Incompatibility of mayoralty with school board membership as parent representative under Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 17 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a sub nr. x/2016 reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate - ANI, a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/29.03.2016, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a actelor premergătoare emiterii acestuia.

Prin sentinţa civilă nr. 6480 din data de 10 noiembrie 2016 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necomptenţei materiale a acestei instanţe şi a dispus declinarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 decembrie 2016, sub nr. x/2016.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3589 din data de 10 octombrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3589 din data de 10 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi în principal, trimiterea cauzei spre soluţionare instanţei de fond în temeiul art. 497 din C. proc. civ. şi în subsidiar, rejudecarea cauzei în fond, cu consecinţa admiterii acţiunii introductive.

În motivarea recursului, reclamantul şi-a structurat criticile de nelegalitate după cum urmează:

- În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., reclamantul a arătat că instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, adăugând la lege, atunci când a reţinut în cuprinsul considerentelor că reclamantul s-a aflat într-o evidentă stare de incompatibilitate, întrucât nu a fost numit în consiliul de administraţie al liceului în temeiul legii speciale, de autoritatea administrativă, ca reprezentant al acesteia, ci a fost numit ca reprezentant al părinţilor. Având în vedere că legiuitorul nu a făcut nicio distincţie în cuprinsul prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 în sensul că incompatibilitatea deţinerii calităţii de primar şi aceea de membru al consiliului de administraţie al liceului ar depinde de modul de numire a acestuia din urmă, apreciază ca fiind incident principiul "Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus" (Unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie sa distingem).

- În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., reclamantul a susţinut că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pe care se întemeiază şi totodată, cuprinde motive contradictorii şi străine de natura cauzei. În acest sens, a arătat că instanţa de fond nu a motivat de ce a respins susţinerile reclamantului cu privire la lipsa calităţii de instituţie publică a unităţilor de învăţământ prin raportare la decizia pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia, depusă la dosar cu titlu de practică judiciară. De asemenea, instanţa de fond nu a analizat practica judiciară depusă la dosarul cauzei, referitoare la căderea în desuetudine a dispoziţiilor pe care se bazează raportul de evaluare al Agenţiei Naţionale de Integritate.

De asemenea, recurentul-reclamant a apreciat că sentinţa recurată cuprinde motive contradictorii, întrucât prima instanţă a reţinut, pe de-o parte, că "nu se poate identifica un impediment pentru participarea primarului la consiliul de administraţie al unui liceu nici înainte şi nici după modificarea textului legal" iar pe de altă parte, a dezvoltat o argumentaţie care a condus la o soluţie de respingere a acţiunii introductive, contrară celor menţionate în considerente.

- Referitor la motivul de recurs întemeiat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a arătat că sentinţa recurată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material reprezentate de prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 şi ale art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, interpretarea instanţei de fond fiind contrară scopului urmărit de legiuitor prin edictarea acestor norme. În susţinerea acestui motiv de recurs, a precizat că, prin dispoziţiile art. 61 din Legea nr. 215/2001 şi ale art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011 s-a consacrat o reglementare contradictorie faţă de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fără a exista o abrogare expresă a celor din urmă, ceea ce a condus la căderea în desuetudine a acestor prevederi legale.

Totodată, a mai criticat sentinţa recurată şi cu privire la omisiunea instanţei de fond de a se pronunţa asupra susţinerilor reclamantului, ce vizau obligaţia particulară a acestuia, în virtutea calităţii de părinte, de a colabora cu persoanele juridice cu atribuţii în domeniul educării şi formării profesionale a copilului. Faţă de acest aspect, apreciază că ocuparea unei funcţii efective nu atrage după sine interdicţii şi decăderi din perspectiva drepturilor şi obligaţiilor părinteşti.

4. Apărările formulate de intimată

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul instanţei de recurs, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare şi normele legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. Primul motiv de recurs formulat de reclamant, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge ca neîntemeiat, având în vedere următoarele considerente:

În susţinerea acestui motiv de recurs, recurentul-reclamant a invocat pretinsa depăşire a atribuţiilor puterii judecătoreşti, considerând că prima instanţă a adăugat la lege atunci când a reţinut existenţa situaţiei de incompatibilitate, datorită numirii reclamantului în calitate de membru al consiliul de adminstraţie al liceului ca reprezentant al părinţilor şi nu în temeiul legii speciale care îi recunoaşte posibilitatea să participe ca reprezentant al unităţii administrativ- teritoriale, deşi legea nu face o astfel de distincţie.

Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. sunt incidente atunci când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti. Prin sintagma "depăşirea puterii judecătoreşti" se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii autorităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat, decât cea judecătorească.

Prin urmare, acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuţii constituţionale recunoscute diferitelor autorităţi statale. Instanţa săvârşeşte un exces de putere atunci când: îndeplineşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfinţeşte, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte sau aplică o lege adoptată, înainte de intrarea ei în vigoare.

