Scope of judicial review over administrative res judicata and mandatory reasoning of administrative decisions

Şedinţa publică din data de 20 aprilie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte, a chemat în judecată Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP), solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună admiterea prezentei acţiuni şi anularea, în tot, a actelor administrative - Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emis de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei " Publice, Direcţia Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/12.02.2015 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/12.02.2015, a actelor interne - Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcţia Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. şi a Deciziei nr. 64/04.05.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P., înregistrată la M.D.R.A.P. cu nr. x/04.05.2015 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/14.05.2015, precum şi anularea, în tot, a actelor de asigurare făcute de M.D.R.A.P. cu privire la reţinerea sumelor beneficiarului UAT Municipiul Târgovişte din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desfiinţate şi obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reţinute prin aplicarea reducerilor procentuale.

Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 170 din 12 octombrie 2018, Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare formulată potrivit Legii contenciosului administrativ şi fiscal de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, a anulat decizia 64 din data de 04.05.2015 de soluţionare a contestaţiei şi a obligat pârâta la soluţionarea pe fond a contestaţiei.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 170 din 12 octombrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs atât reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte, cât şi pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Recursul formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea cererii de recurs, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, iar în subsidiar admiterea acţiunii introductive şi anularea actelor administrative individuale atacate.

În motivarea cererii de recurs, reclamanta a arătat că, faţă de motivarea instanţei de fond, în mod nelegal s-a dispus obligarea intimatului la soluţionarea pe fond a contestaţiei, întrucât, în speţă, există posibilitatea analizării şi dispunerii anulării actelor administrative contestate.

Aşadar, a apreciat reclamanta că instanţa de judecată putea analiza fondul raportului de drept administrativ, deşi, prin hotărârea recurată, a dispus anularea Deciziei nr. 221/11.07.2014 pentru capetele de cerere din contestaţie 2.3 şi 3, precum şi a Notei de neconformitate nr. x/28.04.2014, pentru punctul 21.3 privind respectarea propunerii tehnice şi existenţa prejudiciului, aşa încât a fost înlăturată corecţia financiară de 5% aplicată prin actul administrativ.

Mai mult, a apreciat că nici existenţa altor litigii între părţi cu privire la aceleaşi contracte, respectiv aceleaşi note de neconformitate, nu prezintă relevanţă în speţa de faţă, întrucât instanţa avea posibilitatea, dacă considera necesar, de a suspenda judecarea cauzei până la soluţionarea dosarelor la care face referire sau de a soluţiona pe fondul cauzei dosarul, conform sentinţei nr. 39/17.02.2015, pronunţată în dosarul nr. x/2014, despre care însăşi instanţa de fond face vorbire prin sentinţa atacată.

Totodată, nici emiterea de către intimat a mai multor note de neconformitate nu pot sta la baza motivării instanţei de fond, deoarece aceasta din urmă era obligată, în virtutea rolului său activ, să solicite lămuriri/precizări, în situaţia în care nu înţelegea situaţia de fapt concretă, respectiv împrejurarea potrivit căreia au fost emise mai multe acte administrative.

Concluzionând, a arătat reclamanta că instanţa de fond în mod nelegal a obligat intimatul la soluţionarea din nou a contestaţiei de fond, soluţia corectă fiind aceea de a analiza fondul cauzei şi de a dispune anularea actelor administrative atacate.

Recursul formulat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate cu trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea cererii de recurs, pârâtul a arătat că, prin Decizia nr. 64/2015 (soluţionată ca urmare a formulării contestaţiei împotriva C. pen. 8) se face trimitere la aceleaşi note de neconformitate (NN nr. 13539/22.04.2014 şi NN nr. 23168/28.04.2014), care au fost soluţionate la contestaţia depusă de beneficiarul UATM Târgovişte împotriva informării privind CR 3 şi soluţionată prin Decizia nr. 221/11.07.2014.

La cererea de plată nr. x, ca urmare a desfiinţării Notei de neconformitate nr. x/22.04.2014 şi a Notei de neconformitate nr. x/14.10.2014 şi refacerii acestora, a arătat că reclamanta a formulat contestaţia cu nr. x/12.11.2014, soluţionată prin Decizia nr. 44/17.02.2015 de admitere a contestaţiei cu desfiinţarea celor două note de neconformitate nr. x/14.10.2014 şi nr. y/14.10.2014 şi refacerea acestora cu aplicarea reducerii procentuale conform temeiului legal în vigoare la data emiterii actului intern.

Ca urmare a emiterii Notei de neconformitate nr. x/03.04.2015 emisă în urma Deciziei nr. 44/17.02.2015 reclamanta a depus contestaţie soluţionată prin Decizia nr. 259/11.09.2015 prin care s-a respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind contractul de servicii de asistenţă tehnică nr. 3852/1357/14.02.2011, şi pe principiul autorităţii de lucru judecat în baza deciziei nr. 44/2015 capătul de cerere privind contractul de lucrări pentru care nu a fost emisă o nouă notă de neconformitate.

