Inadmissibility of direct challenge to control report in EU fund projects: prerequisite administrative appeal against debt title required

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2017, la data de 3 februarie 2019, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Caraş-Severin a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Societatea Informaţională Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale, anularea Raportului de control nr. x/25.11.2015 (înregistrat la Consiliul Judeţean Caraş-Severin sub nr. x/04.12.2015), anularea Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/20.09.2016, precum şi obligarea pârâtului la restituirea sumelor reţinute în baza Raportului de control privind Contractul de finanţare nr. x/06.12.2013 - SMIS 48365 - înregistrat la Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale sub nr. x/06.11.2015 şi nr. y/04.12.2015.

La data de 5 mai 2017, reclamanta a înţeles să-şi precizeze acţiunea în sensul că a solicitat instanţei să dispună şi anularea Deciziei nr. 2443/18.03.2016 prin care a fost soluţionată contestaţia formulată de către Consiliul Judeţean Caraş-Severin împotriva Raportului de control nr. x/25.11.2015 prin care s-a propus aplicarea corecţiei financiare de 5% la valoarea eligibilă a contractului nr. x/27.08.2014 încheiat cu S.C. A. S.R.L..

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 260 din 30 septembrie 2019, Curtea de Apel Timişoara a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Caraş-Severin, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul pentru Societatea Informaţională Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Caraş-Severin a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă critică soluţia primei instanţe, considerând că aceasta a reţinut în mod greşit faptul că reclamanta a atacat doar raportul de control, act ce reprezintă o simplă operaţiune tehnico-administrativă şi nu a reţinut aspectul cel mai important, şi anume că, prin precizarea la acţiune a cerut anularea Deciziei nr. 2443/18.03.2016 de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva raportului de control, act ce are implicit natura unui titlu de creanţă stabilit în baza raportului. Acest fapt a condus la pronunţarea unei soluţii nelegale, prin respingerea cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, recurenta-reclamantă apreciază, în esenţă, că, propunerea de aplicare a unei corecţii financiare de 5% pentru abaterea reţinută în sarcina sa, este nejustificată, argumentându-şi punctul de vedere în acest sens, în mod amplu şi detaliat, astfel cum rezultă din cuprinsul memoriului de recurs .

Nu în cele din urmă, recurenta-reclamantă arată că a mai fost sancţionată nejustificat pentru aceleaşi abateri prin raportul de control nr. x/06.11.2015, emis de Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale, ale cărui dispoziţii au fost anulate de Curtea de Apel Timişoara, prin sentinţa nr. 245/18.10.2016 pronunţată în dosarul nr. x/2016.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata-pârâtă Autoritatea pentru Digitalizarea României (citată în locul Ministerului pentru Societatea Informaţională Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Arată, în esenţă, că cele două acte a căror anulare se solicită (raportul de control şi decizia de soluţionare a contestaţiei împotriva raportului de control) nu au caracterul unor acte administrative, ci sunt acte premergătoare emiterii titlului de creanţă, respectiv Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/20.09.2016. Aşadar, cele două înscrisuri au caracterul unor acte pregătitoare emiterii actului administrativ care produce efecte juridice, şi anume, titlul de creanţă.

Prin O.U.G. nr. 66/2011 nu este stipulată posibilitatea contestării raportului de control, ci doar a titlului de creanţă.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte apreciază că recursul reclamantei este nefondat pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Astfel cum rezultă din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al prezentei decizii şi, de altfel, a reţinut şi prima instanţă, demersul judiciar al reclamantei vizează solicitarea de anulare a trei acte, respectiv a Raportului de control nr. x/25.11.2015 (sau nr. 19275/04.12.2015), a Deciziei nr. 2443/18.03.2016 emise în soluţionarea contestaţiei formulate de reclamantă împotriva raportului de control menţionat, precum şi a Notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/20.09.2016.

Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, motivându-şi soluţia pronunţată pe lipsa caracterului de act administrativ al primelor două a căror anulare s-a solicitat, respectiv pentru neparcurgerea procedurii prealabile contra titlului de creanţă, reprezentat de cel de-al treilea act (Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/20.09.2016).

Soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată formulată de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Caraş-Severin este împărtăşită de instanţa de control judiciar, după efectuarea propriei evaluări asupra elementelor de fapt şi de drept ale cauzei.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Înalta Curte retine că pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naşte, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Potrivit doctrinei şi jurisprudenţei, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

În speţă, raportul de control, chiar dacă este emis de o autoritate publică, nu este un act administrativ, deoarece prin concluziile sale nu se dispun măsuri, ci, doar se constată o stare de fapt, în urma căreia se recomandă luarea unor măsuri în conformitate cu legislaţia aplicabilă situaţiei constatate.

Aşadar, prin acest raport se constată împrejurări fără a modifica raporturi juridice, din moment ce nu cuprinde măsuri apte de a fi puse în executare.

În acord cu judecătorul fondului, se reţine că raportul de control reprezintă o simplă operaţiune tehnico-administrativă, acesta urmând a fi avut în vedere la emiterea altor acte.

Din această perspectivă, raportul în discuţie poate fi verificat sub aspectul legalităţii numai în cadrul acţiunii formulate împotriva actului administrativ pe care îl fundamentează, în speţă, titlul de creanţă.

Prin urmare, raportul de control nu poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ de sine stătătoare.

Nu poate fi primită afirmaţia recurentei-reclamante, în sensul că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că reclamanta a atacat doar raportul de control şi nu a reţinut aspectul cel mai important, şi anume, că a cerut şi anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva raportului de control, act ce are, în opinia recurentei, natura unui titlu de creanţă.

Din considerentele sentinţei atacate rezultă, în mod evident, că instanţa de fond nu a avut în vedere doar raportul de control ci şi decizia privind soluţionarea contestaţiei, arătând că "deşi analizată şi pronunţată pe fondul ei, soluţia în contestaţia administrativă contra Raportului de control, prin Decizia nr. x/18.03.2016 trebuia respinsă din perspectiva acestei argumentări vizând inaptitudinea raportului de control de a genera efecte juridice, el nefiind un act juridic care să nască, să modifice ori să stingă raporturi juridice administrativ-fiscale, acest lucru caracterizând numai titlul de creanţă".

De altfel, prima instanţă a reţinut în mod corect că raportul de control a fost atacat eronat şi nelegal la organul emitent cu contestaţie administrativă, prevăzută de lege doar contra titlului de creanţă.

Totodată, în speţă, aplicabilitate are legea specială, respectiv O.U.G. nr. 66/2011, conform căreia nu este stipulată posibilitatea contestării raportului de control, ci numai a titlurilor de creanţă. Potrivit art. 21 alin. (20) din actul normativ precizat anterior, titlurile de creanţă sunt reprezentate, în astfel de situaţii, de procesele-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare şi de nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, nicidecum de rapoarte de control.

Deşi reclamanta a atacat în cauză şi titlul de creanţă reprezentat de nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/20.09.2016, în mod corect a constatat prima instanţă că pentru verificarea legalităţii emiterii lui, reclamanta trebuia să parcurgă procedura prealabilă instituită de art. 46 şi urm. din O.U.G. nr. 66/2011, or, reclamanta nu a urmat această procedură.

În speţă, reclamanta a formulat contestaţie administrativă împotriva unei operaţiuni tehnico-administrative (raportului de control), nu împotriva actului administrativ vătămător (titlului de creanţă).

Prin urmare, Înalta Curte constată că dezlegarea dată fondului cauzei reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente, iar susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, constatând că nu există motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Caraş-Severin împotriva sentinţei civile nr. 260 din 30 septembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.