Competence conflict over statutory veterinary indemnities: administrative liability vs. administrative contract execution

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii şi hotărârea primei instanţe sesizate

Prin acţiunea înregistrată iniţial pe rolul Judecătoriei Bacău sub nr. x/2020 reclamanta S.C. A. S.R.L. a formulat în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bacău şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, o acţiune - obligaţie de a face prin care a solicitat:

- obligarea A.N.S.V.S.A. să aloce D.S.V.S.A. Bacău, din bugetul propriu, fondurile necesare efectuării plăţii sumelor prevăzute de art. IV din Legea nr. 263/2019, conform petitului 2;

- obligarea D.S.V.S.A. Bacău la plata sumei de 70.000 RON aferentă perioadei 16.03.2020 - 30.06.2020 şi în continuare până la abrogarea art. IV din Legea nr. 263/2019 (împreună cu dobânda legală calculată de la data de 15.03.2020 până la data plăţii efective), sume actualizate cu rata inflaţiei de la data de 15.03.2020 până la îndeplinirea obligaţiei stabilite prin titlul executoriu;

- obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 5480/2020, Judecătoria Bacău a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bacău, secţia I civilă, reţinând, în esenţă, aplicabilitatea dispoziţiilor art. 53 alin. (11) din Legea nr. 101/2016, având în vedere că în executarea contractului administrativ încheiat între reclamantă şi autoritatea contractantă, societatea prestatoare solicită plata unei sume de bani aferentă contractului stabilită prin lege.

2. Hotărârile succesive de declinare a competenţei

Prin sentinţa nr. 326 din data de 21 mai 2021 Tribunalul Bacău, secţia I civilă a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. şi pe pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bacău şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea Curţii de Apel Bacău, secţia de contencios administrativ.

Pentru a hotărî astfel, instanţa a constatat că pretenţiile reclamantei nu vizează sume de bani solicitate în temeiul răspunderii contractuale, respectiv acţiunea nu are ca obiect achitarea preţului stabilit de reclamantă şi cealaltă pârâtă (D.S.V.S.A. Bacău) pentru serviciile prestate de reclamantă în temeiul convenţiei ("acord cadru") încheiată de părţi, izvorul obligaţiilor celor două pârâte, a căror executare se solicită fiind legea.

Pe de altă parte, capătul 2 de cerere, având ca obiect pretenţii, este subsecvent primului, formulat în contradictoriu cu A.N.S.V.S.A., care are ca obiect o obligaţie de a face, solicitându-se instanţei obligarea pârâtei să aloce fonduri către D.S.V.S.A. Bacău, petit care se pliază pe dispoziţiile art. 18 lit. c) din Legea nr. 554/2004. Faţă de dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenţa revine instanţei de contencios administrativ, întrucât primul capăt de cerere, care poate fi considerat principal, este formulat în contradictoriu cu o autoritate publică centrală. Cum cele două capete de cerere se află într-o strânsă legătură, având o cauză comună, competenţa aparţine instanţei de grad mai înalt, respectiv Curtea de Apel Bacău, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 99 alin. (2) C. proc. civ.

Prin sentinţa nr. 94 din data de 30 septembrie 2021 Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia invocată de reclamantă, a declinat competenţa materială de soluţionare a cauzei, privind acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bacău în favoarea Judecătoriei Bacău, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, în temeiul temeiul art. 134 C. proc. civ., a suspendat judecarea cauzei şi a trimis dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa a apreciat că suma solicitată de reclamantă prin acţiunea introductivă este de 70.000 RON, astfel că devine incidente dispoziţiile art. 94 C. proc. civ., care reglementează competenţa materială a instanţei - judecătorie - prevede la lit. "k" - "orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti", precum şi cele ale Legii nr. 212/2018, care prevăd în mod expres competenţa materială a instanţei de drept comun în cauzele ce au ca obiect executarea unui contract administrativ.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, 134 şi 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii:

