Negative jurisdictional conflict: Competence for statutory indemnity claims against decentralized veterinary authorities versus central coordinating bodies

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 22.10.2020 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţionala Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor - ANSVSA a solicitat obligarea pârâtei la plata sumei de 70.000 RON (respectiv: 10.000 RON/luna de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 - până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

În drept, au fost invocate prevederile din Legea nr. 554/2004, Legea nr. 236/2019 şi din O.U.G. nr. 117/2020.

Pârâta Autoritatea Naţionala Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale şi teritoriale a Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal în soluţionarea cererii, raportat la obiectul acesteia, "refuz acordare drepturi", la calitatea pârâtei de autoritate centrală şi la sediul legal al reclamantului. A susţinut că, în speţă, competenţa materială şi teritorială de soluţionare a acestei acţiuni aparţine Curţii de Apel Piteşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

La data de 18.12.2020, reclamantul a formulat cerere modificatoare prin care a chemat în judecată şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Argeş, care, deşi legal citată, nu a formulat întâmpinare.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa civilă nr. 948 din data de 15.02.2021 Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâta Autoritatea Naţionala Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor - ANSVSA şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această sentinţă Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut că raportul de drept administrativ dedus judecăţii vizează exercitarea unei competenţe de către o autoritate publică centrală, respectiv Autoritatea Naţionala Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi, raportat la dispoziţiile art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 şi la faptul că reclamantul are sediul în judeţul Argeş, a constatat că acesta este situat în circumscripţia Curţii de Apel Piteşti, motiv pentru care a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa în favoarea Curţii de Apel Piteşti.

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat la data de 5.04.2021 pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub acelaşi număr.

Hotărârea Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa civilă nr. 99/F-CONT de la 21.05.2021, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis la rându-i excepţia necompetenţei materiale, şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă, că verificarea şi aprobarea solicitării de plată a sumei prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea 263/2019, precum şi plata acesteia sunt de competenţa direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, instituţii publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea ANSVSA, respectiv că, în cauza de faţă, verificarea şi soluţionarea cererii de plată formulate de reclamant sunt atributul pârâtei DSVSA Argeş, iar împrejurarea că, alături de aceasta, a fost chemată în judecată şi autoritatea centrală coordonatoare nu are relevanţă sub aspectul competenţei, actul administrativ emis în soluţionarea cererii emanând de la instituţia publică subordonată.

Curtea a apreciat astfel că, în primă instanţă, competent material şi teritorial este Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, întrucât reclamantul şi-a ales domiciliul procesual la reprezentantul convenţional avocat B., cu sediul în Municipiul Bucureşti, Piaţa Alba Iulia nr. x, p. x.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Verificând mai întâi regularitatea învestirii sale cu conflictul negativ de competenţă, Înalta Curte apreciază că este competentă să îl soluţioneze, în temeiul art. 135 alin. (1) C. proc. civ., republicat, în calitate de instanţă ierarhic superioară şi comună instanţelor aflate în conflict.

Analizând obiectul cauzei deduse judecăţii, în regulator de competenţă, precum şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa de soluţionare a prezentului litigiu în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei materiale de soluţionare a cauzei, instanţele aflate în conflict exprimând opinii diferite cu privire la rangul autorităţii publice emitente a actului administrativ asimilat, implicit cu privire la calificarea juridică a capătului de cerere prin care s-a solicitat iniţial obligarea pârâtei ANSVSA la plata sumei în cuantum de 10.000 RON/lună, prevăzută de art. IV din Legea nr. 236/2019.

În soluţionarea conflictului negativ de competenţă, Înalta Curte, verificând cererea de chemare în judecată reţine că, prin cererea dedusă judecăţii reclamantul, iniţial doar în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a solicitat instanţei să dispună:

- obligarea pârâtei la achitarea sumei de 70.000 de RON (respectiv 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 - până la data de 24.07.2020) conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2009, având în vedere că, prin Adresa comunicată de către ANSVSA la notificarea sa, nu se menţionează începând cu ce dată se achită suma stabilită lunar prin lege, care sunt persoanele juridice/fizice îndreptăţită să beneficieze de acesta, modalitatea de plată, dacă se aplică retroactiv, etc, astfel încât a considerat reclamantul că se află în prezenţa unui refuz al ANSVSA de a soluţiona favorabil cererea sa, pentru perioada anterioară O.U.G. nr. 117/2020, când suma de 10.000 RON/lună se acordă fiecărui deţinător de contract, fără decont justificativ.

