Claim for damages against tax authority inadmissible for lacking primary petition to annul administrative act

Şedinţa publică din data de 17 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 22 februarie 2017 pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta D.G.R.F.P Galaţi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Galaţi, obligarea acesteia la plata sumei de 11.010.800 RON, reprezentând prejudiciul încercat de acesta. Cererea a fost întemeiată pe prevederile art. 8 alin. (1), art. 16 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

1.2. La data de 5 septembrie 2017, reclamantul a formulat note de şedinţă, prin care a învederat că obiectul acţiunii de faţă îl reprezintă obligarea pârâtei la plata sumei de 11.010.800 RON, sumă solicitată de reclamant în baza dispoziţiilor art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004, ca urmare a refuzului pârâtei de a modifica titlul executoriu în funcţie de dispoziţiile obligatorii ale hotărârilor pronunţate de instanţele penale şi de cele civile.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă 102 din 29 iunie 2018, Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea în contencios administrativ şi fiscal, având ca obiect "despăgubire", promovată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Galaţi.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate anterior la punctul I.2., a formulat recurs reclamantul A., prin care, invocând incidenţa motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată, în sensul obligării pârâtei la plata prejudiciului cauzat prin înstrăinarea imobilului (7.000.000 RON), pierderea cauzată de intrarea în insolvenţă - apreciată de către expertiza efectuată în cauza la suma de 140.483 RON, plus dobândă legală de 21.709 RON, diferenţa dintre salariile încasate anterior şi pensia la care a fost nevoit să apeleze anticipat, dată fiind intrarea în insolventă (10.800 RON) şi daune morale de 2.000.000 RON, precum şi la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauza.

În susţinerea căii de atac promovate, urmare a unei succinte prezentări a situaţiei de fapt şi a prevederilor normative apreciate ca fiind incidente cauzei, recurentul a învederat că soluţia primei instanţe cuprinde motive contradictorii şi că a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa de fond schimbând, pe de o parte, obiectul cererii de chemare în judecată şi, pe de altă parte, adăugând la lege, cu ignorarea, totodată a autorităţii de lucru judecat de care se bucurau cel puţin trei hotărâri judecătoreşti definitive.

Printr-un prim set de critici, recurentul a apreciat că instanţa de fond a adăugat la prevederile art. 8 alin. (1) teză finală din Legea 554/2004 o condiţie suplimentară de admisibilitate a acţiunii, răsturnând raportul obligaţional şi reţinând, în mod nelegal, că organul fiscal nu putea să-şi modifice propriul act, atâta timp cât o instanţă de contencios administrativ nu s-a pronunţat asupra nelegalităţii actului administrativ, cu ignorarea totodată a dispoziţiilor O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, în vigoare la acea dată.

În opinia sa, cel puţin două hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, respectiv decizia penală nr. 833/05.10.2004 a Curţii de Apel Galaţi, secţia penală şi decizia nr. 356/05.04.2013 a Tribunalului Galaţi, pronunţate în contradictoriu cu pârâta din prezenta cauză, au născut în sarcina acesteia obligaţia conformării executării silite la dispoziţiile judecătoreşti ulterioare emiterii titlului executoriu pe care îşi întemeia executarea silită.

Cu alte cuvinte, prin efectele dispoziţiilor judecătoreşti menţionate, titlul de creanţă fiscală constând în procesul-verbal nr. x/1998 a fost parţial lipsit de efecte, situaţie în care, potrivit art. 141 alin. (2) din O.G. nr. 92/2003, pârâta ar fi trebuit să îşi modifice titlul executoriu, ca urmare a modificării titlului de creanţă, indiferent de poziţia procesuală a recurentului, de a ataca sau nu actul administrativ în contencios administrativ.

În acest sens, recurentul a făcut trimitere şi la sentinţa civilă nr. 1557/19.12.2014, prin care s-a stabilit faptul că în cursul derulării procedurii de faliment s-a pronunţat decizia civila nr. 356/2013, aspect faţă de care se impunea recalcularea impozitului pe profit şi a tuturor celorlalte datorii pe care le avea societatea fata de DGFP.

A mai arătat recurentul că, deşi actul administrativ se bucura de prezumţia de legalitate conferita de legiuitor, această prezumţie a fost răsturnată, hotărârile judecătoreşti antereferite stabilind nelegalitatea actului administrativ în ceea ce priveşte taxele şi impozitele calculate pentru sumele mai mari de 472.000.000 RON.

