Administrative litigation jurisdiction over professional disciplinary sanctions: mandatory exhaustion of administrative remedies vs. direct judicial review

Deliberând asupra prezentei cauze, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată la 21.01.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamantele A. şi B. au solicitat - în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România (UNPIR), Consiliul Naţional de Conducere al UNPIR şi UNPIR-Instanţa Superioară de Disciplină - anularea Deciziei nr. 26/2018 emisă de Instanţa Superioară de Disciplină în dosar nr. x/2018, prin care s-a dispus suspendarea dreptului practicianului în insolvenţă A. de a-şi exercita profesia pe o perioadă de 3 luni.

Prin întâmpinările formulate, pârâţii au solicitat respingerea acţiunii ca fiind prematur introdusă, iar ulterior, în şedinţa publică din 15.04.2019, pârâţii au invocat excepţia inadmisibilităţii formulării cererii de chemare în judecată, în temeiul considerentelor care au stat la baza invocării excepţiei prematurităţii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 336 din 28 iunie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâţi şi a respins cererea de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă.

Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că reclamanta A. este asociat coordonator al reclamantei B., având şi calitatea de membru în Consiliul de conducere al UNPIR - Filiala Mureş.

A mai reţinut că acţiunea disciplinară a fost exercitată împotriva B., reprezentată de asociatul coordonator A., şi a fost soluţionată de UNPIR-Instanţa Superioară de Disciplină prin Decizia nr. 26/2018.

A reţinut instanţa de fond că O.U.G. nr. 86/2006 nu defineşte care sunt atribuţiile instanţei superioare de disciplină în exercitarea cărora aceasta emite decizii, dar a apreciat - în lumina prevederilor C. proc. civ., pe care l-a considerat drept comun în materie - că prin decizie se înţelege hotărârea pronunţată de o instanţă de control, iar prevederea legală care impune ca decizia instanţei superioare de disciplină să fie contestată la Curtea de Apel Bucureşti nu limitează posibilitatea unei căi de atac administrative, ci asigură controlul instanţei de judecată asupra hotărârii pronunţate în ultimul grad de jurisdicţie al organelor administrative din cadrul profesiei.

A invocat judecătorul fondului prevederile art. 663 coroborat cu art. 661 alin. (3) din O.U.G. nr. 86/2006, reţinând că acţiunea disciplinară îndreptată împotriva practicienilor în insolvenţă care nu sunt membri ai consiliilor filialelor UNPIR sau ai instanţelor locale de disciplină se soluţionează în primă instanţă de instanţa locală de disciplină, împotriva hotărârii acesteia putându-se formula contestaţie la instanţa superioară de disciplină.

În schimb, atunci când este vorba de membri ai consiliilor filialelor UNPIR sau ai instanţelor disciplinare locale, acţiunea disciplinară se soluţionează în primă instanţă, conform art. 661 alin. (3) lit. c) din Ordonanţă, de instanţa superioară de disciplină, hotărârea sa putând fi atacată la Consiliul de conducere al UNPIR, potrivit art. 47 alin. (2) din Statutul profesiei.

A concluzionat instanţa de fond, dând propria interpretare art. 661 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006, prin raportare la dispoziţiile art. 1 şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, că acţiunea în contencios administrativ poate fi exercitată împotriva deciziei organului administrativ care produce efecte definitive, în cauză această decizie fiind emisă de Consiliul Naţional de Conducere al UNPIR, ca ultim organ de jurisdicţie disciplinară.

Or, câtă vreme împotriva hotărârii pronunţate de instanţa superioară de disciplină se poate exercita o cale de atac administrativă, soluţia din această cale de atac fiind supusă cenzurii instanţei de contencios administrativ, curtea de apel a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins ca atare acţiunea reclamantelor.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, au declarat recurs reclamantele A. şi B., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurentele au arătat, în esenţă, că sentinţa este nelegală, întrucât a fost pronunţată cu depăşirea puterii judecătoreşti, cu încălcarea art. 21 şi art. 126 din Constituţia României, art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 6 din Legea nr. 554/2004, precum şi cu încălcarea art. 661 alin. (4) din O.U.G. nr. 86/2006 privind organizarea activităţii practicienilor în insolvenţă.