Or, în cauza de faţă, nu este incidentă niciuna dintre situaţiile menţionate anterior şi nici o altă situaţie similară din care să rezulte săvârşirea de către instanţa de judecată a unor acte aflate în sfera de competenţă a organelor puterii executive sau legislative, aceasta rezumându-se la stabilirea situaţiei de fapt şi la interpretarea prevederilor legale pe care le-a apreciat ca fiind incidente în cauză, prin raportare la motivele de nelegalitate formulate de către reclamant.

Critica recurentului-reclamant potrivit căreia instanţa de fond a operat cu distincţii pe care nu era cazul să le facă va fi analizată în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., reprezentând o critică prin care se susţine aplicarea greşită a normelor de drept substanţial.

II.2. În ceea ce priveşte motivul de recurs reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că argumentele reclamantului sub acest aspect nu se circumscriu ipotezelor prevăzute de norma procedurală menţionată şi nu reprezintă un motiv de casare a sentinţei recurate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor. Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Înalta Curte constată că, în litigiul pendinte, prima instanţă a analizat criticile formulate de reclamant şi a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, prin raportare la dispoziţiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecăţii. Astfel, argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu uşurinţă din lecturarea hotărârii, iar din considerentele sentinţei reiese raţionamentul logico-juridic pe care s-a întemeiat soluţia pronunţată, precum şi că au fost avute în vedere susţinerile părţilor.

Totodată, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces şi cu atât mai mult nu trebuie să analizeze cele statuate în cuprinsul hotărârilor judecătoreşti depuse la dosarul cauzei, cu titlu de practică judiciară, acestea neconstituind izvor de drept, fiind suficient a fi prezentate argumentele esenţiale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.

În concluzie, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamant în contextul faptic dat.

Recurentul-reclamant a arătat şi că, în cuprinsul hotărârii recurate, s-au reţinut motive contradictorii, din care unele sunt de natură să conducă la o soluţie de admitere a cererii de chemare în judecată.

Instanţa de fond a reţinut în motivarea sentinţei recurate incidenţa cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 şi în acelaşi timp a făcut referire la dispoziţiile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, arătând că " În ceea ce priveşte argumentele reclamantului centrate pe dispoziţiile Legii nr. 1/2011 şi invocate în completarea la acţiune denumită Excepţie preliminară, Curtea opinează că nu se poate identifica un impediment pentru participarea primarului la consiliul de administraţie al unui liceu nici înainte şi nici după modificarea textului legal".

Prima instanţă a statuat astfel că participarea reclamantului în cadrul Consiliului de administraţie în calitatea sa de primar nu ar fi atras incidenţa situaţiei de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, situaţie care este însă atrasă de împrejurarea participării în Consiliul de administraţie al liceului în calitate de reprezentant al părinţilor.

Aşa cum s-a arătat şi în precedent, susţinerile recurentului-reclamant sunt în sensul că nu trebuie făcută distincţie în funcţie de împrejurările care au condus la dobândirea statutului de membru al Consiliului de administraţie al liceului.

Înalta Curte constată că şi aceste critici sunt pretabile analizei care va fi întreprinsă subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., raţionamentul instanţei de fond nefiind afectat de contradicţii între argumente, ci exprimând opinia judecătorului fondului asupra interpretării şi aplicării cadrului normativ.

II.3. Înalta Curte constată ca fiind nefondate şi criticile recurentului-reclamant întemeiate pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., având în vedere următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare contestat în prezenta cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, în perioada 20 iunie 2012-03.07.2014 a deţinut, simultan, funcţia de primar al oraşului Anina din judeţul Caraş-Severin şi calitatea de membru în Consiliul de Administraţie al Liceului "B." Anina, în calitate de reprezentant al părinţilor.

Constatarea stării de incompatibilitate a reclamantului s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora " funcţia de primar este incompatibilă cu (...) d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, adminstrator, membru al consiliului de administraţie ori cenzor sau orice altă funcţie de conducere ori de execuţie la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile autonome de interes naţional şi local, la companiile şi societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice".

Recurentul-reclamant a susţinut că dispoziţiile legale din art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 coroborate cu art. 61 din Legea nr. 215/2001 au consacrat o reglementare contradictorie faţă de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, fără a exista o abrogare expresă a acestora din urmă, ceea ce a determinat căderea în desuetudine a cazului de incompatibilitate care i-a fost aplicat. Recurentul-reclamant a arătat că art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 trebuia avut în vedere de instanţa de fond, întrucât confirmă voinţa legiuitorului de a nu considera participarea primarului în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ ca reprezentând un caz de incompatibilitate.

Înalta Curte subliniază în primul rând că, aşa cum a reţinut instanţa de fond, art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 nu este incident raportului juridic dedus judecăţii câtă vreme participarea reclamantului în Consiliul de administraţie al liceului nu a avut temei în aceste dispoziţii, iar calitatea de membru în acest consiliu a fost dobândită de reclamant ca reprezentant al părinţilor elevilor care urmează cursurile instituţiei de învăţământ.

Recurentul-reclamant afirmă în mod nefondat că împrejurările în care a dobândit calitatea de membru în Consiliul de administraţie al liceului ar fi nerelevante în cauză. Art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 permite participarea în Consilul de administraţie al unităţii de învăţământ a unui reprezentant al primarului sau a primarului însuşi, în varianta normei modificată prin O.U.G. nr. 49/2014, or, participarea reclamantului în acest consiliu nu a avut ca premisă deţinerea funcţiei de primar.

