Damages for administrative act revocation: One-year prescription commences at knowledge of loss extent, not decision finality

Şedinţa publică din data de 3 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 25.02.2019 sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâţii Comisia de Autorizare a Activităţii de Schimb Valutar din cadrul Direcţiei Generale Management al Domeniilor Reglementate Specific a Ministerului Finanţelor Publice şi Ministerul Finanţelor Publice, solicitând instanţei, ca prin hotărârea ce va pronunţa, să dispună obligarea pârâţilor la plata în solidar a sumei de 330.000 Euro, echivalent în RON la data plăţii, reprezentând prejudiciul suferit de aceasta ca urmare a revocării autorizaţiei de schimb valutar, precum şi obligarea pârâţilor, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 762 din 8 noiembrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune.

A fost respinsă cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Comisia de Autorizare a Activităţii de Schimb Valutar din Cadrul Direcţiei Generale Management al Domeniilor Reglementate Specific a Ministerului Finanţelor Publice şi Ministerul Finanţelor Publice, ca fiind prescrisă.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod eronat dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi astfel, în mod greşit, a admis excepţia dreptului material la acţiune.

Astfel, recurenta a menţionat că nu a cunoscut şi nici nu putea/trebuia să cunoască întinderea prejudiciului anterior datei de 22.02.2018, când decizia de revocare a rămas definitivă, întrucât pierderea efectivă, constând în sumele achitate efectiv pentru păstrarea afacerii, a fost cunoscută abia după suportarea acestor cheltuieli, la expirarea intervalului de şase luni în care nu a putut desfăşura activitate din cauza conduitei nelegale a pârâtei, respectiv ulterior datei de 22.08.2018.

Recurenta a invocat Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 664/2012 în care este reglementată procedura de autorizare a caselor de schimb valutar şi a arătat că, dacă potrivit voinţei legiuitorului termenul de şase luni în care se poate cere acordarea unei noi autorizaţii de schimb valutar curge de la data la care decizia de revocare a autorizaţiei a rămas definitivă în sistemul căilor administrative de atac, prin respingerea plângerii prealabile, este evident că acelaşi raţionament trebuie aplicat şi în cazul termenului de prescripţie a acţiunii în despăgubiri, care nu poate începe să curgă mai devreme de data la care decizia de revocare a rămas definitivă, şi nu de la data comunicării deciziei de revocare.

A concluzionat recurenta că acţiunea a fost depusă înăuntrul termenului de prescripţie de un an reglementat de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care începe să curgă cel mai devreme la data la care decizia de revocare a rămas definitivă, deşi recurenta a cunoscut întinderea pagubei abia la 22.08.2018, când a expirat termenul de şase luni în care nu a putut formula o nouă cerere de autorizare.

4. Apărările intimaţilor

Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat obligarea pârâţilor la plata în solidar a sumei de 330.000 Euro, echivalent în RON la data plăţii, reprezentând prejudiciul suferit de aceasta ca urmare a revocării autorizaţiei de schimb valutar.

Soluţionând cauza, curtea de apel a respins cererea ca fiind prescrisă, reţinând că a fost formulată cu depăşirea termenului de un an prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Prin criticile formulate, subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a invocat faptul că instanţa de fond a interpretat în mod eronat dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

A susţinut recurenta că a solicitat acoperirea prejudiciului compus atât din pierderea efectivă (sumele de bani achitate cu titlul de salarii, chirii, utilităţi şi cheltuieli administrative indirecte), cât şi din beneficiul nerealizat constând în sumele de bani pe care nu le-a realizat în condiţiile în care nu a putut desfăşura activitatea de schimb valutar ca urmare a faptei ilicite. Totodată, a susţinut că este evident că nu a cunoscut şi nici nu putea/trebuia să cunoască întinderea prejudiciului anterior datei de 22.02.2018, când decizia de revocare a rămas definitivă, întrucât pierderea efectivă, constând în sumele achitate efectiv pentru păstrarea afacerii, a fost cunoscută abia după suportarea acestor cheltuieli, la expirarea intervalului de şase luni în care nu a putut desfăşura activitate din cauza conduitei nelegale a pârâtei, respectiv ulterior datei de 22.08.2018.

