Challenge to construction permit for infrastructure project: state ownership transfer via expropriation decree and application of Land Registry exemption

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 10 ianuarie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., a solicitat anularea în parte a autorizaţiei de construire nr. x din 05.07.2017 emisă de Ministerul Transporturilor înregistrată sub nr. x/05.07.2017, în ceea ce priveşte lucrările autorizate a fi desfăşurate pe terenurile deţinute de către reclamantă, identificate după cum urmează: teren în suprafaţă de 1.667 mp, identificat cu nr. cadastral x, înscris în CF nr. x Oraş Voluntari, situat în jud. Ilfov; teren în suprafaţă de 6667,17 mp, identificat cu nr. cadastral x, înscris în CF nr. x Oraş Voluntari, situat în jud. Ilfov; teren în suprafaţă de 9.016 mp, având vecini: la Nord B., C., D., E.; la sud F., la Est A 928; la Vest DE 972, având nr. cadastral x, situat în jud. Ilfov.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3315 din 11 iulie 2018, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţiile invocate de pârâţi, a lipsei de interes în formularea acţiunii şi a lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei CNAIR şi a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor şi Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii introductive.

În motivare arată că prima instanţă a pronunţat hotărârea recurată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material în ceea ce priveşte condiţiile de emitere a autorizaţiei de construire, respectiv a realizat o aplicare eronată a articolului 7 alin. (1) lit. b) şi alin. (25) din Legea nr. 50/1991, dar şi a art. 9 din Legea nr. 255/2010. Argumentele reclamantei au fost analizate numai formal, instanţa reţinând că, în cadrul procesual existent, nu poate verifica legalitatea deciziei de expropriere şi că nu are posibilitatea de a compara titlurile invocate de către părţi. Or, reclamanta nu a solicitat verificarea legalităţii deciziei de expropriere de către instanţa de judecată ori compararea titlurilor, ci a argumentat asupra neîndeplinirii cerinţelor legale de emitere a autorizaţiei de construire datorită inoperării transferului dreptului de proprietate.

Astfel, CNAIR nu putea obţine autorizaţia de construire întrucât Statul Român nu era proprietar al imobilului. De asemenea, nu a fost îndeplinită cerinţa imperativă impusă de articolul 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, a depunerii extrasului de carte funciară actualizat la zi, care ar fi demonstrat că proprietar al imobilului era reclamanta.

Prima instanţă reţine eronat că alin. (25) al articolului 7 din Legea nr. 50/1991 reprezintă o normă juridică care derogă de la imperativitatea cerinţelor impuse de alin. (1) lit. b) al aceluiaşi text normativ.

Printr-o interpretare sistematică a normei, în raport de alin. (1) lit. b) nu se poate ajunge la concluzia reţinută de instanţă. Alineatul 25 al articolului 7 din Legea nr. 50/1991 defineşte posibilitatea emiterii de autorizaţii de construire la solicitarea beneficiarului unui proiect de infrastructură transeuropeană de transport pe loturi, sectoare sau obiecte de lucrări, adică datorită dimensiunilor proiectului legiuitorul oferă posibilitatea de a se emite autorizaţii pe categorii de lucrări şi nu pentru tot proiectul pe care-l desfăşoară beneficiarul.

Dar, alin. (25) al articolului 7 nu derogă de la alin. (1) lit. b), dovadă în acest sens stând împrejurarea că, în cadrul articolului, la alin. (11), 14, 16, 7, 131, 211 situaţiile de excepţie de la regula instituită la alineatele anterioare este subliniată prin utilizarea sintagmelor "prin excepţie" sau "se exceptează". Aşadar, considerentul primei instanţe privitor la existenta unei situaţii de excepţie în alin. (25) nu poate fi viabil atâta timp cât interpretarea acestuia sistematică şi teleologică nu antrenează existenta unei situaţii de excepţie, ci posibilitatea beneficiarului de a obţine autorizaţii de construire, în aceleaşi condiţii, pentru desfăşurarea treptată a proiectului, care datorită amplitudinii lui, se impune a fi realizat pe loturi, sectoare sau obiecte de lucrări.

În concluzie, alin. (25) al articolului 7 din Legea nr. 50/1001 nu dispune altfel decât alin. (1) lit. b).

Or, prin cererea introductivă, s-a evidenţiat situaţia faptică din care rezultă că intimata nu putea îndeplini condiţiile privind emiterea unei autorizaţii de construire.

