Appeal against administrative security measures for EU fund restitution dismissed; annulment upheld due to lack of proven risk of asset dissipation

Şedinţa publică din data de 20 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 13.04.2018, sub nr. x/2018, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, solicitând suspendarea, respectiv anularea actului administrativ reprezentat de Decizia de înfiinţare Măsuri Asigurătorii nr. 6672/06.03.2018, Anexa 1, numită în continuare "Decizia de înfiinţare Măsuri Asigurătorii".

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3644 din 18 septembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea, astfel cum a fost restrânsă, formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a anulat Decizia de înfiinţare Măsuri Asigurătorii nr. 6672/06.03.2018 şi a obligat pârâta să plătească reclamantei suma de 4.810 RON, cheltuieli de judecată.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3644 din 18 septembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi, rejudecând, casarea sentinţei civile în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, recurenta-pârâtă a arătat că instanţa de fond a încălcat normele de drept material reprezentate de dispoziţiile art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 întrucât, în mod greşit, a apreciat că actul administrativ atacat a fost emis cu exces de putere, iar în motivarea excesului de putere nu s-a prezentat nicio împrejurare din care să rezulte pericolul ca reclamanta să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul (principiu prevăzut de art. 213 alin. (2) Codul de procedură fiscală şi aplicabil pentru identitate de raţiune).

Prin urmare, a opinat recurenta că pentru instituirea măsurilor asigurătorii nu este necesară existenţa unei creanţe certe, lichide şi exigibile, ci doar respectarea procedurii reglementată de art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 coroborat cu art. 213 Codul de procedură fiscală.

A susţinut că dispoziţiile art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 au caracter special şi derogatoriu de la prevederile Codului de procedură fiscală, fiind nelegale aprecierile instanţei privind neîndeplinirii cerinţelor prevăzute de art. 213 alin. (2) Codul de procedură fiscală, singurele ceerinţe ce trebuie îndeplinite fiind cele reglementate de art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011.

Or, din cuprinsul acestui articol rezultă că cerinţele ce trebuie îndeplinite pentru luarea măsurilor asigurătorii sunt acelea a imposibilităţii emiterii titlului de creanţă, întrucât existenţa creanţei depinde de existenţa unei fapte penale şi sesizării DLAF sau DNA.

În cauză, a susţinut că sunt îndeplinite aceste condiţii, întrucât AFIR a sesizat DLAF şi DNA privind existenţa unor suspiciuni de comitere a unor fapte penale în ceea ce priveşte derularea proiectului gestionat de S.C. A. S.R.L., emiterea titlului de creanţă, care are ca obiect solicitarea restituirii ajutorului financiar nerambursabil acordat acestui beneficiar, fiind condiţionată de stabilirea existenţei sau nu a unei fapte penale. Motivul pentru care a decis emiterea deciziei de măsuri asigurătorii este suspiciunea potrivit căreia S.C. A. S.R.L. a folosit pentru obţinerea de fonduri nerambursabile, un document fals, respectiv "Declaraţia pe propria răspundere a solicitantului privind respectarea regulii de cumul a ajutoarelor de stat şi a ajutoarelor de minimis" - Anexa nr. 4.4 care conţine informaţii nereale şi Declaraţia F "Declaraţia pe propria răspundere a solicitantului" în care se menţionează "declar că toate informaţiile din prezenta cerere de finanţare şi din documentele anexate sunt corecte (…)" depusă de beneficiari la cererea de finanţare.

Astfel, este evident că în cadrul reglementat de art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 nu are obligaţia de a verifica dacă, pe baza legăturilor existente între cele două societăţi, s-a obţinut un avantaj care contravine schemei de ajutor, cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond, această obligaţie exisstând doar în situaţia în care emite titlul de creanţă.

Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a formulat întâmpinare la recursul pârâtei Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar pe fond a solicitat respingerea acestuia ca nefundat.

În esenţă, a arătat intimata-reclamantă că, măsurile asigurătorii, contrar opiniei recurentei, chiar dacă nu vizează conţinutul şi cuantumul creanţei, trebuie să fie întemeiate pe un titlu executoriu, iar în speţă, recurenta a dispus înfiinţarea unor măsuri asigurătorii fără a fi în posesia unui titlu executoriu, aşa cum chiar aceasta recunoştea în scrisoarea cu nr. x/21.03.2018.

De asemenea, a mai învederat că, deşi iniţial s-a criticat aplicarea sau interpretarea greşită a prevederilor de la art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, prin dezvoltarea motivelor de recurs AFIR critică şi aplicarea greşită a prevederilor art. 213 alin. (2) Codul de procedură fiscală.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale nu a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimata-reclamantă, deşi aceasta i-a fost comunicată în termenul legal.