Demersul judiciar iniţiat de reclamanta S.C. A. S.R.L. vizează obligarea A.N.S.V.S.A. să aloce D.S.V.S.A. Bacău, din bugetul propriu, fondurile necesare efectuării plăţii sumelor prevăzute de art. IV din Legea nr. 263/2019, conform petitului 2, precum şi obligarea D.S.V.S.A. Bacău la plata sumei de 70.000 RON aferentă perioadei 16.03.2020 - 30.06.2020 şi în continuare până la abrogarea art. IV din Legea nr. 263/2019 (împreună cu dobânda legală calculată de la data de 15.03.2020 până la data plăţii efective), sume actualizate cu rata inflaţiei de la data de 15.03.2020 până la îndeplinirea obligaţiei stabilite prin titlul executoriu.

Conflictul negativ de competenţă ivit în prezenta cauză între Judecătoria Bacău, secţia civilă, Tribunalul Bacău, secţia I civilă şi Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, are la bază, în fapt, două aspecte distincte: - pe de o parte, chestiunea temeiului obligaţiei de plată pretinse de reclamantă, respectiv dacă aceasta reprezintă act de executare a unui contract administrativ sau un drept ori interes legitim în exercitarea căruia reclamanta a fost vătămată prin nesoluţionarea, în termen, a cererii sale, - iar pe de altă parte calificarea juridică a capătului de cerere prin care s-a solicitat obligarea pârâtei A.N.S.V.S.A. la alocarea sumei în cuantum de 10.000 RON/lună (prevăzută de art. IV din Legea nr. 236/2019), element ce prezintă relevanţă din perspectiva criteriului rangului autorităţii emitente a actului administrativ asimilat.

Din perspectiva primei chestiuni de drept, Înalta Curte, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, ce vizează perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cea a O.U.G. nr. 117/2020 (respectiv 16.03.2020 - 24.07.2020), constată că reclamanta îşi întemeiază, în principal, pretenţiile pe însăşi Legea nr. 236/2019, iar nu pe contractul de concesiune, reclamanta invocând dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, potrivit cărora:

"Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Din analiza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, Înalta Curte reţine că acestea au caracterul unei norme tranzitorii, de aplicare a prevederilor alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 (alineat introdus în structura O.G. nr. 42/2004, prin Art. I, pct. 2 din Legea nr. 236/2019), menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019 şi să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare într-o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii vizate de art. 15 din O.G. nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cei ce sunt beneficiarii unor astfel de contracte încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.

Expunerea de motive ce a stat la baza adoptării Legii nr. 236/2019, relevă însă faptul că suma reglementată de prevederile alin. (7) anterior menţionat şi, implicit, de cele ale art. IV alin. (1) sus indicat, reprezintă o indemnizaţie menită să acopere: (i) pe de o parte, acele cheltuielile realizate de medicii veterinari pentru îndeplinirea condiţiilor impuse de A.N.S.V.S.A. prin D.S.V.S.A., şi care nu sunt remunerate contractual, precum: transportul probelor, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, formarea profesională aferentă activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, participarea la şedinţe de instruire, analiză etc., iar pe de altă parte (ii) serviciul de emitere a certificatelor sanitare veterinare pentru animalele destinate sacrificării, ce anterior adoptării Legii nr. 236/2019, era achitat de proprietarii animalelor, fiind generat (prin plata realizată de proprietari) un conflict economic, sesizat de multe ori de către misiunile de audit ale Comisiei Europene (ultima data prin raportul 2018 - 6477 privind misiunea pentru pesta porcina clasică).

Aşadar, Înalta Curte reţine că, prin sus-indicatele prevederile normative, legiuitorul a recunoscut un drept al medicilor veterinari de a beneficia de o indemnizaţie într-un cuantum forfetar şi predeterminat (de 10.000 de RON lunar), prin însăşi norma legală, indemnizaţie care este distinctă de preţul individualizat în contractele de concesiune/de prestări servicii, fiind un drept suplimentar faţă de cel indicat în acestea, deţinerea de către beneficiar a unor contracte valabile fiind doar o condiţie extrinsecă, ce trebuie îndeplinită pentru valorificarea dreptului.