Din perspectiva obiectului cererii de chemare în judecată, recurentul -reclamant a învederat că prima instanţă a încercat să schimbe un astfel de obiect, în sensul de a nega existenţa răspunderii delictuale a organului fiscal.

Totodată, recurentul a menţionat că instanţa de fond şi-a limitat analiza doar la vinovăţia pârâtei, respectiv la caracterul justificat sau nejustificat al conduitei acesteia de a menţine valoarea creanţei, deşi 3 instanţe de judecată o limitaseră, ignorând condiţiile răspunderii civile delictuale administrative, o răspundere civila specială, în care nu trebuie demonstrată decât existenţa faptei ilicite, a prejudiciului şi a legăturii de cauzalitate dintre aceste doua împrejurări, iar nu şi vinovăţia.

Totodată, recurentul a făcut trimitere şi la ultimul paragraf al considerentelor sentinţei recurate, în care este inserată menţiunea posibilităţii sesizării instanţei civile pentru recuperarea prejudiciului, menţiune ce, în opinia sa, contrazice motivarea anterioară, în sensul că nu sunt întrunite condiţiile răspunderii civile delictuale administrative a pârâtei.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă, intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Galaţi a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea sentinţei atacate, ca fiind temeinică şi legală.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare formulat, recurentul-reclamant A., prin invocarea unor aspecte similare celor din memoriul de recurs, a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Galaţi, apreciind susţinerile intimatei ca fiind neîntemeiate.

6. Procedura în faţa instanţei de recurs

6.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 494, art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 8 ianuarie 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 17 martie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6.2. Prin încheierea de şedinţă din data de 25 martie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea recurentului-reclamant A. de preschimbare a termenului de judecată acordat în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate prin întâmpinare şi de prevederile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu prealabil, pentru a putea răspunde motivelor de casare evocate de recurentul - reclamant, instanţa de control judiciar apreciază că se impune o identificare concretă a cadrului procesual obiectiv trasat prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost aceasta precizată. Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că recurentul - reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune calificată de aceasta (prin precizările făcute în cuprinsul notelor aflate la filele x din Vol. I al dosarului instanţei de fond) drept o acţiune în pretenţii, constând în repararea unui pretins prejudiciu apreciat de recurent ca fiind cauzat patrimoniului său.

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că, prin astfel de note, recurentul - reclamant a precizat expres că nu a înţeles să formuleze o cerere în sensul art. 19 din Legea nr. 554/2004, ci o acţiune întemeiată pe prevederile art. 8 alin. (1) teză finală din Legea nr. 554/2004, ce, la data formulării cererii de chemare în judecată, aveau următorul conţinut normativ:

"De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

În acest sens, Înalta Curte are în vedere şi precizările realizate de recurentul - reclamant în şedinţa publică, prin care acesta a afirmat că paguba clamată ar fi fost generată de omisiunea organului fiscal de a-şi revoca propriul act administrativ, nefiind, însă, promovată o cerere de anulare a unui act administrativ sau privind cenzurarea refuzului de a realiza o operaţiune administrativă.

Totodată, instanţa de control judiciar observă şi susţinerile recurentului, prin care acesta tinde, în esenţă să susţină teza unei obligaţii ce incumba, din oficiu, organului fiscal, de a modifica titlurile executorii în funcţie de dispoziţiile deciziei penale nr. 833/05.10.2004 a Curţii de Apel Galaţi, secţia penală şi ale deciziei civile nr. 356/05.04.2013 a Tribunalului Galaţi, secţia Civilă, prin memoriul de recurs recurentul - reclamant evocând şi efecte pe care apreciază că le-ar produce în cauză o a treia hotărâre judecătorească (constând în sentinţa civilă nr. 1557/19.12.2014).

Cu toate acestea, dintr-o primă perspectivă, Înalta Curte constată că nici din cuprinsul cererii de chemare în judecată, şi nici din cel al precizării incluse în notele scrise din data de 5 septembrie 2017, nu rezultă că recurentul - reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ, în litigiul pendinte, cu o acţiune având drept obiect anulare act administrativ sau constatarea unui refuz nejustificat, în sensul art. 8 alin. (1) teză finală din Legea nr. 554/2004, ci doar cu o acţiune având drept obiect repararea unei pagube apreciate de acesta ca fiind cauzate patrimoniului său.

