Appeal dismissed upholding integrity agency finding of incompatibility between deputy mayor and school board roles

Şedinţa publică din data de 08 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2019, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 70 din 16 septembrie 2019, a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (hotărârea fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material).

Recurenta, în susţinerea recursului arată că potrivit dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de membru al consiliului de administraţie la instituţiile publice "cu excepţia ... membrilor în comisiile de administraţie ale unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat ... din reţeaua autorităţilor unităţilor de administraţie publice locale...".

Excepţia a fost reglementată prin Legea nr. 128/2017 dar potrivit principiului aplicării imediate a legii noi aceasta se aplică şi efectelor viitoare ale unor situaţii juridice anterior născute dar nedefinitivate la data intrării în vigoare a legii noi (facta pendentia). Potrivit acestui principiu legea nouă se aplică tuturor situaţiilor juridice în curs de constituire, care deşi sunt anterior născute nu au fost definitivate până la intrarea în vigoare a noii legi, Decizia nr. 755/16 decembrie 2014, a Curţii Constituţionale).

În opinia recurentei, legea nouă nu este retroactivă atunci când modifică o stare de drept născută anterior însă numai pentru viitor.

Aplicarea prevederilor legii modificatoare (Legea nr. 128/2017) în vigoare la data întocmirii raportului de evaluare nu echivalează cu încălcarea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţie, ci este în concordanţă cu principiul activităţii legii civile. În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale potrivit căreia legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare. (Curtea Constituţională - decizia nr. 274/2015, pct. 18; decizia nr. 83/2015, pct. 21; decizia nr. 36/2015 pct. 22).

O lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea legii vechi şi să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare (Curtea Constituţională -decizia nr. 174/2015 pct. 19).

În materie de incompatibilităţi din perspectiva succesiunii legii în timp, Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate presupune analizarea particularităţilor fiecărei speţe, în lumina dispoziţiilor legale cu incidenţă în materie, potrivit principiului tempus regit actum (decizia nr. 71/2018, pct. 17 şi 21; decizia nr. 45/2019 pct. 23).

Prin urmare, actul - raportul de evaluare prin care s-a constatat starea de incompatibilitate este guvernat de legea existentă la momentul încheierii lui.

Efectele stării de incompatibilitate se produc numai după întocmirea şi comunicarea raportului de evaluare (art. 22-26 din Legea nr. 176/2010).

În cauză, la data intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017 situaţia juridică a stării de incompatibilitate nu era constituită şi definitivată printr-un raport de evaluare.

Prin urmare, la momentul definitivării situaţiei juridice, prin întocmirea raportului de evaluare, respectiv la data de 17 mai 2019, este aplicabilă legea în vigoare la acea dată, respectiv dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 128/2017.

De altfel, conform legii, numai din acest moment (raportat şi la data comunicării raportului de evaluare) încep să se producă efectele stării de incompatibilitate, efecte care sunt supuse legii în vigoare la momentul producerii lor.

Recurenta mai consideră că nu există incompatibilitate atunci când se exercită o altă funcţie/calitate în exercitarea unui drept recunoscut de lege sau în îndeplinirea unei obligaţii impuse de lege şi nici atunci când interesele personale nu contravin intereselor generale.

Astfel, dispoziţiile art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 49/2014, prevăd că, în unităţile de învăţământ de stat, în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial "consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă:... primarul sau un reprezentant al primarului...".

Această normă este o reglementare derogatorie de la dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în forma existentă la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014, în sensul art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Se mai susţine că Legea învăţământului prevede obligativitatea participării primarului sau a unui reprezentant al acestuia (deci şi a viceprimarului care, conform art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, este înlocuitorul de drept al primarului) în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ din subordinea unităţii administrativ-teritoriale.

Conform art. 5 alin. (1) din Legea nr. 1/2011 "dispoziţiile prezentei legi prevalează asupra oricăror prevederi din alte acte normative. In caz de conflict între acestea se aplică dispoziţiile prezentei legi".

Rezultă că participarea primarului/viceprimarului în consiliul de administraţie al şcolii locale nu constituie un element de incompatibilitate.

De asemenea, potrivit art. 47 din Legea nr. 393/2004 "aleşii locali sunt obligaţi să menţioneze expres situaţiile în care interesele personale contravin intereselor generale".