Înalta Curte apreciază că aceste susţineri sunt neîntemeiate. Astfel, temeiul legal al acţiunii formulate îl constituie dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubiri curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei."

Aceste prevederi constituie o excepţie de la regula instituită prin art. 8 alin. (1), art. 11 alin. (1) şi art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 conform cărora cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală îndreptată împotriva actului administrativ tipic sau asimilat, urmând soarta cererii principale.

Termenul de prescripţie are durata de un an şi curge de la data la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. Stabilirea acestei date este o chestiune de fapt care se determină în funcţie de circumstanţele cauzei.

În mod legal, instanţa de fond s-a raportat la momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie ca fiind acela al înregistrării plângerii prealabile la Ministerul Finanţelor Publice la 07.02.2018, aceasta fiind data la care reclamanta putea evalua întinderea pagubei.

Faptul cunoaşterii existenţei şi întinderii pagubei nu poate fi condiţionat aşa cum greşit susţine recurenta de momentul rămânerii definitive a deciziei de revocare, căci din întregul context factual şi jurisdicţional al raportului litigios dintre părţi rezultă cu certitudine o multitudine de aspecte care cumulate, au dat posibilitatea reclamantei de a aprecia nu doar asupra existenţei, ci şi a întinderii pagubei ce i s-a produs prin conduita administrativă a pârâţilor. Astfel, în cuprinsul plângerii prealabile, recurenta a indicat faptul că măsura revocării apare disproporţionată raportat la consecinţele pe care le produce, respectiv încetarea activităţii unei societăţi care are un număr de 38 de angajaţi, a avut o cifră anuală în 2017 de 3.400.000 RON şi a plătit la bugetul general consolidat suma de 510.592 RON în patru ani de activitate.

Aceste aspecte legate de prejudiciu erau aşadar cunoscute încă de la data formulării plângerii prealabile. Împrejurarea că nu se cunoştea cu exactitate cuantumul prejudiciului nu face lipsită de incidenţă excepţia prescripţiei. Este evident că în orice proces care are ca obiect acordarea unor daune materiale reclamantul nu cunoaşte de la început, cu precizie matematică, exhaustiv şi în detaliu întinderea prejudiciului, însă dispune de suficiente elemente şi coordonate, pe baza cărora îl poate cuantifica în ansamblu, în linii generale.

O altă abordare ar contraveni scopurilor urmărite de legiuitor prin instituţia prescripţiei extinctive - clarificarea în scurt timp a raporturilor juridice - şi nu s-ar mai asigura necesitatea asigurării finalităţii practice a prescripţiei. Pe de altă parte s-ar ajunge la situaţia în care art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu ar mai fi o cale procesuală de excepţie, ci o regulă, majoritatea acţiunilor în despăgubiri ajungând să fie formulate la intervale lungi de timp, deşi legiuitorul a stabilit un termen de un an, cu consecinţe asupra posibilităţii de administare a probelor şi asupra clarificării situaţiilor juridice.

Înalta Curte apreciază că este neîntemeiată şi susţinerea recurentei referitoare la faptul că, dacă potrivit voinţei legiuitorului termenul de şase luni în care se poate cere acordarea unei noi autorizaţii de schimb valutar curge de la data la care decizia de revocare a autorizaţiei a rămas definitivă în sistemul căilor administrative de atac, prin respingerea plângerii prealabile, este evident că acelaşi raţionament trebuie aplicat şi în cazul termenului de prescripţie a acţiunii în despăgubiri, care nu poate începe să curgă mai devreme de data la care decizia de revocare a rămas definitivă, iar nu de la data comunicării deciziei de revocare.

Aceasta întrucât dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd în mod clar momentul de la care începe să curgă termenul, nelăsând loc altor interpretări: " (1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei."

Concluzionând, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 762 din 8 noiembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 762 din 8 noiembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 martie 2022.