Territorial jurisdiction in administrative litigation: application of exclusive forum rule for public authority plaintiffs under Law 554/2004

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată iniţial la data de 4.05.05.2020 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a Contencios Administrativ şi Fiscal, sub nr. de dosar x/2020, reclamanta, Unitatea Administrativ Teritorială oraşul Pucioasa, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud Muntenia, a solicitat:

1. anularea Deciziei nr. 75 din 12.02.2020 privind soluţionarea contestaţiei formulate de către UAT Oraş Pucioasa împotriva Notei de neconformitate nr. x/3.12.2019 şi a Informării nr. x/19.12.2019 privind plata cheltuielilor aprobate în cererea de rambursare nr. x;

2. anularea Notei de neconformitate cu nr. x/3.12.2019 şi a Informării nr. x/19.12.2019 privind plata cheltuielilor aprobate în Cererea de rambursare nr. x;

3. obligarea la achitarea sumei de 40.000 RON + TVA aferentă facturilor nr. x/16.07.2019 respectiv nr. 50/16.07.2019 emisă în baza Contractului nr. x din 2.05.2017 şi Actului Adiţional nr. x/22.10.2018;

4. acordarea cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii sale, reclamanta a arăta, în esenţă, că a încheiat un contract de finanţare nr. x/29.05.2019 pentru implementarea Proiectului "Modernizare şi Amenajare Peisageră în Zona Centrală a Staţiunii Balneoclimaterice Oraş Pucioasa".

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 4254 din data de 23 septembrie 2020 Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că, în cauza de faţă, nu sunt incidente pentru stabilirea competenţei teritoriale dispoziţiile tezei a doua a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că reclamantul nu este autoritatea emitentă a actului administrativ contestat, pentru a se depune acţiunea la instanţa de la sediul destinatarului actului.

Aşadar litigiul dedus judecăţii nu se poartă între două autorităţi publice, ci între o autoritate publică - MDRAP, emitent al actului administrativ considerat nelegal, şi o persoană pretins vătămată - Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Pucioasa, persoană juridică de drept public, aceasta din urmă neacţionând în regim de putere publică, ci adresându-se instanţei de contencios administrativ ca orice persoană vătămată, conform art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Cum autoritatea publică din prezenta cauză are calitatea de pârât, acţiunea nu poate fi introdusă la instanţa de la sediul pârâtului, fiind competentă instanţa de la sediul reclamantei, potrivit art. 10 alin. (3) teza I din Legea nr. 554/2004.

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat la data de 8.03.2021 pe rolul Tribunalului Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub un alt număr de dosar, respectiv sub nr. x/2021.

Hotărârea Tribunalului Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa nr. 458 din data de 11.05.2021, Tribunalul Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis la rându-i excepţia necompetenţei teritoriale, şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul Dâmboviţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă, că, în raport de obiectul cauzei-anulare act administrativ şi de calitatea părţilor de autorităţi sau instituţii publice, în stabilirea competenţei teritoriale, sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 iar distincţiile reţinute de Tribunalul Bucureşti, în ceea ce priveşte rangul autorităţilor publice părţi în cauză, apar ca fiind lipsite de fundament legal şi în contradicţie cu prevederile art. 10, alin. (3), teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

