Scope of cassation review for factual errors and validity of administrative reorganization despite substantive deviations from public consultation draft

Şedinţa publică din data de 2 iunie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 29.09.2020, sub nr. x/2020, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Culturii, anularea parţială a H.G. nr. 90/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii, astfel cum a fost modificată şi completată prin H.G. nr. 185/10 martie 2020, respectiv a Anexei I prin care a fost aprobată noua structură organizatorică a ministerului, în ceea ce priveşte "Serviciul Achiziţii şi Administrativ" şi, ca o consecinţă a acesteia, anularea parţială a Ordinului Ministrului Culturii nr. 2817/14 aprilie 2020 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Ministerului Culturii, respectiv art. 67-70 din acest regulament referitoare la "Serviciul Achiziţii şi Administrativ" şi a adresei nr. x/13.08.2020 prin care Ministerul Culturii a răspuns plângerii prealabile ce i-a fost adresată, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu, potrivit art. 453 C. proc. civ.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 1060 din data de 1 iulie 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes, excepţia inadmisibilităţii pentru tardivitatea plângerii prealabile şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, ca neîntemeiate, şi a respins cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Culturii, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată.

Împotriva sentinţei nr. 1060 din data de 1 iulie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2020, a exercitat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În dezvoltarea recursului reclamanta a susţinut, în contextul expunerii, pe larg, a situaţiei de fapt şi a motivelor invocate în cuprinsul cererii de chemare în judecată, că:

I. Soluţia este nelegală pentru că au fost aplicate greşit prevederile Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, consultarea publică fiind una formală, pentru că a vizat o formă a Anexei I la H.G. nr. 185/2020 care este total diferită în ceea ce priveşte Reorganizarea Direcţiei Achiziţii, Administrativ şi Investiţii, de forma adoptată de Guvern. Fiind supusă dezbaterii publice într-o formă total diferită de forma adoptată se poate considera că, de fapt, forma adoptată nu a fost niciodată supusă dezbaterii publice aşa cum prevede Legea nr. 52/2003.

Instanţa de fond a respins acest motiv de nelegalitate a H.G. nr. 185/2020 cu motivarea că punerea în dezbatere publică a unui proiect nu semnifică menţinerea lui în aceeaşi formă, însă ceea ce a invocat este tocmai faptul că, faţă de forma iniţială propusă spre dezbatere publică, formă care se află şi în prezent pe site-ul Ministerului Culturii, nu au fost prezentate argumentele pentru care s-a ajuns la modificarea formei şi ce a determinat adoptarea hotărârii în forma respectivă pentru că modificările au fost substanţiale numai în privinţa Direcţiei Achiziţii, Administrativ şi Investiţii, iar celelalte aspecte au rămas nemodificate faţă de forma iniţială.

Instanţa de fond susţine că, faţă de forma notei de fundamentare, putea fi previzibilă posibilitatea ca, în urma reorganizării, direcţia să suporte o reducere semnificativă a numărului de posturi şi a ansamblului atribuţiilor. Or, au fost depuse la dosar dovezi din care rezultă, contrar celor susţinute de instanţa de fond, care nu a analizat aceste probe, că numărul de posturi în cadrul Serviciului Achiziţii şi Administrativ nu numai că nu s-a redus faţă de posturile aferente Direcţiei Achiziţii, Administrativ şi Investiţii, ci a crescut numărul de posturi aflate în schema noului serviciu reorganizat. Probele depuse la dosar dovedesc şi faptul că atribuţiile persoanelor care îşi desfăşoară activitatea în cadrul noului serviciu sunt aceleaşi cu cele desfăşurate în cadrul fostei direcţii, fiind depuse la dosar fişe ale postului pentru unele dintre persoane, tocmai pentru a se putea verifica aproape identitatea atribuţiilor.

Nu poate fi reţinut argumentul instanţei de fond care susţine că forma finală a hotărârii ce a fost adoptată (aceea de reorganizare a Direcţiei în Serviciu) este una de fond şi nu de formă pentru că nu s-au schimbat atribuţiile pentru persoanele ce îşi desfăşoară activitatea în cadrul noii structuri, a crescut numărul de posturi în cadrul acesteia, iar aspectele legate de atribuţiile în domeniul investiţiilor ce urmau a fi preluate de alt compartiment erau invocate şi în prima formă a proiectului, proiect care prevedea transformarea Direcţiei Achiziţii, Administrativ şi Investiţii în Direcţia Achiziţii şi Administrativ. Or, tocmai acest aspect este dovada că modificarea a fost pur formală, pentru că, deşi atribuţiile privind investiţiile erau preluate, structura reorganizată îşi păstra denumirea de Direcţie, iar, ulterior, fără nicio justificare, structura reorganizată s-a transformat în Serviciu.