Potrivit art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010 "transferul dreptului de proprietate din proprietatea privată (...) în proprietatea publică (...) operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii". Instanţa reţine că intimata a depus actul administrativ şi "două recipise de consemnare a unor sume de către C.N.A.D.N.R.". Or, nu a existat o consemnare a despăgubirii cuvenite reclamantei, dovadă stând neemiterea hotărârii de acordare a despăgubirilor de către Comisie, astfel că este imposibil să se fi realizat transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor. De altfel, din cuprinsul recipisei de consemnare se poate observa faptul că a fost consemnată o sumă globală, neindividualizată, de care persoanele expropriate nu pot dispune, astfel că nu se poate considera că proprietarul expropriat a fost despăgubit în prealabil. Or, transferul dreptului de proprietate operează ulterior despăgubirii expropriatului.

Acest argument privind lipsa calităţii de proprietar este imperios necesar a fi analizat de către instanţa de judecată şi nu poate fi omis prin formularea unui considerent de tipul "instanţa nu are posibilitatea de a compara titlurile invocate", întrucât intimata nu a prezentat un titlu, un eventual titlu al acesteia îmbrăcând forma deciziei de expropriere dar şi a dovezii consemnării sumei reprezentând despăgubiri pe numele expropriatului; prin urmare, intimata nu deţine un titlu, astfel că, în mod evident, instanţa nu este chemată să compare titluri, ci să constate că intimata-pârâtă nu deţine un titlu.

În sprijinul acestui argument s-a arătat şi că, potrivit art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010 raportat la art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, emiterea autorizaţiei de construire şi implicit desfăşurarea lucrărilor puteau fi demarate numai după intabularea dreptului de proprietate şi emiterea extrasului de carte funciara în care intimata ar fi apărut drept de proprietar. Or, intimata nu îşi poate intabula acest drept de proprietate de vreme ce nu deţine un titlu în acest sens, transferul dreptului de proprietate neoperând din cauza neîndeplinirii condiţiilor cerute de legea specială în materia exproprierii.

Potrivit extraselor de carte funciara pentru informare nr. x/10.08.2017, nr. y/10.08.2017, nr. z/18.08.2017, documente emise ulterior emiterii autorizaţiei de construire contestate, terenurile amintite apar ca având proprietari pe defuncta D. alături de C., B., E.. Aceeaşi realitate este reflectată de certificatele de atestare fiscala pentru persoane fizice privind impozitele şi taxele locale nr. x/01.08.2017, nr. x/01.08.2017, nr. x/01.08.2017.

Deci procedura de expropriere nu a fost încheiată, iar transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor amintite nu a operat, astfel ca, CNAIR se află în imposibilitate de a depune titlul în baza căruia deţine imobilele.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinare, intimata-pârâtă CNAIR S.A. solicită respingerea recursului, ca nefondat.

Reiterează excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, arătând că, în conformitate cu art. 2 alin. (2) din Legea nr. 255/2010, expropriator este Statul Român prin Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, iar recurenta-reclamantă a chemat în judecată Ministerul Transporturilor şi CNAIR.

În mod just a reţinut prima instanţă că nu poate verifica legalitatea unei decizii de expropriere sau compara titlurile. De asemenea, judecătorul fondului a interpretat şi aplicat corect prevederile art. 7 alin. (25) din Legea nr. 50/1991, care derogă de la art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege.

4.2. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor (în prezent Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii) solicită respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare arată că sentinţa civilă nr. 3315/11.07.2018 este legală şi temeinică. Instanţa a reţinut justificat că nu are posibilitatea de a compara titlurile invocate de părţi, ci poate analiza numai legalitatea emiterii autorizaţiei de construire.

Potrivit art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale şi în administrarea expropriatorului operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii.

Pârâta CNAIR a prezentat titlul asupra imobilelor - decizia de expropriere nr. 1317/18.09.2013 şi s-a făcut şi dovada consemnării despăgubirilor.

Este adevărat că art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 impune, anterior emiterii autorizaţiei de construire, prezentarea extrasului de plan cadastral actualizat la zi şi a extrasului de carte funciară de informare actualizat la zi, însă doar în cazul în care legea nu dispune altfel. Or, alin. (25) al aceluiaşi articol dispune altfel, în sensul că nu impune pentru proiectul de infrastructură transeuropeană de transport, depunerea extrasului de carte funciară de informare actualizat la zi.

Reclamanta a arătat, prin raportare la prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010, că expropriatorul nu putea începe efectuarea lucrărilor de construire înainte ca dreptul de proprietate să fie intabulat în carte funciară, însă instanţa sesizată cu o cerere având ca obiect anularea autorizaţiei de construire nu poate verifica decât legalitatea emiterii acesteia, nu şi modalitatea de executare propriu-zisă a lucrărilor.

