Suspension of government reorganization order denied for lack of imminent harm and insufficient appearance of illegality

Şedinţa publică din data de 26 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Guvernul României şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, solicitând suspendarea în parte a executării Hotărârii de Guvern nr. 308/2020, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 30 din 28 mai 2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare în parte a executării H.G. nr. 308/15 aprilie 2020 formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor ca nefondată.

1.3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 30 din 28 mai 2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctul 6 din teza a II-a şi pct. 8 din C. proc. civ., fără a le dezvolta pe fiecare separat.

Criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 teza a II-a care vizează existenţa unor motive contradictorii în considerentele hotărârii atacate sunt detaliate de recurentul-reclamant prin raportare la faptul că, deşi instanţa de fond a respins excepţia lipsei de interes invocată de pârâta ANRP, ulterior a menţionat, în considerente, că "instanţa trebuie să cerceteze necesitatea suspendării actului din perspectiva interesului reclamantului, adică din perspectiva încălcării unui drept sau interes legitim al acestuia", concluzionând că nu ar fi justificat un interes.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., care vizează încălcarea normelor de drept material incidente speţei, recurentul-reclamant invocă faptul că, în mod greşit, instanţa de fond s-a raportat strict la interesul reclamantului în analiza condiţiei cazului bine justificat.

În realitate, afirmă recurentul -reclamant că analiza aparenţei de legalitate a unui act normativ trebuie realizată în ansamblul situaţiei de fapt pornind de la obiectivitatea motivelor arătate şi care vizau încălcarea normelor de tehnică legislativă prin adoptarea H.G. nr. 308/2020, aspecte pe care prima instanţă trebuia să le cerceteze.

Mai arată recurentul că, în mod greşit, prima instanţă a apreciat că nu are competenţă în a analiza oportunitatea deciziei de reorganizare a structurii interne a ANRP, în condiţiile în care, motivele invocate în susţinerea cererii de suspendare nu ţineau de oportunitate, ci de nelegalitatea ei, respectiv nerespectarea dispoziţiilor art. 518-519 Cod administrativ. Se afirmă că ceea ce s-a susţinut a fost nerespectarea condiţiei "motivelor temeinice" a căror existenţă este imperativ cerută de lege atunci când se vizează restructurarea unui post.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, arată recurentul că nelegalitatea H.G. nr. 308/2020 este în sine cauzatoare de prejudicii, iar abordarea instanţei de fond în sensul raportării doar la cuantumul sumei reprezentând diferenţa de salariu nu este circumscrisă noţiunii de iminenţă a pagubei.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de recurs

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, a probelor administrate în cauză, precum şi prin raportare la dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele prezentate în cele ce urmează.

Primul motiv de casare este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) punctul 6 teza a II-a din C. proc. civ., recurentul-reclamant invocând existenţa unor motive contradictorii în considerentele sentinţei atacate, legate de existenţa interesului reclamantului în raport de demersul judiciar iniţiat.

Verificând susţinerile recurentului în raport de considerentele reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că afirmaţiile recurentului nu sunt fondate.

Astfel, instanţa de fond a respins excepţia lipsei de interes invocată de pârâta ANRP, ca şi condiţie generală de exercitare a acţiunii civile, prin prisma faptului că reclamantul nu a contestat actele administrative individuale, respectiv Ordinul nr. 229/29.04.2020 şi Ordinul nr. 230/29.04.202, prin care s-a pus în executare Hotărârea de Guvern nr. 308/2020, în ceea ce îl priveşte pe reclamant.

Curtea de Apel a apreciat că există un interes legitim şi actual al reclamantului în exercitarea acţiunii în contencios administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 32 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă, independent de situaţia neatacării actelor administrative individuale, înlăturând astfel excepţia invocată de autoritatea pârâtă în apărările sale.

Pe de altă parte, contrar afirmaţiilor recurentului-reclamant, prima instanţă, analizând fondul cererii de suspendare a executării, în mod firesc, s-a raportat la condiţia specială de exercitare a acţiunii în contencios administrativ şi anume la aceea a vătămării unui drept sau interes legitim privat prin actul administrativ contestat, astfel cum impune art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi cum această noţiune este definitiă de art. 2 alin. (1) lit. p) din aceeaşi lege: "interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat".

Prin urmare, Înalta Curte nu poate reţine existenţa unor motive contradictorii în raţionamentul juridic elaborat de prima instanţă în considerentele sentinţei, hotărârea pronunţată respectând exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., astfel încât motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 este nefondat.

Prin motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din Codul de procedură civilă, recurentul-reclamant invocă, în esenţă, interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ privind existenţa condiţiilor suspendării executării unui act administrativ, în susţinerea acestuia, fiind reiterate, rezumativ, argumentele de fapt şi de drept formulate în faţa primei instanţe, o parte dintre acestea vizând fondul cauzei.

Curtea de Apel Bacău a făcut o cercetare judecătorească completă, analizând îndeplinirea celor două condiţii cumulative necesare suspendării executării unui act administrativ: cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, prin raportare în concret la situaţia de fapt şi juridică rezultată din înscrisurile administrate la dosar ca probatoriu.

