Challenging ministerial correspondence: non-actuality of administrative act under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 24 august 2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a solicitat anularea Deciziei de invalidare a certificatului de conformitate eliberat reclamantului de organismul de inspecţie B. pentru anul 2014, transmisă Direcţiilor Agricole Judeţene cu adresa nr. x/15.01.2015 şi comunicată reclamantului cu adresa DAJ Caraş Severin nr. 127/19.01.2015, precum şi obligarea pârâtului la recunoaşterea certificatului eliberat reclamantului pentru anul 2014.

Prin cererea înregistrată la data de 25 septembrie 2015, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a solicitat chemarea în garanţie a societăţii C. S.R.L., iar prin întâmpinare a solicitat introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, în temeiul art. 68 C. proc. civ., a Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură.

Prin încheierea de şedinţă din 27 octombrie 2015, instanţa de fond a respins, ca inadmisibilă, cererea de introducere în cauză, în calitate de pârâtă, a Agenţiei de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, iar prin încheierea de şedinţă din 17 noiembrie 2015, a respins, ca inadmisibilă, cererea de chemare în garanţie a societăţii C. S.R.L.

Prin sentinţa civilă nr. 329 din 24.11.2015, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a dispus anularea adresei nr. x/15.01.2015 şi a obligat pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la recunoaşterea valabilităţii certificatului nr. x/13.10.2014, emis de B..

Împotriva sentinţei civile nr. 329 din data de 24.11.2015, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, rejudecând fondul cauzei, în principal, să se dispună admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, iar în subsidiar, să se dispună respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

Prin decizia civilă nr. 3258 din data de 10.10.2018, pronunţată în dosar nr. x/2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 329 din 24 noiembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara la data de 03.01.2019, sub dosar nr. x/2015.

Reclamantul A. a formulat precizări ale obiectului cererii de chemare în judecată, solicitând anularea Adresei nr. x/15.01.2015 emisă de MADR, act subsecvent al Notei de control nr. x/16.12.2014, ca fiind un act administrativ nelegal prin care s-a transmis Direcţiei Agricole Judeţene Caraş-Severin decizia invalidării certificatului de conformitate eliberat acestuia de organismul de inspecţie şi certificare B. pentru anul 2014, decizie comunicată cu adresa DAJ Caraş-Severin nr. 127/19.01.2015 şi obligarea pârâtului MADR la recunoaşterea validităţii certificatului nr. x/13.10.2014 emis de B..

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 128 din 11 aprilie 2019, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în rejudecare, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a dispus anularea adresei nr. x/15.01.2015 şi a obligat pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la recunoaşterea valabilităţii certificatului nr. x/13.10.2014, emis de B..

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 128 din 11 aprilie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în principal, admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, iar în subsidiar, respingerea acţiunii formulate de reclamantul A., ca neîntemeiată.

A susţinut recurentul-pârât că actul contestat nu poate fi calificat drept act administrativ, întrucât, deşi este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii nu produce prin sine efecte juridice, în sensul că nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice.

A criticat soluţia instanţei de fond care, deşi a apreciat că pârâtul nu a emis un act administrativ tipic, a reţinut, în mod eronat, faptul că adresa contestată are caracterul unui act administrativ.

În dezvoltarea acestei critici, recurentul a precizat că o analiză corectă a materialului probator aflat la dosarul cauzei, putea să conducă la o soluţie corectă şi legală.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul A. a depus la dosar note de şedinţă prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiei nulităţii recursului, iar în subsidiar respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică. A arătat că într-o speţă similară a fost admisă acţiunea în contradictoriu cu Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a fost recunoscută validitatea certificatului emis pe seama B..

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 2 iulie 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 10 iunie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-reclamant A. prin notele scrise depuse la dosar, având în vedere că cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar argumentele invocate se circumscriu acestui temei de drept.

Obiectul cauzei de faţă este reprezentat de anularea Adresei nr. x/15.01.2015 emise de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, act subsecvent al Notei de control nr. x/16.12.2014.

Prin sentinţa civilă nr. 329 din 24.11.2015, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a dispus anularea adresei nr. x/15.01.2015 şi a obligat pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la recunoaşterea valabilităţii certificatului nr. x/13.10.2014, emis de B..

Prin decizia civilă nr. 3258 din data de 10.10.2018, pronunţată în dosar nr. x/2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul declarat de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 329 din 24 noiembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În decizia de casare, instanţa de control judiciar a reţinut că, conform petitului acţiunii, dar şi motivelor expuse în susţinerea acesteia, precum şi înscrisurilor anexate, obiectul cererii de chemare în judecată este reprezentat de solicitarea de anulare a deciziei de invalidare a certificatului de conformitate, adresa nr. x/15.01.2015 reprezentând doar actul cu care s-a comunicat respectiva decizie.

A mai reţinut instanţa de control judiciar că la dosarul cauzei nu se regăsea decizia de invalidare a certificatului de conformitate eliberat reclamantului de către organismul de inspecţie B. pentru anul 2014.

