Enforcement of administrative obligation: appeal dismissed for failure to complete mandatory preliminary penalty stage.

Şedinţa publică din data de 20 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 29.07.2021, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, pronunţarea unei hotărâri prin care să se fixeze suma definitivă datorată de pârâtul debitor cu titlul de penalităţi de întârziere, conform deciziei nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1834 pronunţată la data de 3 decembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca rămase fără obiect excepţiile de inadmisibilitate a acţiunii în contencios administrativ şi de prematuritate invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare.

Totodată, a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri a formulat recurs reclamantul A. prin care a solicitat admiterea recursului, şi reţinând cauza spre rejudecare, a solicitat respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale active iar pe fond admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată. În drept nu a indiciat niciun motiv de casare din cele prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În motivarea recursului, a arătat că dacă penalităţile au fost dispuse chiar prin titlul executoriu potrivit art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu există o creanţă fiscală, sumele cu titlu de penalităţi cuvenindu-se creditorului, care, în funcţie de disponibilitatea sa, va sesiza sau nu instanţa de executare pentru a reclama neexecutarea obligaţiei.

Susţine recurentul că art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 anterior modificării sale prin Legea nr. 138/2014 prevedea că reclamantul are dreptul la penalităţi în condiţiile art. 894 C. proc. civ., ceea ce presupune sesizarea instanţei de executare pentru determinarea cuantumului penalităţilor. Astfel, dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii definitive de aplicare a penalităţii (care este aceeaşi cu hotărârea de fond) debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, creditorul poate cere instanţei de executare fixarea sumei definitive ce i se datora cu acest titlu. Instanţa de executare, de contencios administrativ, se pronunţă prin încheiere definitivă, după citarea părţilor. Aşadar, în acest caz de excepţie, când penalităţile sunt prevăzute deja prin titlul executoriu, nu ar mai presupune parcurgerea etapei de aplicare a penalităţilor şi a amenzii prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, după modificarea sa pin Legea nr. 138/2014, se raportează, de asemenea, la cererea creditorului pentru fixarea cuantumului penalităţii, deosebirea în acest caz fiind aceea că procedura, similară celei anterioare, este de această dată reglementată chiar în Legea contenciosului administrativ.

Arată recurentul că intimatul pârât Guvernul României nu poate invoca în apărarea sa o pretinsă lipsă a culpei sale, acesta fiind singurul culpabil de neîndeplinirea obligaţiei stabilite prin titlul executoriu, obligaţie ce subzistă încă de la momentul privatizării B. S.A., respectiv din anul 2004.

Obligaţia dispusă de instanţă prin titlul executoriu decizia civilă nr. 2370 din data de 8 mai 2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este o "obligaţie de a face" prevăzută de art. 888 C. proc. civ., iar în caz de nerealizare este prevăzută în dispozitivul deciziei anterior menţionată sancţiunea unor penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Complexitatea etapelor procedurale reglementate de lege poate constitui un criteriu de apreciere a respectării termenului rezonabil, dar nu poate fi invocată pentru justificarea unei conduite discreţionare, de pasivitate a Guvernului României pentru neîndeplinirea unei obligaţii dispuse încă din data de 08.05.2019 prin hotărâre judecătorească şi chiar din anul 2004 prin O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003.

Termenul rezonabil priveşte atât durata procedurilor administrative preliminare cât şi timpul necesar finalizării procedurilor judiciare propriu-zise şi de executare a hotărârilor judecătoreşti astfel că intimatul Guvernul României avea obligaţia de a organiza astfel funcţionarea puterilor sale încât să răspundă acestor cerinţe şi persoanele îndreptăţite să poată beneficia efectiv de protecţia asigurată prin art. 6 parag. 1 CEDO.

Susţine recurentul că în cadrul procedurii de executare pe care o reglementează art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu poate fi pusă în discuţie legalitatea sau temeinicia hotărârii judecătoreşti a cărei executare se solicită, instanţa având de analizat numai dacă actele emise ori operaţiunile efectuate de autoritatea publică (Guvernul României) se conformează obligaţiilor impuse prin titlul executoriu şi, în caz contrar, dacă neexecutarea hotărârii este efectul unei conduite culpabile.

Penalităţile dispuse prin titlul executoriu nu au doar scopul reparării prejudiciului suferit prin întârziere, ci sunt concepute ca un veritabil mijloc de constrângere pentru obţinerea executării hotărârii.

În ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale active invocată de pârât şi neanalizată de instanţa de fond solicită respingerea acesteia motivat de faptul că are dreptul de a acţiona individual oricând în interiorul termenului de prescripţie, fără concursul celorlalţi reclamanţi şi intervenienţi din titlul executoriu obligaţia pe care Guvernul o are faţă de fiecare dintre aceşti fiind o obligaţie disjunctă, astfel că fiecare creditor poate acţiona individual pentru îndeplinirea drepturilor sale. Obligaţia Guvernului României are pentru fiecare dintre creditori o viaţă juridică proprie, rămânând la latitudinea fiecărui creditor să solicite Guvernului îndeplinirea obligaţiei faţă de sine. Numărul de raporturi juridice obligaţionale dintr-un titlu executoriu depinde de natura obligaţiei, numărul raporturilor juridice cu acelaşi debitor fiind egal cu numărul creditorilor.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat. În esenţă arată că, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată aşa cum a fost precizat de reclamant la primul termen de judecată, nu au fost respectate etapele impuse de dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 indicate ca temei al acţiunii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Reţine Înalta Curte că instanţa de fond a fost sesizată cu o cerere de chemare în judecată fundamentată pe dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, aşa cum rezultă din precizarea cererii de chemare în judecată.

