Jurisdictional conflict over compensation claims against an insurance guarantee fund: civil competence for refusal to decide applies to silence as well as rejection

Şedinţa publică din data de 10 noiembrie 2022

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cauzei

Prin cererea adresată Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 23.03.2022 şi înregistrată sub nr. x/2022 la data de 24.03.2022, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună: obligarea pârâtului Fondului de Garantare a Asiguraţilor la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015; stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere şi aplicarea unei amenzi de 20% pe zi de întârziere din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

În drept, cererea a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, precum şi pe prevederile Legii nr. 213/2015.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 raportat la art. 8 din Legea 554/2004, a invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Suceava în soluţionarea prezentei cauze, susţinând că potrivit acestor dispoziţii legale era stabilită o competenţă expresă şi exclusivă a Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal pentru litigiile dintre FGA şi subiecţii Legii 213/2015.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 56 din 14 iunie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei, în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost aceasta modificată şi completată prin O.U.G. nr. 102/2021, împotriva deciziei de respingere a cererii privind acordarea daunelor, se poate face contestaţie la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ.

Astfel, curtea de apel a apreciat că, în condiţiile în care prin normele citate legiuitorul a înţeles să instituie o competenţă materială în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului, această competenţă materială devine aplicabilă şi asupra cererilor care vizează nesoluţionarea în termen legal a cererii de acordare a despăgubirilor, în caz contrar fiind înfrântă voinţa legiuitorului şi raţiunea legii de a deferi instanţelor civile litigiile legate de aplicarea dispoziţiilor Legii 213/2015.

Totodată, a reţinut că pot fi aplicate speţei, mutatis mutandis, dezlegările date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. IX din 20 martie 2006, pronunţată în recurs în interesul legii, astfel reţinând că, pentru identitate de raţiune, dacă se instituie o competenţă civilă contestaţiilor formulate împotriva deciziilor de respingere a acordării daunelor morale, aceeaşi competenţă civilă trebuie să existe şi în cazul nesoluţionării în termen legal a cererii de acordare a despăgubirilor.

A mai reţinut curtea de apel că în măsura în care cel îndreptăţit potrivit Legii nr. 213/2015 invocă împotriva asigurătorului un drept de creanţă, drept subiectiv civil patrimonial, cum deciziile privind plata despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare încheiate aflate sub incidenţa acestei legi sunt acte juridice civile, se impune concluzia că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

2.2. Învestită prin declinare, Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti, prin sentinţa civilă nr. 12202 din 05 octombrie 2022, a admis excepţia necompetenţei materiale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecarea cauzei şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

Pentru a hotărî astfel, această instanţă a reţinut că din conţinutul art. 2 alin. (2) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. 1 din Legea nr. 554/2004, rezultă că nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este asimilată actului administrativ unilateral.

Având în vedere motivele de fapt şi de drept ale acţiunii concret formulate, în care reclamantul a indicat expres că obiectul acţiunii constă în obligarea autorităţii publice la soluţionarea cererii şi emiterea deciziei sub sancţiunea unor penalităţi şi aplicarea unei amenzi conducătorului instituţiei, raportat la dispoziţiile din legea 554/2004, instanţa a apreciat că, se impune a se constata dacă pârâtul avea obligaţia de a soluţiona cererea de plată într-un anumit termen şi în mod nelegal nu ar fi procedat în acest mod, ceea ce implică analiza legalităţii actului administrativ asimilat, competenţa în acest sens revenind instanţei de contencios administrativ, iar nu celei de drept comun.

Drept urmare, a admis excepţia necompetenţei teritoriale a Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, constatând ivit conflictul de competenţă, a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării regulatorului de competenţă.

II. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând conflictul negativ de competenţă cu a cărui judecată a fost legal sesizată, în temeiul dispoziţiilor art. 133 pct. 2 coroborate cu cele ale art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Înalta Curte reţine că este sesizată cu un conflict negativ de competenţă teritorială, în ipoteza prevăzută de art. 133 alin. (2) teza I din C. proc. civ., anume a declinărilor reciproce între Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti.

Ivirea prezentului conflict negativ de competenţă a fost determinată de modul diferit în care cele două instanţe au interpretat dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 213/2015 precum şi natura juridică a cererii de chemare în judecată, ca fiind civilă sau de contencios administrativ.

Obiectul prezentului demers judiciar îl constituie solicitarea reclamantului de obligare a pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la emiterea unei decizii prin care să admită sau să respingă pretenţiile solicitate conform art. 13 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, precum şi stabilirea unui termen de 10 zile în care pârâtul să emită decizia şi aplicarea unei amenzi de 20% pe zi de întârziere din salariu minim brut pe economie.