În acest sens, instanţa de control judiciar constată că, fără a antama fondul cauzei, prima instanţă a verificat aparenţa de legalitate a H.G. nr. 308/2020 prin prisma unor aspecte invocate de reclamant, extrinseci conţinutului în sine a actului administrativ, referitoare la încălcarea normelor de tehnică legislativă, prin raportare la faptul că proiectul de hotărâre a fost publicat dosar pe site-ul ANRP, nu şi al Guvernului, cu încălcarea transparenţei decizionale.

Or, din actele dosarului, astfel cum a reţinut, în mod judicios, şi prima instanţă, motivul privind nerespectarea dispoziţiilor art. 15 din H.G. nr. 561/2009 nu poate fi primit pentru a justifica suspendarea actului, câtă vreme însuşi reclamantul recunoaşte că pe site-ul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor a fost publicat proiectul de act normativ, deci a avut cunoştinţă despre intenţia de reorganizare a autorităţii, astfel că, în măsura în care considera neconcludentă nota de fundamentare publicată, avea posibilitatea de a solicita lămuriri suplimentare.

De altfel, din sesizarea ce emană de la reclamant, înregistrată la Secretariatul General al Guvernului sub nr. x la 27.02.2020, reiese faptul că reclamantul a cunoscut în detaliu modalitatea de reorganizare propusă, inclusiv desfiinţarea postului de director al Direcţiei pentru Aplicarea Tratatelor Internaţionale, iar avizele au fost emise după data la care reclamantul a formulat obiecţiuni (adresa nr. x/27.02.2020 înaintată de la Secretariatul General al Guvernului către iniţiatorul proiectului, A.N.R.P.): la 06.03.2020 de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, la 01.04.2020 de Ministerul Justiţiei.

Înalta Curte reţine că, în argumentarea criticilor de nelegalitate ale sentinţei atacate, din perspectiva condiţiei cazului bine justificat, recurentul-reclamant nu arată în concret şi nu detaliază sub ce aspect a greşit instanţa de fond atunci când a analizat aparenţa de legalitate, prin prisma încălcării normelor de tehnică legislativă privind adoptarea actelor normative.

În aceste condiţii, instanţa de control judiciar, procedând la propria verificare a ansamblului probatoriu administrat în cauză, constată că prima instanţă a stabilit în mot temeinic şi legal circumstanţele de fapt şi de drept care au stat la baza adoptării H.G. nr. 308/2020, reţinând corect că au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000, precum şi ale Legii nr. 53/2002 privind transparenţa decizională.

Referitor la criticile de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant strict cu privire la punctele din hotărârea de Guvern ce reglementează reorganizarea instituţiei, Înalta Curte reţine că, în mod corect, instanţa de contencios administrativ a afirmat că nu are competenţa de a analiza legalitatea şi temeinicia hotărârii de guvern prin raportare la conţinutul acesteia, această analiză revenind instanţei învestită cu acţiunea în anularea actului administrativ.

Prin urmare, existenţa sau inexistenţa unor motive temeinice avute în vedere pentru reorganizarea instituţiei pârâte, excedează limitelor învestirii instanţei cu o cerere de suspendare a executării actului administrativ, depăşind sfera aparenţei de nelegalitate care să contureze condiţia cazului bine justificat, în sensul art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, Înalta Curte reţine că, în mod nefondat recurentul - reclamant susţine că nelegalitatea Hotărârii de Guvern nr. 308/2020 este în sine cauzatoare de prejudicii, iar contorizarea "pagubei iminente’’ la venitul lunar (diferenţa de retribuţie) este un element de nelegalitate a sentinţei recurate.

În acest sens, instanţa de fond în mod întemeiat a reţinut că:

"Deşi s-a emis ordin pentru eliberarea reclamantului din funcţia de director al Direcţiei pentru Aplicarea Tratatelor Internaţionale, instanţa reţine că însuşi reclamantul a recunoscut că i s-a oferit un alt post în cadrul ANRP. Chiar dacă postul oferit este unul de execuţie, ceea ce implică o diminuare a veniturilor salariale ce se cuvin reclamantului, instanţa reţine că nu se poate vorbi de lipsirea reclamantului de mijloacele de subzistenţă, situaţie ce ar fi putut contura ideea de pagubă iminentă. Simpla reducere a veniturilor nu se încadrează însă în noţiunea de pagubă iminentă, în ipoteza anulării actului administrativ existând posibilitatea recuperării diferenţelor salariale".

Prin "paguba iminentă’’ se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public. În literatura de specialitate, prin paguba iminentă se înţelege producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil sau imposibil de reparat.

În jurisprudenţa instanţelor naţionale s-a reţinut în repetate rânduri faptul că diminuarea salarială dispusă prin actul administrativ contestat poate fi recuperată, în cazul în care actul va fi anulat.

Trebuie observat că în jurisprudenţa instanţei supreme se arată, în mod constant, că "din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu o pagubă, dar din punct de vedere juridic, paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului’’, ceea ce în cauză nu este demonstrat

Faţă de toate considerentele anterior expuse, instanţa de recurs constată că sentinţa primei instanţe este apărată de orice critică de nelegalitate ce s-ar putea subsuma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 şi 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind legală şi temeinică.

În concluzie, pentru argumentele prezentate, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 30 din 28 mai 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 februarie 2021.