Alte aspecte procedurale

La termenul de judecată din 15 aprilie 2021, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului, ca nefondată, pentru motivele reţinute în încheierea de amânare a pronunţării de la acea dată

Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând actele şi lucrările dosarului, în raport cu motivele de recurs formulate, sentinţa atacată şi dispoziţiile legale incidente cauzei, instanţa de control judiciar va menţine soluţia dată de instanţa de primă jurisdicţie ca fiind legală şi, pe cale de consecinţă, recursul declarat de pârât Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale va fi respins ca nefondat, în considerarea celor în continuare expuse.

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea cu care a fost învestită instanţa de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea actului administrativ reprezentat de Decizia de înfiinţare Măsuri Asigurătorii nr. 6672/06.03.2018, Anexa 1.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost admisă, pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale formulând critici prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pe care Înalta Curte le apreciază că nefondate.

Astfel, instanţa de control judiciar aminteşte că prin art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt vizate situaţiile în care instanţa de fond evocă norme de drept substanţial incidente situaţiei în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate a legii.

În fapt, se reţine că prin decizia contestată emisă de pârâtă s-au instituit măsurile asigurătorii pentru bunurile mobile şi imobile aflate în patrimoniul reclamantei, măsură dispusă în considerarea obligaţiilor fiscale în valoare de 537.545,68 de RON (contravaloarea sumei nerambursabile de care reclamanta a beneficiat în baza contractului de finanţare nr. x).

S-a arătat în cuprinsul deciziei de instituire a măsurii asigurătorii că, în urma verificărilor efectuate, ca urmare a înregistrării în cadrul Direcţiei Control şi Antifraudă (DCA) a Proiectului de audit intern nr. 3/2017, întocmit de către Direcţia Audit Intern (DAI) din cadrul pârâtei, s-a constatat existenţa unor legături între proiectele beneficiarilor A. S.R.L. şi B. S.R.L..

În continuare au fost prezentate, pe larg, legăturile între proiectele de mai sus, care au condus pârâta şi la sesizarea Departamentului pentru Lupta Antifraudă şi Direcţia Naţională Anticorupţie potrivit art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi la instituirea măsurilor asigurătorii conform art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011.

Contestând soluţia primei instanţe, pârâta a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond a încălcat normele de drept material reprezentate de dispoziţiile art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011.

Înalta Curte apreciază că acest argument nu are temei legal, iar criticile formulate împotriva sentinţei recurate sunt nefondate.

Astfel, potrivit art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 "în cazul în care existenţa creanţei bugetare depinde de existenţa unei fapte penale, respectiv a unei fraude, şi a fost sesizat DLAF/Agenţia Naţională de Integritate - ANI, autorităţile competente prevăzute la art. 20 suspendă de drept emiterea titlului de creanţă până la obţinerea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei incriminate şi dispune aplicarea măsurilor asigurătorii prevăzute la art. 40 alin. (1), cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 8 alin. (2).

Dispoziţiile art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 "în cazul în care, ca urmare a sesizării menţionate la alin. (1), organul de urmărire penală transmite cazul spre soluţionare instanţelor de judecată, autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene are obligaţia luării următoarelor măsuri până la pronunţarea deciziei definitive a instanţei privind caracterul penal sau nepenal al faptei incriminate:

a)pentru beneficiarii privaţi suspendă aplicarea prevederilor contractului/deciziei/ordinului/acordului de finanţare şi în mod subsecvent suspendă plata/rambursarea tuturor sumelor solicitate de beneficiar;

b) pentru beneficiarii publici suspendă plata/rambursarea tuturor sumelor solicitate de beneficiar aferente contractului economic pentru care a fost formulată sesizarea".

Din interpretarea acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că măsurile asigurătorii nu se puteau dispune de către recurenta-pârâtă în lipsa existenţei pe rolul unor instanţe de judecată a unui litigiu penal pornit împotriva societăţii beneficiare.

Totodată, Înalta Curte constată că potrivit art. 213 alin. (2) din Legea nr. 207/2015:

"(2) Se dispun măsuri asigurătorii sub forma popririi asigurătorii şi sechestrului asigurător asupra bunurilor mobile şi/sau imobile proprietate a debitorului, precum şi asupra veniturilor acestuia, în cazuri excepţionale, respectiv atunci când există pericolul ca acesta să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea".

Sintagma "în cazuri excepţionale" confirmă faptul că măsura asigurătorie este o măsură de excepţie, nu una de drept comun. Luarea măsurilor asigurătorii trebuie raportată la o anumită atitudine de rea-credinţă a debitorului care încearcă să-şi sustragă, ascundă sau să distrugă activele patrimoniale cu scopul de a zădărnici eforturile organelor fiscale de a executa creanţa.

Astfel, constată Înalta Curte că măsurile asigurătorii nu sunt o etapă obligatorie care precede orice executare silită, ci se aplică doar în cazurile limitate în care există indicii că executarea va fi îngreunată prin atitudinea debitorului.