Cererea de chemare în judecată a fost întemeiată în drept pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Înainte de primul termen de judecată, reclamantul a formulat cerere precizatoare prin care a chemat în judecată şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Argeş.

Se constată, aşadar, că reclamantul, invocând existenţa unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii sale, solicită plata unei sume de bani pretinse în temeiul legii, respectiv al art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, potrivit căruia "beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Prin urmare, analizând obiectul cererii de chemare în judecată, ce vizează perioada cuprinsă între intrarea în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cea a O.U.G. nr. 117/2020 (respectiv 16.03.2020 - 24.07.2020), constată Înalta Curte că reclamantul îşi întemeiază, în principal, pretenţiile pe însăşi Legea nr. 236/2019, iar nu pe contractul de concesionare, reclamantul invocând dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019.

Procedând la analiza prevederilor art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, Înalta Curte observă că acestea au caracterul unei norme tranzitorii, de aplicare a prevederilor alin. (7) al art. 15 din O.G. nr. 42/2004 (alineat introdus în structura O.G. nr. 42/2004, prin Art. I, pct. 2 din Legea nr. 236/2019), menite să ofere stabilitate actului normativ, ulterior modificării operate prin Legea nr. 236/2019 şi să asigure realizarea scopului în vederea căruia a fost adoptată noua reglementare într-o manieră care să elimine un posibil tratament discriminatoriu între beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii vizate de art. 15 din O.G. nr. 42/2004, încheiate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi cei ce sunt beneficiarii unor astfel de contracte încheiate anterior momentului adoptării modificării legislative.

Observând, însă, expunerea de motive ce a stat la baza adoptării Legii nr. 236/2019, rezultă că suma reglementată de prevederile alin. (7) anterior menţionat şi, implicit, de cele ale art. IV alin. (1) sus indicat, reprezintă o indemnizaţie menită a acoperii: (i) pe de o parte, acele cheltuielile realizate de medicii veterinari pentru îndeplinirea condiţiilor impuse de ANSVSA prin DSVSA, şi care nu sunt remunerate contractual, precum: transportul probelor, ridicarea produselor şi tipizatelor necesare, formarea profesională aferentă activităţilor contractate, consilierea proprietarilor de animale în vederea comunicării informaţiilor privind lanţul alimentar, efectuarea catagrafiei animalelor în situaţii de urgenţă, participarea la şedinţe de instruire, analiza etc., iar pe de altă parte (ii) serviciul de emitere a certificatelor sanitare veterinare pentru animalele destinate sacrificării, ce anterior adoptării Legii nr. 236/2019, era achitat de proprietarii animalelor, fiind generat (prin plata realizată de proprietari) un conflict economic, sesizat de multe ori de către misiunile de audit ale Comisiei Europene (ultima data prin raportul 2018-6477 privind misiunea pentru pesta porcina clasică).

Astfel, Înalta Curte reţine că, prin sus indicatele prevederi normative, legiuitorul a recunoscut un drept al medicilor veterinari de a beneficia de o indemnizaţie într-un cuantum forfetar şi predeterminat (de 10.000 de RON lunar), prin însăşi norma legală, indemnizaţie care este distinctă de preţul individualizat în contractele de concesiune/de prestări servicii, fiind un drept suplimentar faţă de cel indicat în acestea, deţinerea de către beneficiar a unor contracte valabile fiind doar o condiţie extrinsecă, ce trebuie îndeplinită pentru valorificarea dreptului.

Cum prin cererea ce face obiectul prezentului dosar reclamantul a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 70.000 RON (respectiv 10.000 RON/lună), prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019, petit ce are drept temeiul juridic refuzul apreciat de reclamant ca nejustificat de a da curs cererii sale de plată (notificare), sunt incidente prevederile art. 8 alin. (1), raportat la art. 2 alin. (1), lit. i) din Legea nr. 554/2004, sens în care, în mod corect ambele instanţe aflate în conflict au reţinut că, în speţă, competenţa de soluţionare a prezentului litigiu aparţine instanţei de contencios administrativ, ceea ce înseamnă că, în speţă competenţa materială de soluţionare se determină în raport de norma cu caracter general în materia contenciosului administrativ înscrisă în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căreia "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Înalta Curte constată că, în mod corect Curtea de Apel Piteşti a reţinut, ca relevante pentru stabilirea competenţei, şi dispoziţiile art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 - Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanţă din cuprinsul cărora rezultă că, verificarea şi aprobarea solicitării de plată a sumei prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea nr. 263/2019, precum şi plata acesteia sunt de competenţa direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, instituţii publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea ANSVSA.

