30.01.2021.

Prelungirea termenului a fost necesară deoarece prin Legea nr. 197 din 07.09.2020 pentru modificarea şi completarea legii nr. 46/2008, definiţia materialelor lemnoase a fost extinsă. Astfel, în această categorie au fost incluse şi produsele din lemn - rumeguş, aşchii, biomasă, coaja arborilor şi orice rest de lemn, aspect care a condus la modificări semnificative în procesul de dezvoltare a SUMAL 2.0, sistem care se afla deja în fază-finală de testare în luna septembrie a aceluiaşi an.

În perioada 31.10.2020-30.01.2021, trasabilitatea materialelor lemnoase a fost asigurată potrivit Hotărârii Guvernului nr. 470/2014 pentru aprobarea Normelor referitoare, la provenienţa, circulaţia şi comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spaţiilor de depozitare a materialelor lemnoase şi al instalaţiilor de prelucrat lemn rotund, precum şi a unor măsuri de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 995/2010 al Parlamentului European şi al Consiliului din 20 octombrie 2010 de stabilire a obligaţiilor ce revin operatorilor care introduc pe piaţă lemn şi produse din lemn (SUMAL 1.0).

Totodată, Guvernul României a decis ca, până la data de 30 ianuarie 2021, cele două sisteme (vechiul şi noul SUMAL 2.0) să funcţioneze în paralel, utilizatorii fiind obligaţi să le folosească concomitent. În această perioadă toţi cei peste 100.000 de utilizatori estimaţi ca utilizatori SUMAL 2.0, dintre care peste jumătate sunt utilizatori noi, vor opera în noul sistem informatic.

În ceea ce priveşte susţinerea potrivit căreia au fost încălcate dispoziţiile art. 108 din Constituţia României şi dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Înalta Curte constată faptul că proiectul de act normativ a parcurs circuitul interministerial de avizare, existând toate avizele necesare promovării acestuia, procedură finalizată prin aprobarea sa de către Guvernul României şi publicarea în Monitorul Oficial.

Hotărârea contestată a fost adoptată de Executiv, astfel cum reiese şi din Nota de fundamentare a acesteia, prin însuşirea proiectelor iniţiate de Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, dar şi de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale cu atribuţii în acest domeniu.

De asemenea, la elaborarea actului administrativ au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, regulament aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, proiectul hotărârii fiind avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acesteia.

Sub aspectul oportunităţii, adoptarea actului administrativ contestat a fost determinată de motivele menţionate în Nota de fundamentare a acestuia, respectiv cele regăsite în Secţiunea a 2-a "Motivul emiterii actului normativ" - punctul 1 "Descrierea situaţiei actuale" a respectivei Note de fundamentare.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că în mod corect nu au fost reţinute elemente de nelegalitate ale Hotărârii Guvernului nr. 497/2020 sau eventuale împrejurări de natură a crea o îndoială asupra legalităţii, veridicităţii şi autenticităţii acestui act administrativ.

Normele a căror anulare se solicită urmăresc tocmai îndeplinirea obligaţiei instituite de legiuitor, respectiv aceea de a reglementa elementele de natură a atesta certitudinea legalităţii provenienţei materialelor lemnoase.

În ceea ce priveşte sancţiunea complementară a confiscării, instanţa de fond temeinic şi legal a reţinut că, potrivit art. 5 din O.G. nr. 2/2001, sunt supuse confiscării bunurile destinate ori folosite la săvârşirea contravenţiilor.

Articolul 19 alin. (1) din Legea 171/2010 instituie obligativitatea aplicării măsurii confiscării materialului lemnos în cazul în care se constată săvârşirea contravenţiilor prevăzute în acest articol.

Prin urmare, în mod corect a reţinut instanţa de fond că aplicarea acestei sancţiuni nu contravine art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care prevede posibilitatea privării unui titular de dreptul de proprietate, privare supusă unor condiţii: privarea să fie prevăzută de lege, să fie impusă de o cauză de utilitate publică, să fie conformă cu principiile generale ale dreptului internaţional, orice limitare trebuie să fie proporţională cu scopul avut în vedere prin instituirea ei.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a apreciat că modalitatea în care prin cele două hotărâri de guvern s-au reglementat prezumţii în scopul asigurării că documentele specifice reflectă cu certitudine legalitatea provenienţei, nu încalcă nici prevederile constituţionale, nici dispoziţiile legislaţiei europene.

Textul din Regulamentul 995/2010 nu concretizează modul în care obligaţiile în materie de trasabilitate trebuie realizate, astfel încât în privinţa dispoziţiilor criticate nu se poate considera că încalcă aceste obligaţii generice.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

5. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 133 din 23 iunie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2022.