În esenţă, au susţinut că prin nicio lege organică nu s-a prevăzut obligativitatea atacării deciziilor instanţei superioare de disciplină a UNPIR la Consiliul Naţional de Conducere al Uniunii. Dimpotrivă, legea organică reprezentată de O.U.G. nr. 86/2006, aprobată prin Legea nr. 254/2007, stabileşte în mod neechivoc că deciziile instanţei superioare de disciplină se atacă la Curtea de Apel Bucureşti. Nu există nicio prevedere legală care să dispună că neatacarea deciziilor instanţei superioare de disciplină la Consiliul Naţional de Conducere al UNPIR ar reprezenta un fine de neprimire a acţiunii în contencios administrativ.

În plus, instanţele de judecată au apreciat ca fiind admisibile acţiunile în suspendarea executării actului administrativ ce face obiectul prezentului dosar.

Stabilind obligativitatea unei căi de atac administrative, instanţa de fond a adăugat la lege, astfel de cale de atac nefiind prevăzută în legea organică, iar atribuţia de soluţionare a unei astfel de contestaţii nu este prevăzută printre atribuţiile Consiliului Naţional de Conducere stabilite de art. 58 din O.U.G. nr. 86/2006. Pe de altă parte, au fost nesocotite prevederile art. 21 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative.

Subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., au invocat faptul că a fost încălcată competenţa generală a instanţelor de judecată conferită de art. 126 din Constituţie în raport cu organele profesiei de practician în insolvenţă, întrucât soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată ca inadmisibilă încalcă prevederile legale ce stabilesc competenţa Curţii de Apel Bucureşti în soluţionarea acţiunii în anularea deciziilor instanţei superioare de disciplină.

Dispoziţiile legale au fost greşit interpretate, prevederile art. 661 alin. (1) din Ordonanţă nefăcând vreo distincţie în sensul reţinut de către instanţa de fond, după cum deciziile instanţei superioare de disciplină se referă doar la plângerile formulate împotriva deciziilor instanţelor locale de disciplină, nu şi la soluţionarea plângerilor împotriva membrilor consiliilor filialelor Uniunii.

Au fost încălcate regulile de procedură, câtă vreme dispoziţiile art. 47 alin. (2) din Statutul privind organizarea şi exercitarea profesiei de practician în insolvenţă prevăd că hotărârile instanţei superioare de disciplină sunt definitive şi executorii.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimatul nu a formulat întâmpinare în cauză.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat exclusiv în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Astfel, referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., se constată că aceasta este nefondată, întrucât acest motiv de nelegalitate nu este incident în cauză.

Atât în doctrină, cât şi în jurisprudenţa constantă a instanţei supreme s-a arătat că prin sintagma "depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti", în sensul art. 488 din C. proc. civ., se înţelege incursiunea autorităţii judecătoreşti în sfera autorităţii executive sau legislative, astfel cum acestea sunt delimitate de Constituţie şi de legile organice.

Prin urmare, o astfel de depăşire a atribuţiilor are loc atunci când instanţa de judecată săvârşeşte acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând unei alte puteri a statului de drept, ceea ce nu este cazul în speţă.

În schimb, atributul interpretării legii aparţine instanţei de judecată şi nu se subsumează motivului de casare mai sus menţionat, o eventuală interpretare/aplicare greşită (inclusiv prin "adăugare la lege") sau o încălcare a unei norme juridice circumscriindu-se motivului de casare reglementat de pct. 8 al art. 488 din C. proc. civ., iar nu de pct. 4.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), se reţine că acesta a fost invocat prin raportare la prevederile O.U.G. nr. 86/2006 privind organizarea activităţii practicienilor în insolvenţă şi ale Statutului privind organizarea şi exercitarea profesiei de practician în insolvenţă, adoptat de Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România la 29.09.2007, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Este adevărat că, potrivit art. 73 din Constituţia României, "(3) Prin lege organică se reglementează: (...); t) celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi organice.", legea fundamentală permiţând delegarea legislativă (prin ordonanţe de urgenţă ale guvernului), dar în condiţiile art. 115 alin. (4)-(6).

Înalta Curte constată că atribuţiile suplimentare jurisdicţionale ale Consiliului Naţional de Conducere al UNPIR au fost stabilite prin hotărârea UNPIR de adoptare a Statutului privind organizarea şi exercitarea profesiei de practician în insolvenţă, iar nu prin lege organică sau ordonanţă de urgenţă, în condiţiile mai sus menţionate, însă reaminteşte că actul administrativ (cu caracter individual sau normativ) se caracterizează prin executorialitate şi este prezumat ca fiind legal până la anularea sa ori până la admiterea unei excepţii de nelegalitate cu privire la acesta, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, după caz, ceea ce în speţă nu s-a solicitat.