Reţine astfel Înalta Curte că autoritatea sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor judeţeană este definită la Anexa 1 la aceeaşi ordonanţă ca fiind un serviciu public sanitar-veterinar descentralizat, subordonat tehnic şi administrativ autorităţii centrale, sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, având autoritatea şi responsabilitatea aplicării strategiilor guvernamentale în domeniul sanitar-veterinar pe teritoriul judeţului respectiv, a gestionării, realizării şi controlului activităţilor sanitar-veterinare publice la acest nivel, precum şi alte competenţe delegate de autoritatea centrală sanitar-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor.

Din analiza textelor legale menţionate, rezultă că direcţiile judeţene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează activităţile sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului.

Bugetul direcţiilor judeţene (ordonatori terţiari de credite) este aprobat de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ordonator principal de credite) în urma cererilor şi propunerilor acestora.

Înalta Curte, raportându-se şi la aspectele învederate de reclamant în motivarea cererii de chemare în judecată, reţine că, prin petitul privind obligarea ANSVSA la plata sumei de 70.000 RON (respectiv 10.000/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la apariţia O.U.G. nr. 117/2020), reclamantul tinde, în realitate, la a solicita obligarea unei astfel de autorităţi la alocarea fondurilor necesare efectuării, de către DSVSA a plăţii sumelor prevăzute de art. IV din Legea nr. 236/2019.

În acest context, cererea de obligarea a pârâtei ANSVSA la alocarea sumelor necesare, reprezintă un petit accesoriu celui principal, ce vizează refuzul nejustificat al DSVSA Argeş, de a-şi îndeplini o obligaţie prevăzută de legiuitor la art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv de a plăti suma de 70.000 RON (10.000 RON/lună), astfel încât, în aplicarea prevederilor art. 123 alin. (1) din C. proc. civ., competenţa poate fi stabilită strict prin raportare la obiectul principal dedus judecăţii.

În cauza de faţă, astfel cum corect şi curtea de apel a constatat, verificarea şi soluţionarea cererii de plată formulate de reclamant sunt atributul pârâtei DSVSA ARGEŞ, iar împrejurarea că, alături de aceasta, a fost chemată în judecată şi autoritatea centrală coordonatoare (ANSVSA) nu are relevanţă sub aspectul competenţei, actul administrativ emis în soluţionarea cererii, ce reprezintă refuzul nejustificat de soluţionare a cererii, emanând de la instituţia publică subordonată.

Astfel, raportat la natura litigiului, de contencios administrativ, articolul 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reglementează competenţa materială a instanţei de contencios administrativ şi fiscal raportat la două criterii: rangul organul emitent al actului şi cuantumul sumei ce formează obiectul actului administrativ contestat, însă, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ce nu vizează taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, în determinarea instanţei competente să soluţioneze prezenta cauză incident este criteriul rangului autorităţii emitente.

Înalta Curte are în vedere deopotrivă şi dispoziţiile art. 123 alin. (1) din C. proc. civ., conform cărora "cererile accesorii, adiţionale, precum şi cele incidentale se judecă de instanţa competentă pentru cererea principală, chiar dacă ar fi de competenţa materială sau teritorială a altei instanţe judecătoreşti, cu excepţia cererilor prevăzute la art. 120".

Reţinând, deopotrivă, ca fiind incidente în cauză şi dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora " se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ...", Înalta Curte, constatând că ne aflăm într-un raport de drept administrativ privind un drept izvorât dintr-o lege (art. IV din Legea nr. 236/2019), în care cererea principală vizează o autoritate publică locală (respectiv DSVSA ARGEŞ) va stabili competenţa de soluţionare în primă instanţă a litigiului în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, având în vedere dispoziţiile alin. (3) al articolului 10 din Legea nr. 554/2004, raportat la domiciliul ales al reclamantului.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

În consecinţă, având în vedere considerentele arătate, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (1) şi (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a prezentului litigiu, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa materială de soluţionare a cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamantul Cabinet Medical Veterinar - A. în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Argeş şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 octombrie 2021.

GGC - MM