II. Soluţia instanţei de fond este nelegală pentru că a fost dată cu nerespectarea dispoziţiilor H.G. nr. 1361 din 27 septembrie 2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare.

În mod evident dacă s-ar fi respectat prevederile actului normativ mai sus arătat trebuia precizat impactul social, respectiv impactul asupra nivelului veniturilor, modificări în mediul social şi de muncă, având în vedere că modificarea structurii din direcţie în serviciu şi ulterior modificarea condiţiilor specifice de studii au dus la modificarea veniturilor, la eliberarea sa din funcţia de director, dar şi pentru alte prevederi ale H.G. nr. 185/2020 era necesară menţionarea impactului social având în vedere că scopul adoptării acesteia era acela de a reduce cheltuielile bugetare şi restructurarea aparatului de conducere în administraţia publică centrală, restructurarea la nivelul posturilor de secretari de stat şi a secretarului general adjunct, dar şi crearea unui nou post de subsecretar de stat şi stabilirea numărului de posturi care poate fi utilizat de unităţile care funcţionează în subordinea ministerului, aşa cum rezultă din Nota de fundamentare a actului contestat în prezenta cauză şi depusă de Guvernul României.

Toate acestea dovedesc faptul că era necesară completarea secţiunii privind Impactul financiar şi social asupra bugetului.

În H.G. nr. 1361 din 27 septembrie 2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare se prevede: "Secţiunea 6: "Consultările efectuate în vederea elaborării proiectului de act normativ" va cuprinde:

1. Informaţii privind procesul de consultare cu organizaţii neguvernamentale, institute de cercetare şi alte organisme implicate:

(…) d) amendamente incluse în proiectul de act normativ. Se vor preciza, pe scurt, recomandările primite de la organizaţiile consultate, indicându-se dacă aceste recomandări au fost luate în considerare şi dacă s-au adus amendamentele corespunzătoare proiectului de act normativ.

2. Fundamentarea alegerii organizaţiilor cu care a avut loc consultarea, precum şi a modului în care activitatea acestor organizaţii este legată de obiectul proiectului de act normative."

Nu se regăseşte niciuna din informaţiile de mai sus în Nota de fundamentare la Hotărârea Guvernului nr. 185/2020 pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 90/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale.

Cu toate acestea, instanţa de fond a apreciat, în raport de nerespectarea acestor prevederi că nu reprezintă încălcări ale obligaţiilor legale de prezentare şi de motivare a proiectului, ci că nu au fost identificate consecinţe asupra domeniului social sau a celui economic. Or, în acţiunea depusă noi am insistat asupra verificărilor pe care instanţa trebuia să le efectueze asupra documentaţiei depuse pentru a se constata că pot fi identificate asemenea consecinţe.

Scopul adoptării H.G. nr. 185/2020 a fost acela de a reduce cheltuielile bugetare şi restructurarea aparatului de conducere în administraţia publică centrală, restructurarea la nivelul posturilor de secretari de stat şi a secretarului general adjunct, dar şi crearea unui nou post de subsecretar de stat şi stabilirea numărului de posturi care poate fi utilizat de unităţile care funcţionează în subordinea ministerului, aşa cum rezultă din Nota de fundamentare a actului contestat în prezenta cauză şi depusă de Guvernul României, astfel că se poate vorbi de consecinţe în domeniul social şi economic al actului normativ şi era necesară respectarea prevederilor H.G. nr. 1361/2006.

III. Hotărârea instanţei de fond este nelegală pentru că a fost dată cu nerespectarea prevederilor art. 7 alin. (2) din Regulamentul din 10 mai 2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 561 din 10 mai 2009.

Referitor la nerespectarea acestor dispoziţii, instanţa de fond s-a limitat să spună că au fost respectate aceste prevederi, dar fără a răspunde criticilor aduse şi fără a preciza cum au fost respectate având în vedere că instanţa de fond susţine că poate fi adoptată o altă formă decât cea suspusă dezbaterii tocmai ca urmare a parcurgerii procedurii legale de avizare însă, nu au fost prezentate argumente şi observaţii transmise în legătură cu forma iniţială supusă dezbaterii publice, deşi era obligatoriu să se precizeze dacă a existat vreo propunere prin care să se fi solicitat această modificare, tocmai având în vedere dispoziţiile art. 21 alin. (3) din H.G. nr. 561/2009 de aprobare a Regulamentului privind procedurile la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării .

Pârâţii nu au prezentat nicio justificare a modificării apărute între forma notei de fundamentare şi a Anexei I, singurul argument fiind acela al observaţiilor primite de la alte instituţii, nedovedit cu probe. Dar, în condiţiile în care au existat asemenea observaţii, nu a fost respectat art. 22 din Regulamentul din 10 mai 2019, pentru că nu s-au depus observaţiile şi în ce măsură acestea au fost sau nu însuşite de iniţiatorul actului normativ.

IV. Soluţia instanţei de fond a fost dată cu nerespectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă şi, deşi a invocat aceste aspecte şi în faţa instanţei de fond, aceasta nu le-a analizat, ci a spus numai că există avizul Consiliului Legislativ, fără să se precizeze sau să se analizeze dacă el a fost obţinut înainte sau după adoptarea H.G. nr. 185/2020 şi care era forma actului normativ pe care s-a obţinut avizul.

V. Soluţia instanţei de fond este nelegală pentru că nu a reţinut caracterul fictiv al acestei reorganizări a activităţi Ministerului Culturii.

Instanţa de fond a respins criticile formulate prin acţiunea în anulare susţinând că neoperaţionalizarea unei structuri a ministerului nu poate constitui un motiv pentru anularea actului administrativ şi că nu au putut fi ocupate posturile pentru că nu au putut fi organizate concursuri pe perioada stării de alertă. Însă, acest motiv poate fi reţinut pentru că dovedeşte caracterul fictiv al reorganizării, înfiinţarea acestui compartiment fiind justificarea pentru reorganizarea Direcţiei Achiziţii, Administrativ şi Investiţii, deşi acest compartiment nu a avut şi nici nu are nicio activitate, fiind previzibil că nu va avea finanţare în condiţiile în care, la momentul reorganizării (martie 2020) era iminentă apariţia pandemiei în România, iar reorganizarea a fost justificată de reducerea cheltuielilor bugetare, iar toate atribuţiile în domeniul investiţiilor au rămas la Serviciul Achiziţii şi Administrativ, aspecte ce pot fi dovedite cu probele administrate în faţa instanţei. Astfel, din organigrama depusă la dosar rezultă că, deşi în cadrul acestui compartiment ar trebui să fie încadrate un număr de 18 posturi, la peste un an de la data înfiinţării acestui compartiment nu a fost ocupat niciun post, toate posturile aferente acestui compartiment fiind vacante, mai mult, deşi ulterior au fost scoase posturi la concurs, la nivelul Ministerului Culturii, nu s-a scos niciun post în cadrul CPNI (http://www.x.ro/noutati). Nu pot fi invocate condiţiile de pandemie prin care trece ţara noastră, având în vedere că s-a aprobat de către Guvern deblocarea posturilor şi organizarea concursurilor pentru sectorul bugetar de câteva luni bune (http://www.x.ro/despre-minister).

Instanţa de fond a reţinut şi că există modificări substanţiale ale atribuţiilor, iar cele legate de activitatea de investiţii nu se mai regăsesc după reorganizare în sarcina celor încadraţi la Serviciul Achiziţii şi Administrativ.

Dar, contrar celor susţinute de instanţa de fond şi ca o dovada a caracterului fictiv al reorganizării, au fost depuse la dosar înscrisuri (de exemplu, procesele-verbale depuse la filele x, vol. V) din care rezultă că doamnei B., consilier superior în cadrul Direcţiei Achiziţii, Administrativ şi Investiţii şi actualmente în Serviciul Achiziţii şi Administrativ, deşi i s-a modificat fişa postului, aceasta nu corespunde cu activitatea principală desfăşurată, verificarea si analizarea notelor de fundamentare şi a documentaţiilor tehnico-economice elaborate şi supuse avizării, conform Capitolului III - Investiţii din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, pentru instituţiile din subordinea ministerului, dar şi pentru minister.

