Competence for challenging Insurance Guarantee Fund payment refusals: civil courts exclusive under Law No. 213/2015, excluding administrative content

Şedinţa publică din data de 17 noiembrie 2022

asupra conflictului negativ de competenţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, la 11.02.2022, reclamanta A. S.A., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, să se constate caducitatea deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018 şi existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererilor de plată la care aceasta se referă şi sunt menţionate în anexa 1 la prezenta acţiune şi, pe cale de consecinţă, să se dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererilor de plată menţionate în anexa 1 la prezenta acţiune.

S-a solicitat totodată, obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La 16.05.2022, reclamanta a formulat cerere modificatoare, prin care a solicitat anularea adresei nr. x/16.03.2022, emisă de FGA prin care se exprimă refuzul nejustificat al FGA de a analiza pe fond cererile de plată menţionate în anexa 1 la acţiune.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 1298 din 27.06.2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost aceasta modificată şi completată prin O.U.G. nr. 102/2021, împotriva deciziei de respingere a cererii privind acordarea daunelor, se poate face contestaţie la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ.

Contrar susţinerilor părţilor, sunt incidente dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004: contencios administrativ, respectiv alin. (2) din acelaşi act normativ.

Conform acestor dispoziţii, nu are relevanţă faptul că se critică refuzul nejustificat al FGA de a anulare a adresei în cauză, aceasta fiind asimilată din punct de vedere al competenţei unui litigiu având ca obiect anulare act administrativ, fiind astfel incidente prevederile menţionate mai-sus.

În ceea ce priveşte dispoziţia prevăzută de art. VI din O.U.G. nr. 102/2021 invocată de reclamant, care prevede că "Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraţilor pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora.", aceasta reglementează normele de drept aplicabile procedurii administrative - din faţa Fondului - şi nu procedurii judiciare, pentru care sunt aplicabile dispoziţiile noi de procedură conform art. 24 C. proc. civ.

Astfel, curtea de apel, în raport cu textele legale indicate şi făcând aplicarea art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., a admis excepţia invocată, din oficiu şi a declinat cauza spre competentă soluţionare Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

2.2. Învestită prin declinare, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, prin sentinţa civilă nr. 12283 din 14.10.2022, a admis excepţia necompetenţei materiale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecarea cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, această instanţă a reţinut că temeiul juridic invocat de reclamantă în susţinerea acţiunii vizează art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 554/2004.

Solicită a se constata refuzul nejustificat al intimatei de soluţionare a unor cereri de plată, inclusiv din perspectiva răspunsului comunicat prin adresa nr. x/16.03.2022.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen. Or, potrivit art. 8 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, "Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim."

Ca atare, din perspectiva competenţei materiale, cererea reclamantei se impune a fi analizată în raport de prevederile Legii nr. 554/2004.

Este adevărat că art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma în vigoare la data introducerii cererii la instanţă, respectiv cum aşa au fost modificat prin intrarea în vigoare la 24.09.2021 a O.U.G. nr. 102/2021 art. I pct. 23 şi III alin. (1), prevede că:,,(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Instanţa nu poate aplica însă prin analogie aceste prevederi în condiţiile în care normele de competenţă sunt de strictă interpretare şi aplicare. În cauză această concluzie este şi mai evidentă, în condiţiile în care legiuitorul a dat în competenţa instanţelor civile litigii având ca obiect contestarea deciziilor pronunţate de FGA prin care acesta soluţionează cererile de plată a despăgubirilor, litigii care ţin de sfera contenciosului administrativ. Soluţionarea acestora de către instanţele civile reprezintă o excepţie de la regulă şi în nici un caz nu se poate extinde sfera de competenţa a instanţelor civile asupra tuturor cauzelor care implică Fondul de Garantare a Asiguraţilor. .

Drept urmare, a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând conflictul negativ de competenţă cu a cărui judecată a fost legal sesizată, în temeiul dispoziţiilor art. 133 pct. 2 coroborate cu cele ale art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Înalta Curte reţine că este sesizată cu un conflict negativ de competenţă teritorială, în ipoteza prevăzută de art. 133 alin. (2) teza I din C. proc. civ., anume a declinărilor reciproce între Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti.

Ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Obiectul prezentului demers judiciar îl constituie solicitarea reclamantului de constatare a existenţei unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererilor de plată la care aceasta se referă şi sunt menţionate în anexa 1 la prezenta acţiune, precum şi să se dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererilor de plată menţionate în anexa 1 la prezenta acţiune.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, în vigoare la momentul formulării cererii înregistrate de către reclamant la Fondul de Garantare a Asiguraţilor, " (1) În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. (3) În vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă. (4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.(51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

În cauză, Înalta Curte reţine că demersurile reclamantului se află în etapa prevăzută de art. 13 mai sus citat, pârâtul fiind sesizat de reclamant în scopul obţinerii despăgubirilor pe care le-ar fi solicitat de la B. S.A., aflată în prezent în procedura falimentului.

Se reţine, totodată, că problema care a generat prezentul conflict de competenţă este de a stabili dacă această procedură are caracter civil sau de contencios administrativ.

Alin. (5) al art. 13 din Lege nr. 213/2015, anterior redat, prevede că decizia de respingere poate fi contestată la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Totodată, alin. (51) stabileşte că hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de dreptul comun.

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015 presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, iar reclamanta se plânge şi de refuzul nejustificat al pârâtului de soluţionare a unor cereri de plată, inclusiv din perspectiva răspunsului comunicat prin adresa nr. x/16.03.2022.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia nu se poate însă refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Totodată trebuie reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă - drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport de persoană vătămată în drepturi-autoritate publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Drept urmare, rezultă că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Cum, potrivit art. 94 alin. (1) lit. h) din C. proc. civ. judecătoria judecă cererile privind obligaţiile de a face neevaluabile în bani, indiferent de izvorul lor contractual sau extracontractual, cu excepţia celor date de lege în competenţa altor instanţe şi, raportat la împrejurarea că Fondul de Garantare are sediul în sectorul 2 al Municipiului Bucureşti, competentă să soluţioneze prezenta cauză este Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti.

Raportat tuturor considerentelor expuse, Înalta Curte reţine că Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti este competentă să soluţioneze cauza, urmând a dispune în acest sens pe calea regulatorului de competenţă, conform art. 135 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 noiembrie 2022.