Conflict of competence over statutory veterinary indemnity claims: distinguishing administrative liability from administrative contract execution

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii şi hotărârea primei instanţe sesizate

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Judecătoriei Odorheiu Secuiesc la data de 15.03.2021 sub nr. x/2021 reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat obligarea pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor să aloce din bugetul propriu către pârâta D.S.V.S.A. Harghita fondurile necesare plăţii către reclamantă a sumei prevăzute de O.U.G. nr. 117/2020 pentru luna august 2020, precum şi obligarea pârâtei Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita la plata sumei de 10.000 RON aferentă drepturilor cuvenite pentru luna august 2020 în baza O.U.G. nr. 117/2020, dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenţei acestora şi până la data plăţii efective, sume ce urmează a fi actualizate cu rata inflaţiei calculată pentru aceeaşi perioadă, respectiv de la data scadenţei acestora şi până la data plăţii efective.

Prin sentinţa nr. 1682 din data de 29 iunie 2021 Judecătoria Odorheiu Secuiesc a admis excepţia necompetenţei materiale a judecătoriei, invocată de ambele pârâte şi a declinat competenţa soluţionării cererii reclamantei S.C. A. S.R.L. împotriva pârâtelor Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita, în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a constatat că reclamanta invocă refuzul nejustificat al pârâtelor, în calitate de autorităţi publice, de a da curs solicitării sale de plată în conformitate cu dispoziţiile cuprinse în O.U.G. nr. 117/2020, competenţa materială se determină în funcţie de poziţia organului administrativ căruia i se pretinde o anumită conduită, iar în cazul unui organ central competenţa aparţine curţii de apel. Având în vedere faptul că primul capăt de cerere vizează obligarea A.N.S.V.S.A. la alocarea bugetară a sumelor necesare plăţii, precum şi legătura strânsă dintre cele două capete de cerere, în baza art. 99 alin. (2) C. proc. civ., instanţa competentă să le soluţioneze se determină ţinându-se seama de acea pretenţie care atrage competenţa unei instanţe de grad mai înalt, adică a curţii de apel.

Pe de altă parte, s-a apreciat că nu poate aparţine judecătoriei competenţa material de soluţionare a cererii, dat fiind caracterul contractului de concesiune invocat de reclamantă, respectiv contract administrativ de achiziţie publică şi competenţa specială reglementată de dispoziţiile art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016.

2. Hotărârea celei de-a doua instanţe

Prin sentinţa nr. 70 din data de 24 septembrie 2021 Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale în soluţionarea cauzei, excepţie invocată de instanţă din oficiu, a declinat competenţa de soluţionare a cererii de chemare în judecată formulate de către reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita, în favoarea Judecătoriei Odorheiu Secuiesc, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a dispus suspendarea judecăţii şi înaintarea dosarului către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a reţinut, în esenţă, că litigiul dedus judecăţii decurge din executarea unui contract de concesiune asimilat unui act administrativ, activităţile sanitar-veterinare desfăşurate de medicii veterinari fiind considerate activităţi de interes public general, atribuite prin contract şi reglementate de lege şi, dată fiind valoarea pretenţiei deduse - 10.000 RON, s-a reţinut aplicabilitatea dispoziţiilor art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora competenţa de soluţionare a unor astfel de litigii aparţine instanţei civile de drept comun.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, 134 şi 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii:

Demersul judiciar iniţiat de reclamanta S.C. A. S.R.L. vizează obligarea A.N.S.V.S.A. să aloce D.S.V.S.A. Harghita, din bugetul propriu, fondurile necesare efectuării plăţii sumei O.U.G. nr. 117/2020, conform petitului 2, precum şi obligarea D.S.V.S.A. Bacău la plata sumei de 10.000 RON aferentă lunii august 2020, în baza O.U.G. nr. 117/2020, precum şi dobânda legală aferentă.

Conflictul negativ de competenţă ivit în prezenta cauză între Judecătoria Odorheiu Secuiesc şi Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, are la bază, în fapt, două aspecte distincte: - pe de o parte, chestiunea temeiului obligaţiei de plată pretinse de reclamantă, respectiv dacă aceasta reprezintă act de executare a unui contract administrativ sau un drept ori interes legitim în exercitarea căruia reclamanta a fost vătămată prin nesoluţionarea, în termen, a cererii sale, - iar pe de altă parte calificarea juridică a capătului de cerere prin care s-a solicitat obligarea pârâtei A.N.S.V.S.A. la alocarea sumei în cuantum de 10.000 RON/lună (prevăzută de O.U.G. nr. 117/2020), element ce prezintă relevanţă din perspectiva criteriului rangului autorităţii emitente a actului administrativ asimilat.

Din perspectiva primei chestiuni de drept, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, întemeiate pe dispoziţiile O.U.G. nr. 117/2020, act normativ emis pentru modificarea şi completarea O.G. nr. 42/2004 şi pentru abrogarea art. IV alin. (2) şi art. V din Legea nr. 236/2019, Înalta Curte constată că reclamanta îşi întemeiază, în principal, pretenţiile pe aceste dispoziţii legale, iar nu pe contractul de concesiune.