Mai mult, în răspunsul la plângerea prealabilă, Ministerul Culturii recunoaşte faptul că atribuţiile în domeniul investiţiilor în cadrul noii structuri nu au fost eliminate. De fapt, atribuţiile nu au fost nici măcar reduse, întrucât, în prezent, atribuţiile din domeniul investiţiilor, astfel cum sunt prevăzute în Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice sunt identice cu cele ale direcţiei reorganizate, Direcţia Achiziţii, Administrativ şi Investiţii.

Este important de observat că se recunoaşte şi faptul că niciodată atribuţiile prevăzute în O.U.G. nr. 76/2018 nu au fost prevăzute în sfera de atribuţii ale direcţiei reorganizate, singurele atribuţii din domeniul investiţiilor fiind cele prevăzute de Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare.

Toate acestea sunt dovada evidentă a faptului că reorganizarea a fost fictivă şi neserioasă, atribuţiile şi personalul Direcţiei Achiziţii, Administrativ şi Investiţii fiind neschimbate, toţi funcţionarii publici în fapt având aceleaşi atribuţii ca şi înainte de reorganizare, astfel că aceste modificări au fost făcute, nelegal, cu un singur scop - acela de a fi îndepărtată din funcţia

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată de intimatul-pârât Ministerul Culturii s-a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală. În esenţă, intimatul a arătat că în mod greşit a considerat recurenta că adoptarea Anexei I la H.G. nr. 185/2020 s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, iar forma adoptată nu a fost supusă dezbaterii publice, rezultând pretinse diferenţe în ceea ce priveşte reorganizarea Direcţiei Achiziţii, Administrativ şi Investiţii. În opinia intimatului-pârât, în mod corect a apreciat instanţa de fond că procedura parcursă a respectat exigenţele legale în materie, fiind de esenţa acestei proceduri ca proiectul să poată evolua calitativ, astfel încât destinatarii procedurilor premergătoare adoptării sale să cunoască motivele iniţierii sale, precum şi obiectivul şi schimbările preconizate.

Or, analizând acest motiv de nelegalitate, instanţa de fond în mod corect a subliniat că punerea în dezbatere publică a unui proiect nu semnifică menţinerea acestuia în aceeaşi formă pe parcursul procedurilor şi etapelor legale referitoare la elaborarea, avizarea şi prezentarea în vederea adoptării sau aprobării.

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat, la rândul său, întâmpinare la recursul promovat de reclamantă, în cuprinsul căreia a invocat excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare, iar pe fondul acestuia a solicitat respingerea ca nefondat. În esenţă, sub un prim aspect, a susţinut că susţinerile recurentei din cererea de recurs reprezintă, în fapt, reluarea pretenţiilor exprimate la fondul cauzei şi nu constituie veritabile critici ale argumentelor legale prezentate de instanţă în pronunţarea hotărârii recurate.

Pe de altă parte, intimatul-pârât Guvernul României a considerat că acţiunea introductivă a fost în mod corect respinsă ca neîntemeiată, soluţia instanţei fiind judicios fundamentată, prin cercetarea corectă a caracterului actului normativ contestat, a obiectului acestuia şi prin interpretarea/aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile, reprezentate de art. 1, art. 2 lit. n), art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, cât şi a normelor de tehnică legislativă. Astfel, cercetând legalitatea H.G. nr. 90/2010, modificată şi completată prin H.G. nr. 185/2020, în mod corect a apreciat instanţa de fond în sensul că a fost adoptată cu îndeplinirea condiţiilor de valabilitate aplicabile actului administrativ cu caracter individual, pe care le-a redat în cuprinsul întâmpinării formulate.

Recurenta-reclamantă a depus răspuns faţă de ambele întâmpinări formulate în cauză, prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii, având în vedere că a timbrat recursul conform dispoziţiilor instanţei de recurs, şi înlăturarea ca neîntemeiate a tuturor apărărilor formulate de intimaţii-pârâţi şi a reiterat argumentele invocate în susţinerea recursului promovat.

La termenul din data de 2 iunie 2022, la care au avut loc dezbaterile, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare, invocată de intimatul-pârât Guvernul României prin întâmpinare, reţinând că recursul reclamantei a fost legal timbrat, conform dovezii depuse la dosar, după care a reţinut recursul spre soluţionare pe fondul acestuia, în condiţiile art. 395 din C. proc. civ.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.

Analizând hotărârea atacată în raport cu actele dosarului, cu criticile formulate de recurentă, cu apărările intimatelor, precum şi cu reglementările legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în cele ce succed.