Or, din analiza prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa de control judiciar reţine că structura acţiunii în contencios administrativ reglementată de acest articol este formată, în esenţă, cel puţin din două componente. Dintre acestea cel principal constă fie în solicitarea de anulare a actului administrativ atacat, fie (în ipoteza tezei finale a textului normativ în discuţie - în forma sa aplicabilă la data relevantă cauzei pendinte) din solicitarea de constatare a nesoluţionării în termen a unei solicitări, ori a refuzului nejustificat (ceea ce implică o solicitare urmată de un refuz) sau a refuzului de efectuare a unei operaţiuni administrative pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim (ceea ce, la rândul său, implică o solicitare refuzată).

Conform primei teze a art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, solicitarea de reparare a pagubei cauzate şi, eventual, reparaţiile pentru daune morale, reprezintă petite secundare celui principal, în acest sens fiind şi prevederile art. 18 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, conform cărora: (1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă [...](3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. Utilizarea, de către legiuitor, în formula normativă a alin. (3) al art. 18 din Legea nr. 554/2004, a construcţiei "şi asupra" este elocventă în a evidenţia faptul că structura unei acţiuni în contencios administrativ este cea descrisă în paragrafele anterioare.

Prin cererea de chemare în judecată, recurentul - reclamant nu a învestit instanţa cu un petit principal în sensul celor expuse mai sus, ci exclusiv cu o cerere ce se subsumează petitului secundar reglementat de prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi de art. 18 alin. (3) din acelaşi act normativ (cererea de despăgubiri pentru daunele materiale şi morale), simple referiri tangenţiale, în notele de şedinţă, la o adresă emisă de intimata - pârâtă neputând fi calificate drept petit apt a învesti instanţa, câtă vreme nu este formulată o cerere concretă în sensul reglementat de antereferitele texte normative.

În raport de aceste aspecte, considerentele primei instanţe ce fac trimitere la adresa nr. x/04.11.2013 sunt neavenite, în raport de inexistenţa unui petit care să vizeze constatarea unui refuz nejustificat în sensul Legii contenciosului administrativ. Coroborat cu susţinerile recurentului - reclamant, conform cărora nu a fost promovată o acţiune în anularea actului administrativ, Înalta Curte reţine, că, faţă de limitele învestirii primei instanţe, criticile aduse de recurentul - reclamant hotărârii atacate sunt nefondate.

Principalele chestiuni dezlegate de prima instanţă au fost cele legate de: (i) faptul că reclamantul nu s-a adresat instanţei de contencios administrativ cu o cerere în anularea actului administrativ vătămător, (ii) efectele pe care, în raport de cadrul procesual din litigiul pendinte, le produc hotărârile judecătoreşti evocate de recurentul reclamant, (iii) lipsa unei dovezi a legăturii de cauzalitate între prejudiciul clamat şi conduita ce incumba A.J.F.P. Galaţi, în limitele impuse de regulile Codului de procedură fiscală relevante cauzei.

Răspunzând punctual criticilor evocate de recurentul - reclamant, Înalta Curte apreciază că nu este incident motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme judecătorul fondului a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.. Astfel, sentinţa recurată cuprinde argumente ce demonstrează că instanţa a analizat susţinerile părţilor, indicând elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, fiind expus în mod clar şi fără elemente de contradictorialitate silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza. Totodată, instanţa de control judiciar reţine că obligaţia instanţelor de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil fiind suficient ca motivarea să evidenţieze că judecătorul a examinat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu şi aspectele reţinute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României.

Elementele de contrarietate evocate de recurent (ce vizează, în realitate, doar chestiunea unui analize comparative a trimiterilor pe care instanţa le face la posibilitatea pe care recurentul o are de a se adresa instanţelor civile cu maniera de soluţionare a chestiunii îndeplinirii condiţiilor răspunderii civile delictuale) sunt nefondate. Din această perspectivă, Înalta Curte apreciază că raţionamentul primei instanţe este conform limitelor cadrului procesual obiectiv al cauzei pendinte, după cum au fost ele trasate de reclamant (descrise în paragrafele anterioare), întrucât, în lipsa unui petit sau cereri care să se circumscrie elementelor ce pot reprezenta obiectul principal de sesizare a instanţei de contencios administrativ, nu se poate reţine îndeplinirea condiţiilor aferente admiterii unui petit secundar (precum o cerere privind despăgubiri pentru daunele materiale şi morale).

