Constitutional validity of executive restrictions on daily food allowances for special educational needs students versus legislative allocation of social assistance rights.

Şedinţa publică din data de 20 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 29.10.2019 sub nr. x/2019, reclamanţii A. prin reprezentant legal B. şi C. prin reprezentant legal D., au chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând instanţei:

1.anularea parţială a H.G. nr. 423/2016, respectiv art. 3 alin. (1) teza finală şi alin. (2) din Anexa 2

2. anularea parţială a H.G. 564 din 4 august 2017, modificată, respectiv, art. 3 alin. (2), alin. (3). şi alin. (4), art. 4 alin. (2) şi art. 8 alin. (1).

3. suspendarea dispoziţiilor din cele două hotărâri de guvern a căror anulare se solicită

4. cheltuieli de judecată

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 215 pronunţată la data de 20 martie 2020, Curtea de Apeel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes ca neîntemeiată, a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată, şi a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţată de instanţa de fond a formulat recurs reclamanţii B. în calitate de reprezentant legal al minorei A., şi D. în calitate de reprezentant legal al minorului C. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care au solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Sub un prim aspect se susţine că există o discriminare prin adoptarea celor două hotărâri de Guvern, respectiv H.G. nr. 423/2017 şi H.G. nr. 564/2017. Astfel alocaţia de hrană nu se mai acordă pentru toate categoriile de copii cu cerinţe educative speciale (CES) pe toată perioada anului şcolar fiind excluse zilele de weekend, vacanţele, zilele de absenţe nemotivate.

Se arată că prin aceste acte normative s-a creat o diferenţiere în funcţie de locul în care îşi desfăşoară activitatea deşi aceste categorii de persoane se regăsesc în aceeaşi situaţie: au nevoi speciale de hrană.

Nu există nicio justificare legală pentru instituirea acestei diferenţe între copiii cu CES în funcţie de locul în care îşi desfăşoară activitatea, nevoia de hrană a unui copil cu CES fiind aceeaşi pe tot parcursul anului indiferent de locul în care doarme, respectiv internat ori casă părintească.

Prin motivul doi de recurs se arată că hotărârea atacată este nelegală întrucât a motivat această hotărâre prin raportare la Deciziile Curţii Constituţionale nr. 818/03.07.2008 şi nr. 1296/14.10.2010, decizii nu îşi găsesc aplicarea în prezenta cauză.

Astfel, Decizia nr. 818/03.07.2008 nu priveşte hotărârile de Guvern, această decizie făcând referire doar la "actele normative cu putere de lege, cum sunt cele adoptate de Parlament şi ordonanţele Guvernului emise în virtutea delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituţie", or în cazul de faţă este vorba de două hotărâri de Guvern emise conform art. 108 din Constituţie. Actele administrative a căror legalitate este criticată, fiind hotărâri de Guvern, fac parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, acestea fiind atacabile conform legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Hotărârile de Guvern sunt supuse exigenţei respectării principiului ierarhiei actelor normative care presupune obligativitatea conformităţii actelor administrative cu caracter normativ cu acte normative cu forţă juridică superioară în executarea cărora se emit/adoptă.

Modificarea unei legi prin hotărâre de Guvern încalcă dispoziţiile art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora evenimentele legislative - modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea - pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelaşi nivel sau de nivel superior.

Arată recurenţii că dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din dreptul naţional, şi invocă jurisprudenţa CEDO cauza Stubbings şi alţii contra Regatului Unit al Marii Britanii, paragraful 72, prin care s-a reţinut faptul că există o încălcare a articolului 14 din Convenţie atunci când alte persoane aflate într-o situaţie asemănătoare sau în mod relevant similară beneficiază de tratament preferenţial fără nicio justificare rezonabilă sau obiectivă pentru această distincţie.

Dispoziţiile legale criticate de către recurenţi, respectiv art. 3 alin. (1) teza finală şi alin. (2) din Anexa nr. 2 din H.G. nr. 423/2016 şi art. 3 alin. (2), (3), (4), art. 4 alin. (2) şi art. 8 alin. (1) din H.G. nr. 564/2017 sunt de natură a încălca articolul 14 din CEDO referitor la interzicerea discriminării, articolul 1 din Protocolul 1 referitor la protecţia proprietăţii precum şi dispoziţiile Convenţiei din 26 octombrie 2007 privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi ratificată prin Legea 221/2010.