De asemenea, din expunerea de motive ce a stat la baza adoptării Legii nr. 236/2019 şi ulterior a O.U.G. nr. 117/2020, reiese faptul că suma de 10.000 RON/lunar pretinsă de reclamantă, reprezintă o indemnizaţie menită să acopere: (i) pe de o parte, acele cheltuielile realizate de medicii veterinari pentru îndeplinirea condiţiilor impuse de A.N.S.V.S.A. prin D.S.V.S.A., şi care nu sunt remunerate contractual, precum: transportul probelor, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, formarea profesională aferentă activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, participarea la şedinţe de instruire, analiză etc., iar pe de altă parte (ii) serviciul de emitere a certificatelor sanitare veterinare pentru animalele destinate sacrificării, ce anterior adoptării Legii nr. 236/2019, era achitat de proprietarii animalelor, fiind generat (prin plata realizată de proprietari) un conflict economic, sesizat de multe ori de către misiunile de audit ale Comisiei Europene (ultima data prin raportul 2018 - 6477 privind misiunea pentru pesta porcina clasică).

Aşadar, Înalta Curte reţine că, prin sus-indicatele prevederile normative, legiuitorul a recunoscut un drept al medicilor veterinari de a beneficia de o indemnizaţie într-un cuantum forfetar şi predeterminat (de 10.000 de RON lunar), prin însăşi norma legală, indemnizaţie care este distinctă de preţul individualizat în contractele de concesiune/de prestări servicii, fiind un drept suplimentar faţă de cel indicat în acestea, deţinerea de către beneficiar a unor contracte valabile fiind doar o condiţie extrinsecă, ce trebuie îndeplinită pentru valorificarea dreptului.

Astfel, pretenţia afirmată de reclamantă este în legătură strânsă cu contractele administrative de care aceasta se prevalează, dar nu decurge din executarea lor, ceea ce înseamnă că litigiul nu poate fi considerat ca unul decurgând din executarea unor astfel de contracte.

Cum prin cererea ce face obiectul prezentului dosar reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 RON aferentă lunii august 2020, prevăzută de art. IV din Legea nr. 236/2019, modificată prin O.U.G. nr. 117/2020, petit ce are drept temei juridic refuzul apreciat de reclamantă ca nejustificat al acestora de a da curs cererilor sale de plată (notificări), sunt incidente prevederile art. 8 alin. (1), raportat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, sens în care competenţa de soluţionare a prezentului litigiu aparţine instanţei de contencios administrativ.

Pe de altă parte, în privinţa capătului de cerere prin care se tinde la obligarea A.N.S.V.S.A. să aloce fondurile necesare efectuării plăţii sumei pretinse, se reţine că potrivit art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004:

"Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanţă primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin bugetul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în baza decontului şi a documentelor justificative."

Autoritatea sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor judeţeană este definită la Anexa 1 la aceeaşi ordonanţă ca fiind un serviciu public sanitar-veterinar descentralizat, subordonat tehnic şi administrativ autorităţii centrale, sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, având autoritatea şi responsabilitatea aplicării strategiilor guvernamentale în domeniul sanitar-veterinar pe teritoriul judeţului respectiv, a gestionării, realizării şi controlului activităţilor sanitar-veterinare publice la acest nivel, precum şi alte competenţe delegate de autoritatea centrală sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor.

Din analiza textelor legale menţionate, rezultă că direcţiile judeţene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează activităţile sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului. Bugetul direcţiilor judeţene (ordonatori terţiari de credite) este aprobat de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ordonator principal de credite) în urma cererilor şi propunerilor acestora.

În acest context, cererea de obligarea a pârâtei A.N.S.V.S.A. la alocarea sumelor necesare, reprezintă un petit accesoriu celui principal ce vizează obligarea pârâtei D.S.V.S.A. Harghita la plata sumei de 10.000 RON/lună.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Astfel, legea reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului şi cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu vizează taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, în determinarea instanţei competente să soluţioneze prezenta cauză incident este criteriul rangului autorităţii emitente.

De asemenea, potrivit prevederilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ.: "cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120".

În raport de toate aceste aspecte, întrucât petitul principal al cererii de chemare în judecată este reprezentat de cererea de obligare a D.S.V.S.A. Harghita la plata sumei de 10.000 RON lunar, în virtutea dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, conform cărora litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunale, instanţa competentă să soluţioneze prezentul litigiu ar fi fost secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în raza teritorială a căruia se află sediul reclamantei.

Înalta Curte, observând, însă, limitele învestirii sale în cadrul prezentului regulator de competenţă, prin care este chemată să soluţioneze un conflict negativ ivit între Judecătoria Odorheiu Secuiesc şi Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reţine faptul că, în mod diferit faţă de mecanismul reglementat de art. 497 C. proc. civ. în materia soluţionării recursului, mecanismul aferent soluţionării incidentului procedural al conflictului de competenţă, astfel cum este acesta reglementat de prevederile art. 133 - 137 C. proc. civ., nu permite Înaltei Curţi să stabilească competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea altei instanţe de judecată decât cele între care s-a ivit conflictul.

Pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 octombrie 2021.

Procesat de GGC - LM