Ceea ce trebuie observat în cauză este faptul că cerinţa existenţei unei motivări concise, care nu are elemente de contradictorialitate, este îndeplinită, fiind respectate garanţiile unui proces echitabil şi ale dreptului la apărare, astfel cum acestea sunt ocrotite prin prisma dispoziţiilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, astfel că sunt nefondate criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Recurentul se referă şi la o încălcare a puterii de lucru judecat. Deşi, aşa cum s-a reţinut în precedent, cererea depusă nu putea fi primită în condiţiile neformulării unui petit principal îndreptat împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, prima instanţă a concluzionat şi asupra efectelor hotărârilor invocate de reclamant. Criticile recurentului - reclamant, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., care vizează efectele pe care le-ar produce respectivele hotărâri sunt nefondate. Astfel, dat fiind obiectul dosarului nr. x/2010, în care a fost pronunţată decizia civilă nr. 356/05.04.2013 a Tribunalului Galaţi, secţia Civilă, ce a vizat contestaţie la executare împotriva actelor de executare realizate faţă de societatea B. S.R.L., or cel al dosarului nr. x/2004, în care a fost pronunţată decizia penală nr. 833/05.10.2004 a Curţii de Apel Galaţi, secţia penală, ce a avut drept obiect acţiune penală în soluţionarea căreia s-a dispus încetarea procesului faţă de inculpatul A. (iar nu faţă de societate) pentru săvârşirea infracţiunii de evaziune fiscală pentru suma de 472.000.000 RON, nu se poate reţine o încălcare a autorităţii lucrului judecat ataşat unor astfel de hotărâri.

Prin niciuna dintre aceste hotărâri judecătoreşti nu s-a dispus o anulare a unui titlu de creanţă (ce, potrivit prevederilor art. 110 alin. (3) din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală în vigoare la data relevantă cauzei, reprezintă actul prin care se stabileşte şi se individualizează creanţa fiscală). Or, contrar celor evocate de recurent, încetarea procesului penal sau desfiinţarea unor forme de executare nu generează automat efecte în planul legalităţii unui act administrativ de natura titlului de creanţă, cu atât mai mult cu cât, cel puţin din perspectiva efectelor hotărârii civile evocate de recurent, prevederile tezei finale a alin. (1) indice 1 al art. 141 din O.G. nr. 92/2003, reglementează, în mod expres, un raport de subordonare între titlul de creanţă şi titlul executoriu (iar nu unul în sens invers), legiuitorul învederând expres ca "niciun titlu executoriu nu se poate emite în absenta unui titlu de creanţă în baza căruia se stabilesc, în condiţiile legii, creanţe fiscale principale sau accesorii".

Nefondate sunt şi criticile subsumate de recurent prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., câtă vreme, în raport de limitele cadrului procesual obiectiv trasat prin cererea de chemare în judecată precizată, instanţa de control judiciar nu poate da eficienţă argumentelor circumscrise chestiunilor ce vizează un refuz al intimatei - pârâte de a realiza operaţiuni administrative apreciate de recurent ca incumbându-i acesteia din oficiu (revocarea unui act administrativ fiscal), în contextul în care recurentul nu a învestit instanţa cu un petit în acest sens.

De asemenea, în litigiul pendinte, în raport de elementele evocate prin paragrafele anterioare, nu se poate reţine nici o schimbare, de către prima instanţă, a obiectul cererii de chemare în judecată, nici o adăugare la prevederile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a unei condiţii ce nu era prevăzută de un astfel de text normativ şi nici o aplicare eronată a prevederilor normative ce reglementează condiţiile răspunderii civile delictuale administrative.

În concluzie, Înalta Curte constată că hotărârea recurată este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctul 6, 7 şi 8 din C. proc. civ.

Pentru considerentele arătate, nefiind identificate motive de casare a sentinţei recurate din perspectiva criticilor formulate, Înalta Curte, în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 102 din 29 iunie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 martie 2021.