Suspension of audit measures: manifest illegality vs. merit-based arguments and proof of imminent harm

Şedinţa publică din data de 5 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, suspendarea executării măsurilor cuprinse la punctul nr. 4 al Deciziei nr. X/D72 din 20.01.2021, emisă de pârâtă, până la soluţionarea definitiva a acţiunii formulate de Bancă împotriva încheierii nr. 15/08.06.2021, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, prin care a solicitat anularea în parte a încheierii si a măsurilor cuprinse la punctul j nr. 4 al Deciziei nr. X/D72 din 20.01.2021 emise de Curtea de Conturi a României - Departamentul X.

2. Hotărârea atacată

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1140 din 10 august 2021, a cererea formulată de reclamanta astfel cum a fost precizată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul că prima instanţă nu a aplicat corect dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) şi art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât Banca a arătat atât împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, cât şi prejudiciul pe care aceasta îl va înregistra în cazul în care măsura suspendării actului administrativ nu va fi dispusă.

În acest sens, a precizat că a invocat lipsa de claritate şi predictibilitate a deciziei atacate, sub aspectul măsurilor dispuse, care nu au fost indicate în mod clar şi complet, astfel încât Banca să poată anticipa conduita pe care trebuie să o adopte, să fie în măsură să îndeplinească efectiv măsurile dispuse şi să prevadă că acţiunile sale vor duce la rezultatul scontat, respectiv la îndeplinirea măsurilor în cauză. În plus, decizia atacată nu arată în concret măsurile de intrare în legalitate şi conduita pe care Banca să o urmeze pentru a intra în legalitate.

Totodată, a arătat că raportarea la aplicarea corectă sau nu a dispoziţiilor Legii nr. 173/2020 şi a O.U.G. nr. 66/2020 nu a implicat constatarea unor cazuri concrete de nelegalitate a actului, ci "pipăirea" aspectului că Banca nu era o societate în curs de privatizare (pentru a fi aplicat art. 2 din Lege) şi a faptului că procedurile de vânzare a imobilelor au fost desfăşurate şi contractele de vânzare-cumpărare au fost încheiate după intrarea in vigoare a O.U.G. nr. 166/2020, când interdicţia de înstrăinare nu mai opera.

Referitor la condiţia prevenirii unei pagube iminente a arătat că, de asemenea, prima instanţă a reţinut eronat că nu a fost dovedită, raportându-se la faptul că prin actele contestate nu a fost reţinut vreun prejudiciu.

Or, Banca a subliniat, în cerere, şi faptul că executarea măsurilor dispuse implică efectuarea unor demersuri ireversibile de natură a crea pagube serioase, iar în condiţiile în care preţul la care au fost vândute imobilele este mult mai mare decât valoarea lor contabilă şi de piaţă, prin simpla punere a părţilor în situaţia anterioară Banca va suferi un prejudiciu, aşa încât îndeplinirea măsurilor respective, în mod cert şi previzibil produce efecte ireversibile şi prejudiciabile atât pentru Bancă, cât şi pentru terţii cumpărători, efecte care nu pot fi evitate decât prin suspendarea executării actelor administrative până la soluţionarea definitivă a acţiunii în fond.

În concluzie, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, pe fond, admiterea cererii de suspendare.

4. Apărarea intimatei-pârâte

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului şi menţinerea sentinţei atacate, fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării măsurilor cuprinse la punctul nr. 4 al Deciziei nr. X/D72 din 20.01.2021, emisă de pârâtă, până la soluţionarea definitiva a acţiunii formulate de Bancă împotriva încheierii nr. 15/08.06.2021, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Totodată, potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute de art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.

Cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat sunt la adăpost de orice critică, întrucât s-a apreciat corect că nu pot fi reţinute, în argumentarea cazului bine justificat, argumentele vizând interpretarea dispoziţiilor art. 1 şi 2 din Legea nr. 173/2020, în sensul dacă îi erau sau nu aplicabile Băncii, dacă avea obligaţia suspendării derulării operaţiunilor de înstrăinare a imobilelor sau dacă înstrăinarea imobilelor s-a făcut sub incidenţa O.U.G. nr. 166/2020, întrucât constituie apărări de fond.

Aşadar, motivele de nelegalitate circumscrise de recurenta-reclamantă cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare a suspendării de executare.

Instanţa de control judiciar reţine că aparenţa de nelegalitate poate viza şi aspecte de drept material, însă este esenţial ca motivele identificate să fie evidente, să nu implice examinarea fondului cauzei.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă a invocat ca împrejurări de fapt şi de drept care să fie de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ a cărui suspendare se cere, tocmai criticile de nelegalitate care urmează/ar urma să fie analizate de instanţa învestită cu cererea de anulare a respectivelor acte.

Prin urmare, în mod corect prima instanţă a reţinut faptul că s-au invocat aspecte ce ţin de fondul cauzei care nu pot fi analizate într-o cerere de suspendare, în cadrul căreia nu se poate antama fondul dreptului dedus judecăţii.

Totodată, Înalta Curte reţine că prin sentinţa nr. 827 din 19 aprilie 2022, pronunţată în Dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea modificată, formulată de reclamantă, având ca obiect anularea în parte a încheierii nr. 15/08.06.2021, emise de Curtea de Conturi a României - Comisia de soluţionare a contestaţiilor, în sensul admiterii în tot a contestaţiei formulate de reclamantă, cu consecinţa anularii masurilor cuprinse la punctul nr. 4 al Deciziei nr. X/D72 din 20.01.2021 emisă de Curtea de Conturi a României - Departamentul X, ca neîntemeiată, or, respingerea acţiunii în anulare de către prima instanţă reprezintă implicit o confirmare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ a cărei suspendare se solicită.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuie să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu, or, în cauză, nu s-a făcut o astfel de dovadă în sensul prevederilor legale menţionate.

Prin urmare, toate criticile recurentei sunt nefondate, dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei în limitele art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi cod.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1140 din 10 august 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII - a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 mai 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.