Potrivit dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 213/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 102/2021, în vigoare la momentul formulării cererii înregistrate de către reclamant la Fondul de Garantare a Asiguraţilor, " (1) În termen de 60 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară de retragere a autorizaţiei de funcţionare şi constatare a existenţei indiciilor stării de insolvenţă a asigurătorului, Fondul este în drept să efectueze plăţi din disponibilităţile sale, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, cu respectarea dispoziţiilor legale, după parcurgerea de către creditorul de asigurări a procedurii administrative de plată reglementate de prezenta lege. (3) În vederea efectuării plăţii sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, Fondul procedează la verificarea dosarelor de daună şi a creanţelor de asigurări înregistrate în evidenţele sale, ţinând seama de normele aplicabile în materie şi de condiţiile de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare încheiate cu asigurătorul faţă de care s-a stabilit starea de insolvenţă. (4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 123; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3). (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.(51) Hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

În cauză, Înalta Curte reţine că demersurile reclamantului se află în etapa prevăzută de art. 13 mai sus citat, pârâtul fiind sesizat de reclamant în scopul obţinerii despăgubirilor pe care le-ar fi solicitat de la B. S.A., aflată în prezent în procedura falimentului.

Se reţine, totodată, că problema care a generat prezentul conflict de competenţă este de a stabili dacă această procedură are caracter civil sau de contencios administrativ.

Alin. (5) al art. 13 din Lege nr. 213/2015, anterior redat, prevede că decizia de respingere poate fi contestată la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Totodată, alin. (51) stabileşte că hotărârile judecătoreşti pronunţate potrivit alin. (5) sunt supuse căilor de atac prevăzute de dreptul comun.

Înalta Curte reţine că ipoteza mai sus menţionată reglementată de art. 13 din Legea nr. 213/2015 presupune emiterea unei decizii de respingere a despăgubirilor de către Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ipoteză care nu se regăseşte în speţă, întrucât reclamantul se plânge de lipsa unui răspuns din partea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, la cererea formulată în sensul art. 13 din Legea nr. 213/2015.

În condiţiile în care Legea nr. 213/2015 nu face nicio precizare cu privire la ipoteza în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu emite decizia nu se poate însă refuza persoanei îndreptăţite dreptul de a se adresa instanţei competente.

Într-un astfel de caz, lipsa răspunsului pârâtului nu poate rămâne necenzurat pentru că nicio dispoziţie legală nu limitează dreptul celui care se consideră îndreptăţit la despăgubiri de a se adresa instanţei competente, ci dimpotrivă, art. 21 alin. (2) din Constituţia României prevede că acest drept poate fi exercitat neîngrădit.

Sub aspectul determinării instanţei competente, trebuie avut în vedere că, astfel cum s-a menţionat, potrivit art. 13 din Legea nr. 213/2015, competente să soluţioneze contestaţia împotriva deciziei de respingere a despăgubirilor solicitate în temeiul Legii nr. 213/2015, precum şi calea de atac formulată împotriva hotărârii pronunţate în soluţionarea contestaţiei sunt instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare.

De aceea, se impune ca şi în cazul refuzului Fondului de Garantare de a soluţiona cererea, să poată fi formulată cerere, împotriva acestui refuz, tot la instanţele civile de la sediul Fondului de Garantare, simetric regulilor prevăzute în Legea nr. 213/2015.

Totodată trebuie reţinut că natura juridică a pretenţiilor solicitate prin cererea înregistrată la Fondul de Garantare este una civilă - drept de creanţă izvorât din contractele de asigurare, în cazul producerii riscului asigurat, iar raportul juridic litigios nu este un raport de persoană vătămată în drepturi-autoritate publică emitentă a actului administrativ vătămător, astfel că sunt aplicabile normele de competenţă generală prevăzute de C. proc. civ., iar nu normele speciale de competenţă din Legea nr. 554/2004.

Drept urmare, rezultă că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Cum, potrivit art. 94 alin. (1) lit. h) din C. proc. civ. judecătoria judecă cererile privind obligaţiile de a face neevaluabile în bani, indiferent de izvorul lor contractual sau extracontractual, cu excepţia celor date de lege în competenţa altor instanţe şi, raportat la împrejurarea că Fondul de Garantare are sediul în sectorul 2 al Municipiului Bucureşti, competentă să soluţioneze prezenta cauză este Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti.

Raportat tuturor considerentelor expuse, Înalta Curte reţine că Judecătoria Sectorului 2 Bucureşti este competentă să soluţioneze cauza, urmând a dispune în acest sens pe calea regulatorului de competenţă, conform art. 135 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Sectorului 2 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 noiembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.