În cauză nu există niciun conflict între interesele personale ale reprezentanţilor autorităţii administrative locale care conform Legii nr. 1/2011 au calitatea de membri ai consiliului de administraţie (primar/viceprimar) şi interesul general al unităţilor şi instituţiilor de învăţământ de stat.

Dacă ar fi prezumat că există interese contrare/incompatibilităţi, legiuitorul nu ar mai fi prevăzut în art. 96 din Legea nr. 1/2011 că primarul sau reprezentantul acestuia face parte din componenţa consiliului de administraţie.

Tocmai prevalenţa interesului public, general, al învăţământului exclude orice interes personal de natură a afirma existenţa vreunui element de incompatibilitate, componenţa consiliului de administraţie fiind stabilită de lege.

Recurenta, în timpul soluţionării recursului, a formulat cerere de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, solicitând suspendarea cauzei, în temeiul art. 413 C. proc. civ., până la pronunţarea Curţii Constituţionale.

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare, Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., instanţa poate suspenda judecata "când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi".

Textul legal suscitat consacră un caz de suspendare legală facultativă, din moment ce instanţa "poate suspenda judecata".

Pentru a suspenda judecata cauzei pentru acest motiv, instanţa este datoare să aibă în vedere nu numai legătura dintre cauze, ci şi oportunitatea suspendării.

Ca să poată dispune suspendarea este necesar ca soluţionarea procesului ce urmează a se suspenda să depindă de soarta altui proces, în sensul că soluţionarea cererii de chemare în judecată să fie influenţată de existenţa sau inexistenţa unui drept ce formează obiectul celui de-al doilea proces.

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiilor prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., pentru a se dispune suspendarea judecăţii cauzei.

Înalta Curte apreciază că ambele cerinţe impuse de dispoziţiile art. 413 alin. (1) C. proc. civ., respectiv ca dezlegarea procesului să depindă, în tot sau în parte, de existenţa sau inexistenţa unui drept, iar acel drept să formeze "obiect al unei alte judecăţi", respectiv să fie cercetat de o altă instanţă, nu sunt îndeplinite în speţă.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate nu mai este necesar ca judecarea cauzei să fie suspendată.

Este adevărat că, anterior, textul de lege prevedea că:

"pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate, judecarea cauzei se suspendă".

Însă, aceste prevederi au fost abrogate prin Legea nr. 177/2010, astfel că la data soluţionării prezentei cereri nu mai subzistă obligativitatea instanţei de a suspenda cauza.

De asemenea, Înalta Curte constată că nu se impune suspendarea judecării cauzei, deoarece în eventualitatea admiterii excepţiei de neconstituţionalitate, recurenta are la îndemână alte remedii procesuale.

Prin urmare, pentru considerentele arătate şi având în vedere obiectul cauzei, precum şi înscrisurile depuse la dosar, constatând că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., cererea de suspendare va fi respinsă.

Pe fondul cauzei, Înalta Curte constată că din actele şi lucrările dosarului rezultă că recurenta-reclamantă a făcut obiectul unei verificări din partea Agenţiei Naţionale de Integritate privind respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor, în privinţa sa fiind emis Raportul de evaluare nr. x din 17.05.2019. S

În cuprinsul raportului de evaluare s-a reţinut că aceasta a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor deoarece, în perioada 8.08.2016 - 21.11.2016 a deţinut simultan atât funcţia de Viceprimar al com. Blândeşti, cât şi calitatea de membru în consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale nr. 1 Blândeşti, fiind incidente dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Recurenta-reclamantă a solicitat anularea raportului de evaluare ca fiind nelegal emis, susţinând că dispoziţiile legale care reglementau cazul de incompatibilitate au fost modificate prin Legea nr. 128/2017 şi că actualmente, numirea viceprimarului în comisiile de administraţie la instituţiile publice este exceptată de la regimul incompatibilităţilor, că o atare formă (modificată) a legii este de natură a se aplica şi în ce o priveşte, chiar dacă modificarea legală a intervenit doar din 2017, iar situaţia de incompatibilitate este din 2016, întrucât, cât timp raportul ANI nu este emis în 2016 ci 2019, ar rezulta că situaţia nu a fost definitivată şi deci raportul juridic este de natură a intra sub incidenţa în timp a legii noi.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond, în mod temeinic şi legal a respins acţiunea recurentei-reclamante, având are în vedere faptul că potrivit art. 87 din Legea nr. 161/2003:

(1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu:

d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional sau local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice

De asemenea, conform art. 96 din Legea nr. 1/2011 - forma în vigoare anterior modificării prin O.U.G. nr. 94/2014:

(1) Unităţile de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administraţie, de directori şi de directori adjuncţi, după caz. în exercitarea atribuţiilor ce le revin, consiliile de administraţie şi directorii conlucrează cu consiliul profesoral, cu comitetul de părinţi şi cu autorităţile administraţiei publice locale.