De asemenea, capătul de cerere privind contractul de servicii de asistenţă tehnică nr. x/14.02.2022 a fost respins şi în baza Deciziei nr. 321/02.11.2015.

Având în vedere soluţia dată prin Decizia nr. 221/11.07.2014, la momentul analizării Cererii de plată nr. x nu s-a mai procedat la verificarea achiziţiei finalizate prin atribuirea contractului de asistenţă tehnică nr. x/14.02.2011şi a contractului de lucrări nr. x/30.07.2015, astfel că reducerile procentuale au fost menţinute automat.

Astfel, raportat la faptul că prin Decizia nr. 221/11.07.2014 şi-a exprimat punctul de vedere cu privire la măsurile dispuse, nu mai poate reveni, revoca sau anula un act administrativ soluţionat definitiv din punct de vedere al căilor administrative de atac şi care a intrat în circuitul civil, fapt pentru care a apreciat că există autoritate de lucru judecat din punct de vedere administrativ.

Apărările formulate în cauză

Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgovişte a formulat întâmpinare la recursul pârâtei, solicitând respingerea acestuia ca nefondat, întrucât, în esenţă, dispoziţiile art. 430 şi urm. C. proc. civ. vizează doar hotărârile judecătoreşti, iar nu şi deciziile emise de către autorităţile publice cu activitate administrativ-jurisdicţională.

Recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice a formulat întâmpinare la recursul reclamantei, solicitând respingerea acestuia ca nefundat, arătând, în esenţă, contrar susţinerii recurentei, că Nota de neconformitate nr. x/28.04.2014 nu a fost anulată definitiv de către instanţă, ci doar în parte, respectiv pct. 21.3, reducerea procentuală de 5% aplicată la valoarea contractului de achiziţie nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., fiind menţinută definitiv de către instanţă pentru abaterile menţionate la pct. 21.1 şi 21.2 din actul administrativ contestat. Aşadar, a arătat recurentul-pârât că în speţa dedusă judecăţii, prin Decizia nr. 64/04.05.2015 s-a aplicat principiul autorităţii de lucru judecat la contestaţia depusă la Cererea de plată nr. x, întrucât se face referire la aceleaşi acte administrative care au fost soluţionate la contestaţia depusă de UATM Târgovişte împotriva Informării privind CR 3 şi soluţionată prin Decizia nr. 221/11.07.2014.

Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgovişte a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în cadrul căreia a combătut apărările acestuia.

Alte aspecte procedurale

La data de 18 martie 2021 recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a formulat note scrise cu privire la calitatea sa procesuală prin care a arătat că în prezenta cauză calitate procesuală are fostul Minister al Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, în prezent Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în baza art. 7 alin. (1) şi 12 alin. (1) din O.U.G. nr. 68/2019 privind stabilirea unor măsuri la nivelul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 477/2020, precum şi art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 212/2020.

Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Analizând actele şi lucrările dosarului, în raport cu motivele de recurs formulate, sentinţa atacată şi dispoziţiile legale incidente cauzei, instanţa de control judiciar va menţine soluţia dată de instanţa de primă jurisdicţie ca fiind legală şi, pe cale de consecinţă, recursurile declarate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte şi de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei vor fi respinse ca nefondate, în considerarea celor în continuare expuse.

Argumente de fapt şi de drept relevante

Motivele de recurs invocate de ambele părţi se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv atunci când instanţa a aplicat sau interpretat greşit normele de drept material.

Având în vedere că în recursul reclamantei, deşi s-au indicat în mod expres cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că argumentele, aşa cum au fost prezentate, fac posibilă încadrarea lor în cazul de casare indicat mai sus, respectiv art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Asupra recursului formulat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte

În esenţă, recurenta-reclamantă este nemulţumită de faptul că, deşi prima instanţă a anulat decizia nr. 64/04.05.2015 de soluţionare a contestaţiei administrative, totuşi, în mod nelegal, a dispus obligarea intimatului la soluţionarea pe fond a contestaţiei, întrucât, exista posibilitatea analizării şi dispunerii anulării actelor administrative contestate.

Se observă că, prin cererea de chemare în judecată s-a solicitat anularea actelor administrative - Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală Programe Europene, înregistrată cu nr. x/12.02.2015 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/12.02.2015, a actelor interne Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 emise de către Direcţia Generală Programe Europene din cadrul M.D.R.A.P. şi a Deciziei nr. 64/04.05.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul MDRAP înregistrată la MDRAP cu nr. x/04.05.2015 şi la UAT Municipiul Târgovişte cu nr. x/14.05.2015; anularea, în tot, a actelor de asigurare făcute de MDRAP cu privire la reţinerea sumelor beneficiarului UAT Municipiul Târgovişte prin aplicarea reducerilor procentuale din valoarea contractului de servicii nr. x/14.02.2011 încheiat cu S.C. A. S.R.L., din valoarea contractului de lucrări nr. x/30.07.2013 încheiat cu Asocierea S.C. B. S.A. şi S.C. C. S.A., în temeiul actelor anulate/desfiinţate şi obligarea M.D.R.A.P. la restituirea sumelor reţinute prin aplicarea reducerilor procentuale.