Rezultă astfel că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile art. 14 din CEDO reţinând faptul că în cauza de faţă dispoziţiile hotărârilor de Guvern menţionate nu sunt discriminatorii, şi totodată se încalcă şi Convenţia din 26 octombrie 2007 privind drepturile persoanelor cu dizabilităţi ratificată prin Legea nr. 221/2010.

Prin motivul trei de recurs se susţine că hotărârea recurată este nelegală întrucât a fost încălcat principiul ierarhiei actelor normative şi a dispoziţiilor de drept material din art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative din legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, art. 129 alin. (7) şi a art. 51 alin. (2) din Legea nr. 1/2011.

Se arată că dreptul la alocaţia de hrană este reglementat de dispoziţiile art. 129 alin. (7) din Legea nr. 272/2004 şi art. 51 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, al căror conţinut este redat în totalitate de către recurenţi, şi se arată că aceste dispoziţii legale au fost puse în aplicare prin H.G. nr. 1251/2005.

Sunt redate, de asemenea, şi conţinutul art. 3 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 423/2016, art. 3, art. 4 alin. (2), art. 8 alin. (1) din H.G. nr. 564/2017 şi se susţine că aceste dispoziţii legale limitează în mod nelegal modul de acordare al alocaţiilor de hrană stabilit prin lege. Prin hotărârile de Guvern indicate nu se pot aduce modificări dispoziţiilor legislative menţionate întrucât o hotărâre de Guvern poate fi emisă numai pentru organizarea executării legilor conform art. 108 din Constituţie. Totodată, dispoziţiile legale criticate de către recurenţi exced ariei indicate de dispoziţiile art. 129 alin. (6) din Legea nr. 272/2004.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile hotărârilor de Guvern indicate nu sunt de natură a duce la încălcarea ierarhiei actelor normative deoarece dispoziţiile art. 129 alin. (6) şi (7) din Legea nr. 272/2004 şi art. 51 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu interzic introducerea unor exceptări. Această interpretare este eronată întrucât aceste dispoziţii nu interzic introducerea unor exceptări însă nici nu o permit, iar interpretarea făcută de instanţa de fond fiind de natură a adăuga la lege.

Susţin recurenţii că cele două hotărâri de Guvern vin în sensul adăugării/modificării la lege, instituind în mod nelegal condiţii suplimentare pentru a beneficia de alocaţia de hrană având un caracter discriminatoriu şi limitativ faţă de anumite categorii de persoane, lucru ce este în contradicţie cu dispoziţiile Legii nr. 272/2004 şi 1/2011.

În ce priveşte termenul de şcolarizare indicat de instanţa de fond ca şi un termen care desemnează strict zilele de prezenţă efectivă în clădirea şcolii, arătăm că acesta a fost interpretat cu încălcarea normelor de drept material, astfel structura anului şcolar este stabilită anual prin Ordin al Ministerului educaţiei, iar prin raportare la acest ordin, perioada anului şcolar înglobează şi weekendurile şi vacanţele astfel încât interpretarea termenului "şcolarizare" de către instanţa de fond în sensul în care copilul nu ar fi şcolarizat în weekend şi vacanţe şi în vacanţe, ci numai când stă fizic în clădirea şcolii este nelegală. În fiecare an, definiţia legală a anului şcolar este adoptată de Ministerul Educaţiei în mod similar de la 1 septembrie la 31 august.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, arătând în esenţă că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reţine Înalta Curte că dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., prevâd: "(1) Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.".

Totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător".

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Înalta Curte reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu şi de netemeinicie.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. constituie motiv de casare/nelegalitate încălcarea prin hotărâre a normelor de drept material sau aplicarea greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Înalta Curte reţine că reclamanţii din prezenta cauză sunt copii cu cerinţe educaţionale speciale conform actelor medicale doveditosare aflate la dosarul cauzei.

În raport de starea de fapt stabilită, sunt într-adevăr incidente dispoziţiile legale invocate de reclamanţi care, însă, au fost corect aplicate de instanţa de fond.