Recurenta încearcă să acrediteze o idee falsă, şi anume că transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor expropriate nu a operat, iar autorizaţia de construire a fost emisă în favoarea unei persoane care nu deţine calitatea de proprietar al terenurilor, nefiind respectate condiţiile impuse în mod imperativ de lege pentru validitatea acesteia.

Susţinerea recurentei este în sensul că nu a operat transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor expropriate întrucât nu a fost emisă hotărârea de acordare a despăgubirilor de către comisie şi, deci, nu a existat o consemnare a despăgubirii aferente, iar în această situaţie instanţa de fond trebuia să constate că expropriatorul Statul Român nu deţine un titlu. Aceste argumente nu pot fi primite.

Legea nr. 255/2010 prevede la art. 9 alin. (4): Transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale şi în administrarea expropriatorului operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii.

Titlul Statului Român asupra suprafeţelor de teren aferente lucrărilor de construire, inclusiv suprafeţele de teren care au fost deţinute de către recurenta-reclamantă, îl constituie Decizia de expropriere nr. 1317/18.09.2013.

Sumele aferente despăgubirilor au fost consemnate, iar procesul-verbal de predare-primire amplasament a fost semnat în data de 16.02.2016.

La data emiterii autorizaţiei de construire nr. x/05.07.2017 s-a făcut dovada dreptului de proprietate al Statului Român asupra terenului aferent lucrărilor de construire, prin Decizia de expropriere nr. 1317/18.09.2013. În consecinţă, autoritatea emitentă a actului atacat, Ministerul Transporturilor, a respectat prevederile art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, situaţie în care autorizaţia de construire este legală.

În ceea ce priveşte intabularea în favoarea Statului Român a dreptului de proprietate asupra coridorului de expropriere, arătă că acest aspect vizează strict procedura de expropriere, fiind, conform H.G. nr. 53/2011 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, o etapă premergătoare acordării despăgubirilor.

În data de 16.11.2017 a fost intabulat în cartea funciară nr. x - UAT Voluntari dreptul de proprietate în favoarea Statului Român şi dreptul de administrare în favoarea CNAIR pentru coridorul de expropriere care face obiectul realizării obiectivului de investiţii "Autostrada Bucureşti-Braşov, Secţiunea Bucureşti-Ploieşti".

În concluzie, Autorizaţia de construire nr. x/05.07.2017 a fost emisă cu respectarea prevederilor Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare şi ale Legii nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, cu modificările şi completările ulterioare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

CNAIR a renunţat la susţinerea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale în cererea reclamantei, prin notele scrise înregistrate la 7 iunie 2019.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 24.05.2019, s-a fixat termen de judecată la data de 27.10.2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă invocă greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material de către instanţa de fond, în analizarea celor două argumente de nelegalitate a autorizaţiei de construire, invocate prin cererea introductivă. Primul argument, întemeiat pe dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, este acela că Statul Român nu era proprietar al imobilelor expropriate de la autoarea reclamantei, câtă vreme nu a plătit despăgubirea cuvenită pentru expropriere. Al doilea argument este acela al încălcării, cu prilejul emiterii autorizaţiei de construire a normei din art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, care impunea prezentarea de către solicitant a extrasului de carte funciară actualizat la zi.

Cât priveşte primul argument, în conformitate cu art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, transferul dreptului de proprietate asupra imobilelor din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice în proprietatea publică a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale şi în administrarea expropriatorului operează de drept la data emiterii actului administrativ de expropriere de către expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii.

Norma a fost corect interpretată şi aplicată de către instanţa de fond, când a stabilit că imobilele au trecut în proprietatea publică a statului la data emiterii actului administrativ de expropriere, adică la data emiterii deciziei de expropriere nr. 1317/18.09.2013.

Considerentul instanţei, potrivit căruia, in limine litis, nu poate verifica legalitatea deciziei de expropriere din perspectiva cerinţei consemnări individuale a sumei aferente despăgubirii, anterior emiterii deciziei de expropriere este justificat. Acest aspect, invocat de reclamantă şi reiterat în recurs, ţine de legalitatea procedurii de expropriere, care nu face obiectul controlului judiciar în cauza de faţă.