Pericolul la care face referire legea trebuie să fie unul concret şi obiectiv, în sensul existenţei unor indicii că respectivul contribuabil urmează să se sustragă de la plata obligaţiilor fiscale care îi vor incumba.

Luarea măsurilor asigurătorii trebuie raportată la o anumită atitudine de rea-credinţă a debitorului care încearcă să-şi sustragă, ascundă sau să distrugă activele patrimoniale cu scopul de a zădărnici eforturile organelor fiscale de a executa creanţa respectivă. Însuşi legiuitorul a definit ce înseamnă caracterul excepţional:

"atunci când există pericolul ca acesta să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea."

Pentru ca măsurile asigurătorii să poate fi dispuse trebuie verificate, la data luării măsurilor, ipotezele de excepţie avute în vedere de legiuitor. Ca atare, pentru luarea măsurilor în aceste condiţii, trebuie să existe date certe, susţinute de probatoriu, care să ducă la concluzia existenţei pericolului ca debitorul se sustrage sau îşi ascunde ori îşi risipeşte patrimoniul.

Textul de lege anterior menţionat stabileşte în mod clar că instituirea măsurilor asigurătorii este "una excepţională" şi poate fi luată numai în ipoteza în care "există pericolul ca debitorul să se sustragă, să îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea".

Raportat la circumstanţele cauzei, instanţa de fond a reţinut, în mod corect, că pârâta nu a prezentat nicio împrejurare din care să rezulte pericolul ca reclamanta să se sustragă, să şi îşi ascundă ori să îşi risipească patrimoniul (principiu prevăzut de art. 213 alin. (2) Codul de procedură fiscală) şi că a instituit măsura asigurătorie, nelegal, cu exces de putere.

Astfel, ca şi motivare a deciziei contestate, recurenta s-a limitat a prezenta pe larg legăturile între proiectele care au condus-o şi la sesizarea Departamentului pentru Lupta Antifraudă şi Direcţia Naţională Anticorupţie, potrivit art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi la instituirea măsurilor asigurătorii conform art. 45 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011.

Or, după cum în mod judicios a reţinut şi judecătorul fondului, prin sentinţa civilă nr. 3219/25.11.2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal (definitivă prin Decizia nr. 2163/30.06.2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal) s-a admis acţiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu pârâta, fiind anulat procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/11.04.2014 (prin intermediul acestui act fusese reţinută legătura dintre administratorul/acţionariatul A. S.R.L. şi cel al prestatorului de servicii C. S.R.L., în sensul că administratorul celor două societăţi este una şi aceeaşi persoană, domnul D.).

În cuprinsul hotărârii s-a reţinut împrejurarea că, deşi D. are calitatea de administrator la ambele societăţi, nu poate fi circumscrisă niciuneia dintre ipotezele enumerate limitativ la art. 44 din Legea nr. 346/2004; în plus, în mod nelegal, soluţia administrativă s-a fundamentat exclusiv pe constatarea că beneficiara finanţării este legată, în sensul art. 44 din Legea nr. 346/2004, fără a fi luat în considerare ansamblul de elemente obiective şi subiective care ar putea conduce la concluzia că s-au creat în mod artificial condiţiile necesare pentru a beneficia de plăţi în cadrul schemei de ajutor din cadrul FEADR; nu se poate susţine că această simplă legătură conduce la imposibilitatea realizării finanţării schemei de ajutor, în condiţiile în care reclamanta a prestat servicii cu utilajele achiziţionate şi altor societăţi, şi nici că a existat o coordonare între societăţile legate în vederea obţinerii de către reclamantă, în mod exclusiv, a unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Astfel, Înalta Curte constată că în cuprinsul deciziei de instituire a măsurii asigurătorii au fost prezentate legăturile dintre cele două societăţi, fără a fi prezentate şi indicii referitoare la imposibilitatea realizării finanţării schemei de ajutor sau a obţinerii de către reclamantă, în mod exclusiv, a unui avantaj care contravine obiectivelor schemei de ajutor.

Or, pârâta nu a probat, prin date obiective, pericolul că debitorul s-ar putea sustrage, ar putea ascunde ori şi-ar putea risipi patrimoniul, periclitând sau îngreunând în mod considerabil colectarea, astfel că luarea măsurilor asigurătorii prin decizia atacată nu s-a făcut în conformitate cu prevederile legale.

Ca atare, soluţia instanţei de fond de anulare a deciziei nr. 64 din 005.2015 şi de obligare a pârâtului la soluţionarea contestaţiei pe fond este legală şi nu poate fi cenzurată de instanţa de control judiciar pe baza argumentelor recurentei-pârâte.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei nr. 3644 din 18 septembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 aprilie 2021.