Astfel, pretenţia afirmată de reclamantă este în legătură strânsă cu contractele administrative de care aceasta se prevalează, dar nu decurge din executarea lor, ceea ce înseamnă că litigiul nu poate fi considerat ca unul decurgând din executarea unor astfel de contracte.

Cum prin cererea ce face obiectul prezentului dosar reclamanta a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 RON/lună, prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019, petit ce are drept temeiul juridic refuzul apreciat de reclamantă ca nejustificat al acestora de a da curs cererilor sale de plată (notificări), sunt incidente prevederile art. 8 alin. (1), raportat la art. 2 alin. (1), lit. i) din Legea nr. 554/2004, sens în care competenţa de soluţionare a prezentului litigiu aparţine instanţei de contencios administrativ.

Pe de altă parte, în privinţa capătului de cerere prin care se tinde la obligarea A.N.S.V.S.A. să aloce fondurile necesare efectuării plăţii sumelor prevăzute de art. IV din Legea nr. 263/2019, se reţine că potrivit art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004:

"Beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din ordonanţă primesc suma de 10.000 RON, sumă exceptată de TVA, din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin bugetul direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, în baza decontului şi a documentelor justificative."

Autoritatea sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor judeţeană este definită la Anexa 1 la aceeaşi ordonanţă ca fiind un serviciu public sanitar-veterinar descentralizat, subordonat tehnic şi administrativ autorităţii centrale, sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, având autoritatea şi responsabilitatea aplicării strategiilor guvernamentale în domeniul sanitar-veterinar pe teritoriul judeţului respectiv, a gestionării, realizării şi controlului activităţilor sanitar-veterinare publice la acest nivel, precum şi alte competenţe delegate de autoritatea centrală sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor.

Din analiza textelor legale menţionate, rezultă că direcţiile judeţene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează activităţile sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului. Bugetul direcţiilor judeţene (ordonatori terţiari de credite) este aprobat de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ordonator principal de credite) în urma cererilor şi propunerilor acestora.

În acest context, cererea de obligarea a pârâtei A.N.S.V.S.A. la alocarea sumelor necesare, reprezintă un petit accesoriu celui principal ce vizează obligarea pârâtei D.S.V.S.A. Bacău la plata sumei de 10.000 RON/lună.

Potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Astfel, legea reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului şi cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu vizează taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, în determinarea instanţei competente să soluţioneze prezenta cauză incident este criteriul rangului autorităţii emitente.

De asemenea, potrivit prevederilor art. 123 alin. (1) C. proc. civ.: "cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120".

În raport de toate aceste aspecte, întrucât petitul principal al cererii de chemare în judecată este reprezentat de cererea de obligare a D.S.V.S.A. Bacău la plata sumei de 10.000 RON lunar, în virtutea dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, conform cărora litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene se soluţionează în fond de tribunalele, instanţa competentă să soluţioneze prezentul litigiu ar fi fost secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în raza teritorială a căruia se află sediul reclamantei.

Înalta Curte, observând, însă, limitele învestirii sale în cadrul prezentului regulator de competenţă, prin care este chemată să soluţioneze un conflict negativ ivit între Judecătoria Bacău, secţia I civilă, Tribunalul Bacău, secţia I civilă şi Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reţine faptul că, în mod diferit faţă de mecanismul reglementat de art. 497 C. proc. civ. în materia soluţionării recursului, mecanismul aferent soluţionării incidentului procedural al conflictului de competenţă, astfel cum este acesta reglementat de prevederile art. 133-137 C. proc. civ., nu permite Înaltei Curţi să stabilească competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea altei instanţe de judecată decât cele între care s-a ivit conflictul.

Pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Bacău şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 octombrie 2021.

Procesat de GGC - LM