Cât priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii"), Înalta Curte reţine că recurenta a invocat, circumscrise acestui motiv, încălcarea dreptului de acces la o instanţă (accesul liber la justiţie), precum şi încălcarea competenţei generale a instanţelor judecătoreşti "în raport cu organele profesiei de practician în insolvenţă".

Această din urmă critică nu este fondată.

Acţiunea în anularea unui act administrativ cu caracter individual este de competenţa instanţelor de judecată specializate în contencios administrativ, conform art. 52 din Constituţie ["(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. (...)."] şi art. 94-96 din C. proc. civ. coroborate cu art. 10 din Legea nr. 554/2004, iar actul administrativ contestat în cauză nu se încadrează în categoria celor exceptate expres de la controlul judiciar, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţie şi art. 5 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, art. 661 din O.U.G. nr. 86/2006 stipulează că pe lângă Consiliul Naţional de Conducere al UNPIR funcţionează Instanţa Superioară de Disciplină, iar împotriva deciziilor Comisiei persoana care se consideră vătămată poate formula acţiune în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare.

Înalta Curte constată, în acest context, că judecătorul fondului nu s-a preocupat de împrejurarea că acţiunea disciplinară a fost pornită la sesizarea Consiliului de conducere al Filialei Alba a UNPIR împotriva societăţii B. (care are doi asociaţi coordonatori), în considerarea calităţii de practician în insolvenţă (exercitată în forma asocierii profesionale), iar nu împotriva reclamantei A. în calitatea ei de membru al Consiliului Filialei Mureş a UNPIR, pentru a fi măcar incidente prevederile art. 47 alin. (2) teza I din Statutul adoptat de UNPIR, la care instanţa a făcut referire.

De asemenea, contrar chiar dispoziţiilor art. 47 alin. (2) teza a II-a din Statut, în conformitate cu care hotărârile Comisiei Superioare de Disciplină sunt definitive şi executorii, instanţa de fond a reţinut, fără temei, că acţiunea în contencios administrativ poate fi exercitată doar împotriva deciziei Consiliului "ca ultim organ de jurisdicţie disciplinară", aceasta fiind cea "care produce efecte definitive".

Or, aşa cum am arătat deja, legiuitorul primar a stipulat în art. 661 din O.U.G. nr. 86/2006 că împotriva deciziilor Comisiei Superioare de Disciplină - în oricare dintre situaţiile expuse în alin. (3) al aceluiaşi articol, întrucât textul nu distinge (deci, atât în cazul contestaţiei la hotărârea comisiei locale de disciplină privind practicianul în insolvenţă, cât şi în cazul plângerii formulate direct la Comisia superioară împotriva membrilor Consiliului Naţional de Conducere al UNPIR, a membrilor consiliilor filialelor şi ai instanţelor disciplinare locale) - persoana lezată poate formula acţiune în contencios administrativ, la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare.

Or, acest termen este incompatibil cu derularea în paralel a unei proceduri de contestare administrativă obligatorie, aptă să se finalizeze printr-o hotărâre care să constituie unicul obiect posibil al acţiunii în contencios administrativ prevăzute expres de legiuitor.

Nu rezultă nici analiza pe care judecătorul ar fi trebuit să o facă în ceea ce priveşte susţinerile referitoare la împrejurarea că - şi în măsura în care prin hotărârea UNPIR de adoptare a Statutului (iar nu prin legea organică), Consiliului Naţional de Conducere al UNPIR i s-au stabilit atribuţii suplimentare de soluţionare a unor contestaţii în anumite situaţii speciale (de altfel, neincidente în speţă, aşa cum am arătat mai sus) - acest Consiliu nu reprezintă o veritabilă instanţă disciplinară, la nivelul Consiliului existând deja o instanţă de acest fel, respectiv Comisia Superioară de Disciplină.

În plus, a ignorat faptul că legea fundamentală statuează cu privire la caracterul facultativ al jurisdicţiilor administrative, în art. 21 ["(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. (...). (4) Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite."].

Faţă de aceste împrejurări, având în vedere dispoziţiile art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., în conformitate cu care "recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum şi prevederile art. 497 alin. (1), potrivit cărora instanţa supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanţei care a pronunţat hotărârea recurată, Înalta Curte - constatând că prima instanţă în mod greşit nu a intrat în cercetarea fondului acţiunii în ceea ce priveşte aspectele expuse mai sus - apreciază recursul ca fiind fondat în limitele arătate, urmând să caseze sentinţa şi să trimită cauza spre rejudecare în fond aceleiaşi instanţe.

IV. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 496 şi art. 497 raportate la art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 336 din 28 iunie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 iunie 2021.

GGC - BR