Prioritar, reţine Înalta Curte că în materia contenciosului administrativ legalitatea actelor administrative se examinează prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, ţinând seama de principiul legalităţii şi de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative consacrate de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Este real că potrivit art. 51 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, copiii şi tinerii cu cerinţe educaţionale speciale, şcolarizaţi în unităţile de învăţământ special sau de masă, inclusiv cei şcolarizaţi în alt judeţ decât cel de domiciliu, beneficiază de asistenţă socială constând în asigurarea alocaţiei zilnice de hrană, a rechizitelor şcolare, a cazarmamentului, a îmbrăcămintei şi a încălţămintei în cuantum egal cu cel pentru copiii aflaţi în sistemul de protecţie a copilului, precum şi de găzduire gratuită în internate sau centrele de asistare pentru copiii cu cerinţe educaţionale speciale din cadrul direcţiilor generale judeţene/a municipiului Bucureşti de asistenţă socială şi protecţia copilului.

Însă, art. 129 din Legea nr. 272/2004 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, la alin. (1) se referă la copiii şi tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecţie specială, precum şi mamele protejate în centre maternale, iar la alin. (5) prevede că "Cuantumul limitelor minime de cheltuieli aferente drepturilor prevăzute la alin. (1), respectiv dreptul la îmbrăcăminte, încălţăminte, materiale igienico-sanitare, rechizite/manuale, jucării, transport, materiale cultural-sportive, precum şi sumele de bani pentru nevoi personale, pentru copiii şi tinerii pentru care s-a stabilit o măsură de protecţie specială într-un serviciu public de tip rezidenţial, precum şi pentru mamele protejate în centre maternale se stabilesc prin hotărâre a Guvernului" iar la alin. (7) se arată "Cuantumul limitelor minime de cheltuieli stabilite în condiţiile alin. (5) şi cuantumul alocaţiei de hrană stabilit în condiţiile alin. (6) sunt aplicabile şi în cazul copiilor şi tinerilor cu cerinţe educaţionale speciale, şcolarizaţi în unităţile de învăţământ special sau de masă, inclusiv celor şcolarizaţi în alt judeţ decât cel de domiciliu, în conformitate cu prevederile art. 51 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare".

Din dispoziţiile anterior menţionate, reiese foarte clar că acordarea acestor drepturi impune adoptarea unei Hotărâri de Guvern, care să stabilească cuantumul limitelor minime cheltuieli aferente drepturilor prevăzute la art. 129 alin. (1) din Legea 272/2004.

În acord cu dispoziţiile legale, a fost adoptată H.G. nr. 564/2017, care, la art. 3, se prevede:

"(1) Copiii cu CES beneficiază de alocaţie zilnică de hrană şi de alocaţie pentru rechizite şcolare, cazarmament, îmbrăcăminte şi încălţăminte, denumite în continuare drepturi.

(2) Alocaţia zilnică de hrană se acordă lunar, în funcţie de numărul de zile de şcolarizare şi de prezenţa şcolară, indiferent de numărul de ore de curs pe zi la care participă copilul, pe perioada de valabilitate a certificatului de orientare şcolară şi profesională.

(3) Alocaţia zilnică de hrană nu se acordă pentru zilele în care copiii cu CES au absentat nemotivat, zilele de sâmbătă, duminică, sărbătorile legale şi nici în perioada vacanţelor şcolare.

(4) Fac excepţie de la condiţia de acordare a alocaţiei de hrană, în funcţie de prezenţa şcolară, copiii cu CES şcolarizaţi la domiciliu şi/sau internaţi în unităţile sanitare".

Totodată, art. 4 din H.G. nr. 564/2017 se arată:

(1) Prin excepţie de la prevederile art. 3 alin. (1), drepturile nu se acordă în perioada în care copiii cu CES beneficiază de aceleaşi drepturi acordate ca urmare a stabilirii unei măsuri de protecţie specială, conform prevederilor legale în vigoare.

(2) Copiii cu CES din învăţământul special care, pe perioada şcolarizării, locuiesc în internatul unităţii de învăţământ beneficiază de drepturile prevăzute la art. 3 alin. (1), prin unitatea de învăţământ special la care sunt înscrişi. În acest caz, prin excepţie de la prevederile art. 3 alin. (2), alocaţia zilnică de hrană se acordă pe toată durata cursurilor şcolare, inclusiv în zilele de sâmbătă, duminică şi sărbători legale."

Aşadar, nu se poate susţine cu temei că instanţa a pronunţat o hotărâre în baza unor hotărâri de Guvern prin intermediul cărora se adaugă şi se modifică legi superioare emise de Parlament, întrucât chiar dispoziţia legală atribuie în competenţa Guvernului stabilirea modalităţii în care se acordă aceste drepturi.