În raport de aceste aspectele, a apreciat că se impunea ca instanţa de fond să lămurească obiectul cererii de chemare în judecată, să stabilească, care este actul administrativ supus cenzurii instanţei de contencios administrativ.

În rejudecare, în baza notelor scrise depuse la dosar de reclamant şi în baza precizărilor făcute de acesta, instanţa de fond a reţinut că nu a existat o decizie de invalidare a certificatului eliberat, apreciind că adresa contestată are caracterul unui act administrativ, astfel că, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a admis acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi a dispus anularea adresei nr. x/15.01.2015, emisă de pârât în baza notei de control nr. x din 16.12.2014, fiind obligat pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale la recunoaşterea valabilităţii certificatului nr. x/13.10.2014, emis de B..

Recurentul-pârât a criticat sentinţa instanţei de fond, din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând inadmisibilitatea acţiunii şi arătând că actul contestat nu poate fi calificat drept act administrativ.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că susţinerile recurentului se circumscriu motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe, de respingere a excepţiei inadmisibilităţii şi admitere a acţiunii, este nelegală, întrucât actul atacat nu poate fi calificat drept un act administrativ.

Chiar în decizia de casare, instanţa de control judiciar a reţinut că adresa nr. x/15.01.2015 reprezintă doar actul cu care s-a comunicat o decizie emisă de autoritatea pârâtă.

Or, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege: "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

În raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că Adresa nr. x/15.01.2015 nu reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual sau normativ, ci reprezintă doar un act de informare, actul cu care s-a comunicat decizia, o corespondenţă între instituţii.

Prin acest act Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a adus la cunoştinţa tuturor direcţiilor agricole judeţene faptul că, în perioada 02 - 05.12.2014, Direcţia Generală Control Antifraudă Inspecţii - Direcţia de Inspecţii de Stat a efectuat verificări cu privire la criteriile de funcţionare, precum şi la activitatea desfăşurată de B. - Sucursala Iernut/C. S.R.L şi că, prin Nota de control nr. x/16.12.2014 s-a propus ca operatorii să fie informaţi asupra următoarelor aspecte:

"- organismul de inspecţie şi certificare B. - Sucursala Iernut a fost radiat conform Certificatului de radiere din data de 28.11.2014, emis în baza rezoluţiei nr. 14426/26.11.2014, iar societatea nou înfiinţată, respectiv C. S.R.L., nu este aprobată de MADR ca organism de inspecţie şi certificare.

- certificatele de conformitate emise în baza rapoartelor de inspecţie întocmite după data de 24.07.2014 şi care au aplicată ştampila C. S.R.L. nu sunt eliberate în conformitate cu prevederile legislative naţionale şi comunitare în vigoare din domeniul agriculturii ecologice.

- se impune orientarea către un alt organism de inspecţie şi certificare aprobat de MADR, în vederea continuării activităţii în sistemul de agricultură ecologică."

Într-adevăr, Adresa nr. x din 15 ianuarie 2015 este emisă de o instituţie publică, respectiv Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în exercitarea atribuţiilor legale, însă acest act nu reprezintă o manifestare juridică unilaterală deoarece aceasta presupune cu necesitate să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice între părţi, raporturi juridice care presupun drepturi şi obligaţii ale pârâtului.

Însă actul atacat nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, scopul emiterii acestuia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci constatarea existenţei unor fapte şi împrejurări din activitatea instituţiilor implicate în acordarea ajutoarelor financiare pentru agricultura ecologică.

Totodată, se constată că actul contestat în cauză nu a modificat şi nu a stins raporturi juridice în care reclamantul se află ori s-a aflat ca subiect de drept.

Numai un act administrativ poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ pentru că prin efectele sale juridice, de naştere, modificare sau stingere a unor raporturi juridice este apt, prin schimbările dispuse, a produce o vătămare a drepturilor subiective ori intereselor legitime ale unei persoane, cu care intră în conflict.

În plus, în şedinţa din 21 noiembrie 2018 a judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost adoptată soluţia de unificare a practicii instanţei în sensul că:

"Adresa nr. x/15.01.2015 emisă de MADR privind invalidarea certificatului de conformitate eliberat de organismul de inspecţie B. nu reprezintă un act administrativ în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004."

Prin urmare, în mod greşit prima instanţă a soluţionat cauza pe fond, pronunţând o soluţie cu aplicarea şi interpretarea eronată a normelor de drept material, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În acest context, având în vedere considerentele anterior expuse, instanţa de control judiciar urmează să admită recursul, să caseze hotărârea atacată şi rejudecând să respingă acţiunea formulată de reclamantul A., ca inadmisibilă.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste motive, Înalta Curte, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi rejudecând va respinge acţiunea, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 128 din 11 aprilie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca inadmisibilă.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 10 iunie 2021.

GGC - BR