Este adevărat că argumentele din sentinţă potrivit cărora participarea în calitate de primar în Consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ ar face inaplicabilă situaţia de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, pe de o parte, se îndepărtează de la premisele factuale ale cauzei, iar pe de altă parte, sunt exprimate cu interpretarea greşită a dispoziţiilor coroborate ale art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011 şi art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În acest sens, în practica consolidată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a reţinut că subzistă starea de incompatibilitate prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 pentru situaţia participării a însuşi primarului în Consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ, în perioada anterioară modificării art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, prin O.U.G. nr. 49 din 26.06.2014.

Înalta Curte constată că reglementarea incompatibilităţilor, din punct de vedere al existenţei şi al efectelor pe care le generează, se raportează la legea în vigoare la momentul cumulării funcţiilor incompatibile, fără a avea relevanţă modificările legislative intervenite ulterior.

În speţa de faţă, starea de incompatibilitate reţinută în sarcina intimatului-reclamant a fost constatată pentru perioada 20.06.2012-03.07.2014, fiind irelevante modificările legislative intervenite ulterior.

Faţă de împrejurările factuale ale cauzei, Înalta Curte reţine că starea de incompatibilitate a fost corect reţinută prin raportare exclusivă la dispoziţiile 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare în intervalul temporal pentru care s-a constatat incidentul de integritate, ca urmare a participării reclamantului la Consiliul de Administraţie al Liceului "B." Anina, în calitate de reprezentant al părinţilor.

În ceea ce priveşte critica recurentului-reclamant privind neîncadrarea Liceului "B." Anina în categoria instituţiilor publice în accepţiunea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile art. 1 alin. (2) lit. a) - c) ale Legii nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, care prevăd că această lege se aplică în domeniul elaborării, aprobării, executării şi raportării bugetelor locale ale unităţilor administrativ-teritoriale, a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, a bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii, iar în cuprinsul art. 2 pct. 39 prevede că noţiunea de "instituţii publice locale" reprezintă "denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora."

În acest sens, pct. 7 din Capitolul II al Anexei 2 la Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, prevede că, în bugetul propriu al unităţii administrativ-teritoriale vor fi incluse cheltuielile privind învăţământul preşcolar şi primar, învăţământul secundar, învăţământul postliceal, învăţământul special şi alte cheltuieli în domeniul învăţământului.

Totodată, art. 8 din Legea nr. 1/2011 prevede că:

"Pentru finanţarea educaţiei naţionale se alocă anual din bugetul de stat şi din bugetele autorităţilor publice locale minimum 6% din produsul intern brut al anului respectiv. Suplimentar, unităţile şi instituţiile de învăţământ pot obţine şi utiliza autonom venituri proprii.(...)" (deşi aplicarea acestui articol a fost suspendată în perioada 2019-2021, conform O.U.G. nr. 114/2018, prevederile sale sunt relevante în stabilirea calităţii de instituţie publică a unităţilor de învăţământ).

În raport de toate aceste dispoziţii legale, se constată că unităţile de învăţământ se încadrează în categoria instituţiilor publice, astfel încât incompatibilitatea reglementată de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 era aplicabilă şi în situaţia deţinerii de către persoana evaluată a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ.

Totodată, Înalta Curte constată ca fiind nefondate şi criticile prin care recurentul-reclamant a susţinut că deţinerea simultană a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unităţii şcolare şi a funcţiei de primar nu conduce la existenţa unei situaţii de incompatibilitate, dată fiind obligaţia sa, ca părinte, de a colabora cu persoanele juridice cu atribuţii în domeniul educării şi formării profesionale a copilului.

Aceste susţineri nu prezintă relevanţă în constatarea stării de incompatibilitate, atât timp cât legea interzicea cumulul de funcţii. Exercitarea calităţii de membru în Consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ în virtutea statutului de părinte excedează sferei exercitării drepturilor părinteşti, iar exerciţiul funcţiei publice de primar presupunea ca reclamantul să respecte regimul incompatibilităţilor specifice.

Scopul reglementării cazurilor de incompatibilitate îl reprezintă asigurarea îndeplinirii funcţiei publice în mod transparent, imparţial şi independent, motiv pentru care, în perioada de referinţă, legiuitorul a optat pentru o reglementare legislativă strictă ce vizează simpla deţinere simultană a anumitor funcţii sau calităţi, astfel încât împrejurările invocate de către reclamant nu au caracter exonerator în ceea ce priveşte obligaţia respectării regimului incompatibilităţilor.

Faţă de aspectele expuse anterior, Înalta Curte constată că pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut în mod corect starea de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul A., în perioada 20.06.2012-03.07.2014, ca urmare a deţinerii simultane a funcţiei de primar al comunei Anina şi a calităţii de membru în Consiliul de administraţie al Liceului "B." Anina.

Concluzionând, Înalta Curte constată că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 din C. proc. civ., astfel că, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, va respinge recursul declarat de A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 3589 din 10 octombrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 martie 2021.