Astfel, constatând faptul că reclamanta U.A.T. Oraşul Pucioasa reprezentată prin Primar este o autoritate publică, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, precum şi faptul că pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud Muntenia sunt tot autorităţi publice, ambele având sediul în municipiul Bucureşti, Tribunalul Dâmboviţa a constatat ca fiind întemeiată excepţia necompetenţei teritoriale exclusive, invocată din oficiu, reţinând că instanţa competentă teritorial exclusiv să soluţioneze cauza este instanţa iniţial sesizată, respectiv Tribunalul Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, tribunal în a cărui rază de competenţă teritorială este situat sediul autorităţilor publice pârâte, conform art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Înalta Curte, sesizată fiind cu pronunţarea regulatorului de competenţă, judecând în conformitate cu dispoziţiile art. 135 C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii, precum şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va stabili competenţa de soluţionare a prezentului litigiu în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Verificând cererea de chemare în judecată Înalta Curte constată că titularul acesteia este Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Pucioasa, iar, raportat la obiectul acţiunii, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 51 din O.U.G. nr. 66/2011, alin. (2) al acestui articol făcând trimitere la Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, calitate de pârâţi având Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei şi Agenţia Pentru Dezvoltare Regională Sud Muntenia.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, instanţele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la aplicabilitatea în cauză a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, respectiv cu privire la consecinţele pe care le atrage încadrarea reclamantei, ca persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanţei competente să judece cauza.

Înalta Curte reţine că, potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data sesizării instanţei (24.12.2019):

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.".

Conform art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, autoritatea publică este " orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public."

Pe de altă parte C. civ., în art. 189, clasifică persoanele juridice în două categorii; astfel, "persoanele juridice sunt de drept public sau de drept privat". Persoanele juridice de drept public sunt: statul, autorităţile (centrale, locale, autonome), instituţiile publice, atât cele ierarhic subordonate autorităţii centrale sau locale, cât şi cele autonome, care se află sub controlul sau coordonarea guvernului, ale autorităţii locale sau ale parlamentului, unităţile administrativ-teritoriale, precum şi "operatori economici" constituiţi de stat sau de autorităţile locale ori de unităţile administrative-teritoriale.

Reclamantă în cauză este Unitatea Teritorială Oraşul Pucioasa, persoană juridică de drept public în sensul dispoziţiilor legale anterior menţionate şi ale art. 96 din O.U.G. nr. 57 din 3 iulie 2019 privind Codul administrativ, care acţionează prin intermediul autorităţilor administraţie publice locale reglementate de lege.

Din reglementarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 reiese că legiuitorul a avut în vedere două ipoteze şi anume: prima, în care reclamantul este o persoană fizică sau juridică de drept privat şi a doua, în care calitatea de reclamant o are o autoritate publică, instituţie publică sau asimilată, textul legal neinstituind nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei reprezentându-l doar calitatea reclamantului de instituţie publică.

Reţine astfel Înalta Curte, în regulator de competenţă că, deşi, în prezenta cauză, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Pucioasa, acţionează în calitate de " persoană vătămată" printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, în lipsa unor menţiuni derogatorii în cuprinsul articolului 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare la calitatea autorităţii publice - de persoană vătămată printr-un act administrativ sau de persoană juridică ce acţionează în regim de putere publică, în orice împrejurare, indiferent de obiectul acţiunii judiciare, în situaţia în care o autoritate publică are calitate de reclamantă, într-o acţiune de contencios administrativ, trebuie să se adreseze instanţei de la sediul pârâtului, legiuitorul instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Astfel, câtă vreme legiuitorul nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în raport cu calitatea pârâtului, ci distincţia se face doar în funcţie de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce exced textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Cum aplicarea tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, întrucât vizează situaţia reclamanţilor persoane fizice sau juridice de drept privat, în condiţiile în care titularul cererii de chemare în judecată - Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Pucioasa - este o autoritate publică/persoană juridică de drept public, competenţa trebuie tranşată în raport de dispoziţiile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantului instituţie publică, fără a face distincţie între situaţiile în care instituţia publică acţionează în calitate de parte vătămată şi cele în care acţionează ca emitent al actelor atacate.

Prin urmare, în considerarea calităţii de instituţie publică a reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Pucioasa şi a sediului pârâtului Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei Publice (autoritate publică centrală), aflat în Bucureşti, b-dul x nr. 16, Latura Nord, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză, în fond, este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Având în vedere considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) şi alin. (4) din C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, având în vedere dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Pucioasa în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei şi Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud Muntenia în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 octombrie 2021.

GGC - MM