(2) În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar;

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor, directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.

Starea de incompatibilitate din sarcina reclamantei a fost reţinută urmare deţinerii simultane atât a funcţiei de viceprimar al Comunei Blândeşti, cât si a calităţii de membru în consiliul de administraţie al Şcolii Gimnaziale nr. 1 Blândeşti

Înalta Curte constată că deşi atribuţiile şi prerogativele viceprimarului sunt unele legale, chiar imperative, în ceea ce priveşte organizarea şi supravegherea procesului complex de învăţământ din unitatea administrativ teritorială pe care o conduce, nu trebuie înlăturată de la aplicare prevederea expresă a Legii nr. 161/2003, referitoare la respectarea regimului incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese.

Înainte de modificarea legislativă a Legii nr. 1/2011 cu privire la acest aspect, incompatibilitatea calităţii de viceprimar cu calitatea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, era nu doar prevăzută expres, ci avea şi deplină aplicabilitate.

În perioada supusă evaluării, administraţia locală putea fi reprezentată în cadrul instituţiilor de învăţământ, atât de un reprezentant al primarului cât şi de reprezentanţi ai consiliului local.

Atribuţiile exprese cu privire la acest domeniu nu puteau fi exercitate pe deplin cu privire la calitatea de membru al consiliului de administraţie al şcolilor în perioada anterioară modificării legislative a Legii nr. 1/2011.

Deci, modificarea legislativă survenită şi posibilitatea legală a viceprimarului de a face parte din consiliul de administraţie al şcolilor nu opera la momentul evaluării reclamantei.

Incompatibilitatea presupune interdicţia de a cumula două sau mai multe funcţii şi/sau calităţi care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligaţia să îşi exercite atribuţiile funcţiei publice.

Înalta Curte constată că în perioada de referinţă, intenţia legiuitorului a fost clară, funcţia de viceprimar fiind incompatibilă cu cea de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, ceea ce înseamnă că în consiliul de administraţie al şcolii trebuia să fie membru un reprezentant al primarului şi nu primarul însuşi.

În cauză, reclamanta recunoaşte calitatea de membru în Consiliul de administraţie al şcolii din Blândeşti, însă susţine incidenţa normei legale aşa cum este în vigoare în prezent, deşi perioada supusă evaluării este preexistentă intrării în vigoare a O.U.G. nr. 49/2014.

De asemenea, legiuitorul nu distinge cu privire la modul în care o persoană exercită sau nu funcţia sau calitatea care îi atrage starea de incompatibilitate, şi nici dacă funcţia care generează incompatibilitatea este sau nu remunerată sau dacă produce sau nu alte avantaje materiale prin exercitarea ei.

Prin urmare, starea de incompatibilitate este generată prin simpla deţinere simultană a două funcţii incompatibile potrivit legii, fără a fi nevoie de îndeplinirea altor condiţii.

Supravegherea bunului mers al activităţii şcolii din calitatea de viceprimar nu era în acel moment, o atribuţie legală, reprezentând chiar un incident de integritate, ceea ce presupune încălcarea statutului funcţiei de autoritate deţinute.

Astfel fiind, sub aspectul reţinerii stării de incompatibilitate generată de deţinerea simultană a calităţii de viceprimar şi aceea de membru în consiliul de administraţie al unităţilor de învăţământ din sistemul public, Înalta Curte constată că raportul de evaluare este legal şi temeinic

Simpla deţinere a celor două calităţi este suficientă pentru a genera un incident de integritate de categoria incompatibilităţilor.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în mod temeinic instanţa de fond a reţinut, prin hotărârea recurată, faptul că există un caz de incompatibilitate de natura celui reglementat de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de suspendare precum şi recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 70 din 16 septembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 08 aprilie 2022.