Faţă de obiectul cererii deduse judecăţii - anularea parţială a autorizaţiei de construire, pentru motivul nedovedirii de către CNAIR a titlului de proprietate al Statului Român asupra imobilelor vizate de lucrările de infrastructură supuse autorizării, instanţa era datoare să verifice existenţa titlului de proprietate, iar din această perspectivă, dispoziţiile legale anterior enunţate sunt clare în sensul că transferul dreptului de proprietate operează la data emiterii deciziei de expropriere. Acest act administrativ face dovada apartenenţei imobilelor la proprietatea publică a Statului Român. Reclamanta nu poate nega valoarea probatorie a deciziei care atestă dreptul de proprietate publică, pe motivul nerespectării întocmai a etapelor procedurii de expropriere. Astfel de argumente pot fi luate în considerare numai în cadrul unui litigiu care are ca obiect legalitatea procedurii de expropriere, ce poate fi contestată în condiţiile prevăzute de legea specială.

Cât priveşte cel de-al doilea argument, intimaţii-pârâţi nu au contestat că solicitantul autorizaţiei de construire nu a prezentat extrasul de carte funciară al imobilului actualizat la zi, aşa cum prevede art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, potrivit căruia autorizaţia de construire se emite pentru executarea lucrărilor de bază şi a celor aferente organizării executării lucrărilor, în cel mult 30 de zile de la data depunerii documentaţiei pentru autorizarea executării lucrărilor de construcţii, care cuprinde, în copie, următoarele documente (...) b) dovada, în copie conformă cu originalul, a titlului asupra imobilului, teren şi/sau construcţii şi, după caz, extrasul de plan cadastral actualizat la zi şi extrasul de carte funciară de informare actualizat la zi, în cazul în care legea nu dispune altfel.

Instanţa de fond a primit argumentul pârâţilor, potrivit căruia depunerea extrasului de carte funciară nu era necesară, fiind aplicabilă norma de excepţie din alin. (25) al aceluiaşi articol de lege.

Potrivit art. 7 alin. (25), la cererea beneficiarului proiectului de infrastructură transeuropeană de transport se pot emite autorizaţii de construire pe loturi, secţiuni, sectoare sau obiecte de lucrări, condiţionat de depunerea documentaţiilor tehnice complete însoţite de punctul de vedere al autorităţii competente pentru protecţia mediului/actul administrativ al acesteia, avizele/acordurile prevăzute de certificatul de urbanism sau de avizele/acordurile de principiu/avizele de amplasament favorabile condiţionate aferente, după caz.

Înalta Curte constată că, aşa cum susţine recurenta, norma din alin. (25), care a operat cu ocazia emiterii autorizaţiei de construire atacate nu poate fi interpretată în sensul că ar conţine o derogare de la prevederile alin. (1) lit. b), sub aspectul prezentării extrasului de carte funciară de informare actualizat la zi.

Însă, aspectul formal al neprezentării extrasului de carte funciară nu este apt să conducă la anularea autorizaţiei de construire.

Urmărind scopul prevederilor art. 7 alin. (1) lit. b), extrasul de carte funciară actualizat la zi este cerut de legiuitor spre a se dovedi de către solicitant situaţia juridică a terenurilor asupra cărora urmează a fi edificate lucrările de construcţii, în cazul de faţă, de infrastructură, la data adresării cererii de autorizare.

În cauză se dovedesc nefondate susţinerile reclamantei potrivit cărora autoarea sa este în continuare proprietara imobilului, conform evidenţelor de carte funciară. Extrasele de carte funciară invocate de reclamantă datează din perioada august- septembrie 2017, or la data de 16.11.2017 s-a intabulat pe numele Statului Român dreptul de proprietate publică asupra terenurilor şi dreptul de administrare al CNAIR (a se vedea încheierea şi extrasul de carte funciară de la fil. 121 - 124 dosar de fond).

Ca atare, calitatea solicitantei autorizaţiei de construire şi dreptul de proprietate al Statului Român luate în considerare la emiterea autorizaţiei de construire sunt reale şi concordă cu situaţia de carte funciară. Împrejurarea că această concordanţă se verifică abia la o dată ulterioară emiterii autorizaţiei de construire nu este apreciată de instanţa de recurs ca un argument care să pledeze pentru anularea actului administrativ, de vreme ce dreptul de proprietate publică exista la data emiterii autorizaţiei de construire, rezultând din decizia de expropriere.

Cât priveşte executarea unor lucrări anterior intabulării dreptului de proprietate publică asupra terenurilor, instanţa de fond a reţinut în mod corect că modalitatea de executare a lucrărilor autorizate nu afectează legalitatea emiterii autorizaţiei de construire, constituind un fapt juridic distinct de aceasta.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantă împotriva sentinţei civile nr. 3315 din data de 11 iulie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 3315 din data de 11 iulie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 octombrie 2021.

Procesat de GGC - LM