Dispoziţiile H.G. nr. 564/2017 sunt neechivoce în sensul că alocaţia zilnică de hrană nu se acordă pentru zilele în care copiii cu CES au absentat nemotivat, pentru zilele de sâmbătă, duminică, sărbătorile legale şi nici în perioada vacanţelor şcolare, cu excepţia copiilor cu CES şcolarizaţi la domiciliu şi/sau internaţi în unităţile sanitare.

S-a mai invocat existenţa unei discriminări în sensul că cele două hotărâri de Guvern creează o stare de discriminare în funcţie de locul de desfăşurare a activităţii unui copil cu CES, deşi nevoia de hrană a acestuia este aceeaşi indiferent de locul unde acesta îşi desfăşoară activitatea.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte reţine că principiul nediscriminării nu înseamnă uniformitate, fiind admise soluţii legislative diferite pentru situaţii diferite, justificate obiectiv.

Potrivit prevederilor O.G. nr. 137/2000, pentru ca o faptă să poată fi calificată drept discriminare, trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui tratament diferenţiat manifestat prin deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă (existenţa unor persoane sau situaţii aflate în poziţii comparabile), existenţa unui criteriu de discriminare potrivit art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată.

Potrivit legii, criteriile de discriminare sunt: rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare H.I.V., apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu.

Tratamentul diferenţiat să aibă drept scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate a unui drept recunoscut de lege; Tratamentul diferenţiat să nu fie justificat obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop să nu fie adecvate şi necesare.

Din interpretarea art. 1 şi 2 din O.G. nr. 137/2000, coroborate cu prevederile art. 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi jurisprudenţa în materie reiese că pentru a exista o discriminare, în înţelesul invocat de reclamanţii din cauză, deosebirea de tratament trebuie să se refere la persoane aflate în situaţii comparabile.

Rezultă din definiţia legală citată anterior, că diferenţa de tratament devine discriminare dacă se bazează pe o caracteristică sau un criteriu interzis.

Or, reclamanţii nu au făcut dovada îndeplinirii niciuneia dintre condiţiile discriminării, respectiv existenţa unui tratament diferenţiat şi a cel puţin unui criteriu de discriminare dintre cele enumerate de art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, nefiind în aceeaşi situaţie cu persoanele faţă de care s-a instituit o măsură de protecţie socială.

Pe de altă parte, chiar şi în ipoteza în care dispoziţiile legale a căror anulare face obiectul prezentei cauze ar crea discriminare statutului social/material al recurenţilor sau în ipoteza în care obiectul acţiunii l-ar constitui constatarea faptelor/actelor discriminatorii, sancţiunile ar putea fi doar cele reglementate de art. 2 alin. (10) din O.G. nr. 137/2000, iar nu anularea textelor legale.

Şi critica din recurs ce vizează nelegalitatea hotărârii atacate prin raportare la reţinerea de către instanţa de fond a deciziilor nr. 818/03.07.2008 şi nr. 1296/14.10.2010 pronunţate de Curtea Constituţională nu poate fi primită.

Conform dispoziţiilor art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 "Decizia prin care se constată neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare este definitivă şi obligatorie".

Pe de altă parte, prin Decizia CCR nr. 1 din 17 ianuarie 1995, şi Decizia CCR nr. 414 din 14 aprilie 2010 s-a reţinut că "este unanim recunoscut, în practică şi doctrină, că puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta", situaţie faţă de care caracterul obligatoriu aparţine şi considerentelor nu doar dispozitivului unei decizii pronunţate de Curtea Constituţională a României.

Reine Înalta Curte că prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 818/03.07.2008 s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1, art. 2 allin. 3 şi art. 227 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, statuându-se că sunt neconstituţionale în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să analizeze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, astfel că în mod corect a reţinut judecătorul fondului incidenţa în cauză a acestei decizii. În acelaşi sens sunt şi Deciziile nr. 819 nr. 820 şi nr. 821/3 iulie 2008.

Corect a reţinut judecătorul fondului şi relevanţa în prezenta cauză şi a Deciziei CCR nr. 1296/14.10.2010 prin care s-a reţinut că principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor nu presupune un tratament juridic uniform, astfel că situaţii obiectiv diferite justifică instituirea unui tratament juridic diferenţiat.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii iar hotărârea pronunţată a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenţii-reclamanţi D., C. prin reprezentant legal D., B., A. prin reprezentant legal B. împotriva sentinţei civile nr. 215 din 20 martie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 mai 2022.