Cu titlu prealabil, deoarece din dezvoltarea motivelor de recurs se observă că recurenta-reclamantă este nemulţumită şi de modalitatea în care prima instanţă a reţinut situaţia de fapt, în acest sens fiind reluate majoritatea susţinerilor din cererea introductivă, se impune a se preciza că modalitatea în care instanţa de fond a administrat probatoriul, a interpretat probele administrate şi a stabilit pe baza acestora o anumită situaţie de fapt nu mai constituie motiv de recurs în actuala reglementare.

Aşa fiind, instanţa de recurs nu mai are competenţa de a cenzura situaţia de fapt stabilită prin hotărârea atacată şi de a reevalua în acest scop probele, ci doar de a verifica legalitatea hotărârii prin raportare la situaţia de fapt pe care o constată.

În atare situaţie, criticile referitoare la greşita stabilire a situaţiei de fapt nu pot face obiectul analizei în această fază procesuală deoarece vizează temeinicia soluţiei pronunţate şi nu nelegalitatea acesteia, astfel că se impune respingerea de plano a acestor critici de netemeinicie, care nu satisfac exigenţele impuse de art. 488 din C. proc. civ., respectiv cale extraordinară de atac care instituie un control de legalitate a hotărârii recurate.

Motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sancţionează hotărârea care a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Încălcarea legii presupune fie refuzul aplicării normei juridice, fie interpretarea greşită a legii. Refuzul aplicării legii constă în transgresarea directă a textului clar şi precis, ce nu presupune o interpretare specială (interpretatio cessat in claris). Interpretarea greşită a legii presupune că textul legal incident speţei este susceptibil de interpretări contrarii iar, prin hotărârea atacată, instanţa a dat o interpretare neconformă sensului real al textului. Aplicarea greşită a legii presupune incongruenţa normei juridice raportată la situaţia de fapt reţinută de către instanţa de fond.

Astfel, Înalta Curte reţine că legiuitorul, reglementând calea de atac a recursului, a prevăzut, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente, examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanţa de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Motivele de recurs sunt instituite, aşadar, prin dispoziţii procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situaţii ce nu au fost avute în vedere la legiferare, şi trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, nu şi netemeinicia acesteia.

Aplicând aceste consideraţii de ordin teoretice la speţa dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că majoritatea criticilor aduse sentinţei de către recurenta-reclamantă în cuprinsul cererii de recurs nu reprezintă o motivare a căii de atac exercitate în sensul exigenţelor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., atât timp cât nu relevă o argumentare juridică a nelegalităţii invocate, prin indicarea în concret a greşelilor săvârşite de prima instanţă în aplicarea dispoziţiilor legale pretins încălcate, ci se rezumă la aspecte ce ţin de modul de stabilire a situaţiei de fapt şi interpretarea greşită a probelor administrate, aspecte care exced controlului de legalitate al instanţei de recurs.

O prima critică se referă la nelegalitatea sentinţei ca urmare a aplicării greşite a prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, recurenta susţinând că consultarea publică a fost una formală, pentru că a vizat o formă a Anexei I la H.G. nr. 185/2020 care este total diferită de forma adoptată de Guvern în ceea ce priveşte Reorganizarea Direcţiei Achiziţii, Administrativ şi Investiţii, aşa încât se poate considera că, de fapt, forma adoptată nu a fost niciodată supusă dezbaterii publice aşa cum prevede Legea nr. 52/2003.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică "(1)În cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii. (2) Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoştinţa publicului, în condiţiile alin. (1), cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice. Anunţul va cuprinde: data afişării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact şi/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul-limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ".

În speţă, proiectul de act normativ pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 90/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii a fost publicat pe site-ul ministerului la data de 13 decembrie 2019, în vedere consultării publice, fiind respectate dispoziţiile art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003.

De asemenea, la data de 13 ianuarie 2020 a existat o consultare între Sindicatul Angajaţilor din Ministerul Culturii "CULTURALIA" şi reprezentanţii ministerului, iar la data de 27 ianuarie 2020 a avut loc o dezbatere publică pe marginea acestui act normativ, în cadrul acestor întâlniri fiind precizat că prin reorganizarea propusă se vor desfiinţa 11 posturi de conducere, urmând ca alte 4 posturi de conducere să fie regândite.

Recurenta invocă aplicarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 53/2003, fără a indica, în concret, dispoziţiile legale la care face referire şi modul în care acestea ar fi trebuit aplicate.