Prin Decizia nr. 64/04.05.2015 emisă de Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P., contestaţia reclamantei a fost respinsă pe principiul autorităţii de lucru judecat.

Prima instanţă a constatat, în mod just, că, pe de o parte, principiul autorităţii de lucru judecat nu poate viza deciziile emise de autorităţi publice cu activitate administrativ-jurisdicţională, iar, pe de altă parte, actele administrative a căror anulare se solicită nu au mai fost atacate şi nu au mai făcut obiectul unei alte cercetări administrative finalizată printr-o decizie.

Aşadar, nefiind soluţionată pe fond contestaţia administrativă a recurentei reclamante, instanţa de judecată nu poate aprecia asupra raporturilor juridice dintre părţi, cu atât mai mult cu cât reducerile procentuale aplicate prin informările a căror anulare se solicită au făcut obiectul mai multor contestaţii ajunse ulterior pe rolul instanţelor de judecată, fără a fi soluţionate definitiv.

Mai mult, este de principiu că actul administrativ trebuie, prin sine însuşi, să ofere suficiente informaţii pentru ca orice subiect de drept să hotărască dacă acesta a fost emis cu respectare dispoziţiilor juridice şi dacă este oportună atacarea acestuia în justiţie. Or, lipsa oricărei motivări în cuprinsul Deciziei nr. 64/04.05.2015 o lipseşte pe aceasta chiar de aparenţa de legalitate şi face imposibilă exercitarea controlului judiciar.

Aşadar, lipsa argumentelor asupra celor invocate de parte în contestaţia administrativă, nu poate fi suplinită de instanţa de judecată, obligaţia autorităţii emitente de a-şi motiva actele emise fiind esenţială.

Actul administrativ trebuie să conţină în cuprinsul acestuia toate argumentele de fapt şi de drept care au stat la baza soluţiei adoptate, tocmai pentru a se putea verifica legalitatea şi oportunitatea acestuia, constituind, totodată, o garanţie a legalităţii soluţiei adoptate de către autoritate.

În acest context, nu pot fi primite criticile recurentei-reclamante în sensul nesoluţionării solicitării de anulare a actelor administrative constând în Informarea privind situaţia cheltuielilor aprobate în Cererea de plată nr. x, Notele de neconformitate nr. x/22.10.2014, respectiv nr. 23168/14.10.2014.

Asupra recursului formulat de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice

Recurentul pârât a invocat greşita aplicare a prevederilor art. 430 şi următoarele C. proc. civ.

În conformitate cu aceste prevederi legale autoritatea de lucru judecat vizează hotărârile judecătoreşti, regăsindu-se în dreptul procesual, ca excepţie procesuală de fond, în cadrul secţiunii dedicate efectelor hotărârii judecătoreşti, instanţa de fond reţinând, în mod legal, că aceasta nu poate viza deciziile emise de autorităţi publice cu activitate administrativ-jurisdicţională.

Chiar dacă s-ar aprecia că autoritatea de lucru judecat a fost menţionată la nivel administrativ, cu titlu de principiu în raport de cererile de plată soluţionate anterior, Înalta Curte apreciază că nici acest argument nu este apt să formeze convingerea instanţei în sensul legalităţii deciziei, întrucât în contestaţia administrativă au fost invocate soluţii judiciare de anulare a unor acte administrative anterioare care au efect asupra celor deduse judecăţii în acest litigiu, iar aceste aspecte trebuiau analizate de recurenta pârâtă.

De altfel, nu poate fi ignorat nici faptul că prin deciziile administrative nr. 221/11.07.2014, nr. 229/14.07.2014 şi nr. 45/17.02.2015 Serviciul Soluţionare Contestaţii Nereguli Fonduri Europene din cadrul M.D.R.A.P. a desfiinţat Nota de neconformitate nr. x/22.10.2014 şi Nota de neconformitate nr. x/14.10.2014 în contestaţiile administrative ale recurentei-reclamante ce vizau cereri de plată anterioare, iar în prezenta contestaţie administrativă s-a susţinut că punerea în executare a celor trei decizii de mai sus s-a realizat cu încălcarea chiar a dispoziţiilor autorităţii de soluţionare, aspect ce, de asemenea, nu a fost analizat.

Ca atare, soluţia instanţei de fond de anulare a deciziei nr. 64 din 04.05.2015 şi de obligare a pârâtului la soluţionarea contestaţiei pe fond este legală şi nu poate fi cenzurată de instanţa de control judiciar pe baza argumentelor recurentului-pârât.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, recursurile declarate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte şi de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Târgovişte şi de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei împotriva sentinţei nr. 170 din 12 octombrie 2018 a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 aprilie 2021.