Norma precitată are următorul conţinut: " Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei."

În raport de norma precitată, analiza instanţei de fond ca instanţă de executare se circumscrie unei etape procedurale de executare silită a titlului executoriu emis de instanţa de contencios administrativ, etapă cuprinsă în procedura complexă a executării silite reglementate de Legea nr. 554/2004.

În această etapă, se are în vedere dacă există o hotărâre anterioară de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor corespunzător consumării primei etape procedurale, apoi dacă au trecut trei luni de la comunicarea acestei hotărâri, interval în care debitorul, în mod culpabil, nu a executat obligaţia prevăzută în titlul executoriu.

Numai dacă sunt îndeplinite aceste condiţii instanţa de executare sesizată de creditor potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 va putea lua măsurile legale, respectiv va fixa suma ce se va datora statului cu titlu de amendă cominatorie, va fixa suma ce se va datora creditorului cu titlu de penalităţi şi, eventual, va stabili în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

Prin recursul formulat s-a susţinut că intimatul pârât Guvernul României nu poate invoca, în apărarea sa, o pretinsă lipsă a culpei sale, iar obligaţia dispusă prin titlul executoriu decizia civilă nr. 2370 din data de 8 mai 2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este o "obligaţie de a face" prevăzută de art. 888 C. proc. civ., iar în caz de nerealizare, în dispozitivul titlului executoriu este prevăzută sancţiunea unor penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea ei.

Înalta Curte constată că simpla nemulţumire a părţii recurente cu privire la soluţia atacată nu poate forma obiect al unei critici de nelegalitate dacă nu sunt prezentate critici pertinente faţă de maniera în care instanţa a cărei hotărâre face obiectul recursului a aplicat dreptul pertinent specific materiei incidente în speţă.

Se constată că recurentul nu aduce critici efective hotârârii atacate, mulţumindu-se doar să arate că intimatul pârât nu poate invoca o lipsă a culpei în neexecutarea obligaţiei impusă prin titlul executoriu decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Or, în cauză ceea ce a analizat cu prioritate instanţa de fond a fost respectarea de către recurent a condiţiilor impuse de norma de drept incidentă cauzei - art. 24 din Legea nr. 554/2004.

În deplin acord cu instanţa de fond, reţine şi Înalta Curte că prin Decizia nr. 12 din 22 februarie 2018 ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a decis că "Procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:

a) într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării). Dispoziţiile art. 906 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalităţi de la 100 la 1. 000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligaţiei, dacă obligaţia nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalităţi între 0,1% şi 1% din valoarea obiectului obligaţiei, pe zi de întârziere, dacă obligaţia este evaluabilă în bani.

b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit ari. 892 în urma republicării- n.n.), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei."

În raport de Decizia nr. 12/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept se poate observa că instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

Rolul instanţei de executare în procedura de executare prevăzută la art. 24-25 din Legea nr. 554/2004 este de a-l constrânge pe debitor să îndeplinească obligaţia impusă în sarcina lui prin titlu executoriu, prin condamnarea lui la amendă şi penalitatea prevăzută de lege, respectiv prin condamnarea la plata de despăgubiri.

Însă un atare rol nu se exercită discreţionar dar nu trebuie nici să fie subordonat cererilor creditorului ci trebuie să se bazeze pe îndeplinirea condiţiilor formale prevăzute de lege.

Or, în examinarea cauzei dedusă judecăţii instanţa de fond a analizat condiţiile prevăzute de lege şi a reţinut că parcurgerea procedurii prevăzută la alin. (3) din lege reprezintă o etapă prealabilă obligatorie pentru fixarea sumei datorate cu titlu de penalităţi, indiferent dacă acestea sunt stabilite în conformitate cu art. 18 alin. (5) ori în conformitate cu art. 23 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Nu contestă instanţa de recurs că prin Decizia nr. 2370 din 8 mai 2019 au fost acordate penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea ei, însă acest aspect nu înlătură obligaţia recurentului reclamant de a respecta etapele procedurale prevăzută de dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Trebuie notat şi faptul că susţinerile din recurs privind culpa intimatului sunt strict legate de starea de fapt şi pe cale de consecinţă, nu sunt compatibile cu recursul. Recursul este o cale extraordinară de atac ce permite sancţionarea unei hotărâri strict pentru motive de legalitate expres şi limitativ prevăzute de lege. Mai mult, aşa cum arată dispoziţiile art. 483 alin. (3) şi (4) C. proc. civ. menirea recursului este să supună instanţei de recurs examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Cu referire la motivul de recurs privind excepţia lipsei calităţii procesuale active invocată de pârâtul Guvernul României şi neanalizată de instanţa de fond, Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu poate fi primit în condiţiile în care această excepţie a fost invocată de intimatul pârât prin întâmpinare, iar nesoluţionarea acestei excepţii nu produce recurentului nicio vătămare.

În concluzie, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii iar hotărârea pronunţată a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 1834 din 03 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 mai 2022.