În fapt, în dezvoltarea acestei critici recurenta reia majoritatea susţinerilor din cererea introductivă, prin care a susţinut că dacă nota de fundamentare a suferit modificări, aceasta ar fi trebuit pusă din nou în discuţie publică, însă nu indică nicio dispoziţie legală în acest sens.

O a doua critică se referă la faptul că soluţia instanţei de fond este nelegală pentru că a fost dată cu nerespectarea dispoziţiilor H.G. nr. 1361 din 27 septembrie 2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare.

Susţine recurenta-reclamantă că era necesară completarea secţiunii privind Impactul financiar şi social asupra bugetului, dat fiind că modificarea structurii din direcţie în serviciu şi ulterior modificarea condiţiilor specifice de studii au dus la modificarea veniturilor sale şi la eliberarea din funcţia de director.

Deşi prima instanţă a reţinut că în ceea ce priveşte susţinerea reclamantei că impactul social se produce asupra nivelului veniturilor sale, prin modificări în mediul social şi de muncă, instanţa reţine că aceste modificări ale raportului său de serviciu nu pot fi catalogate ca vizând părţi ale mediului social şi economic, şi că este de esenţa raportului de serviciu al funcţionarului public ca acesta să fie supus modificării, legea prevăzând şi remedii subsecvente (cum este cel de a ocupa o altă funcţie publică), actul normativ neavând efecte în afara autorităţii publice, respectiv în societate sau în domeniul economic, recurenta nu aduce critici concrete cu privire la aceste aspecte, ci doar reiterează susţinerea faptului că era necesară completarea acestei secţiuni, aspecte ce nu constituie veritabile motive de nelegalitate, astfel încât nu vor fi analizate.

În ceea ce priveşte referirile la necesitatea completării Secţiunii 6, cu privire la informaţiile privind procesul de consultare cu organizaţii neguvernamentale, institute de cercetare şi alte organisme implicate, sub aspectul amendamentelor incluse în proiectul de act normativ, referitor la care instanţa a reţinut că aceasta priveşte o chestiune pur formală, cât timp sintezele acestor consultări au fost ataşate documentaţiei ce a stat la baza adoptării actului administrativ, recurenta susţine că instanţa ar fi trebuit să efectueze verificări pentru a se constata că pot fi identificate consecinţe asupra domeniului social şi al celui economic.

Or, în acest mod recurenta critică situaţia de fapt reţinută de către instanţă, aspect care nu mai constituie motiv de recurs în actuala reglementare, aşa încât aceste critici nu pot fi analizate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cea de-a treia critică se referă la faptul că instanţa de fond nu a respectat art. 7 alin. (2) din Regulamentul din 10 mai 2009 privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin H.G. nr. 561/2009.

Recurenta susţine că instanţa de fond s-a limitat a afirma că au fost respectate aceste prevederi dar fără a răspunde criticilor aduse.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 561/2009 în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, autorităţile publice iniţiatoare au obligaţia să respecte regulile procedurale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale, prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

Or, răspunzând punctual argumentelor reclamantei, instanţa de fond a constatat, în mod corect, că au fost respectate prevederilor Legii nr. 52/2003, fiind urmată procedura de consultare publică, aspect care a fost reţinut şi anterior de instanţa de recurs.

În ceea ce priveşte susţinerea că nu au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, instanţa rezumându-se a constata că există avizul Consiliului Legislativ, fără a menţiona dacă acesta a fost obţinut înainte sau după adoptarea H.G. nr. 185/2020, Înalta Curte constată că instanţa de fond a analizat susţinerile reclamantei şi a constatat că proiectul de act normativ a fost avizat favorabil de către Consiliul Legislativ, prin avizul nr. x/10.03.2020, avizul vizând forma transmisă la data de 9.03.2020.

În fine, în ceea ce priveşte caracterul fictiv al reorganizării activităţii Ministerului Culturii, Înalta Curte constată că recurenta susţine că, de fapt, că activitatea de investiţii se regăseşte în continuare în sarcina personalului încadrat la Serviciu Achiziţii şi Administrativ, sens în care face referire la fişele posturilor anumitor salariaţi şi detaliază atribuţiile acestora.

Or, aceste aspecte vizează situaţia de fapt reţinută de prima instanţă, aspecte care, după cum s-a arătat şi anterior, nu pot fi analizate din prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 1060 din 1 iulie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 2 iunie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.