Suspend execution of audit decision: refusal due to non-fulfillment of cumulative "well-justified case" and imminent damage requirements under Law 554/2004

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal la data de 24.08.2020 sub nr. x/2020, reclamanta Compania Naţională de Investiţii "C.N.I." - S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat suspendarea executării deciziei nr. XII/3/11.05.2020 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul XII (denumită în continuare "Decizia"), ca urmare a misiunii de audit de conformitate (control) efectuată în perioada 09.09 - 20.12.2019 şi în perioada 06.01 - 23.01.2020, până la soluţionarea definitivă a acţiunii privind anularea acestui act administrativ.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin încheierea din data de 16 septembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Compania Naţională de Investiţii C.N.I., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva încheierii din data de 16 septembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Compania Naţională de Investiţii "C.N.I." - S.A.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-reclamantă a arătat că în mod greşit prima instanţă a respins a respins cererea de suspendare, ca neîntemeiată, apreciind, în esenţă, că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 15 raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a cazului bine justificat şi a prevenirii unei pagube iminente, având în vedere că cerinţa privind paguba iminentă nu a făcut obiectul analizei primei instanţe care a apreciat că "Nefiind dovedit cazul bine justificat, nu se mai impune analizarea cerinţei privind paguba iminenta, întrucât cele două condiţii au fost prevăzute de legiuitor în mod cumulativ, astfel că neîndeplinirea uneia atrage respingerea automată a cererii de suspendare a executării."

Cu privire la îndeplinirea primei condiţii, recurenta-reclamantă a arătat că aspectele invocate în susţinerea cererii de suspendare, respectiv a îndeplinirii cazului bine justificat, nu presupun analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază cererea de anulare a actului.

Deşi legea nu cuprinde criterii clare cu privire la delimitarea noţiunii de caz bine justificat, ci menţionează doar că este vorba despre acele "împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură sa creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ", secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a reţinut în jurisprudenţa sa constantă ca fiind împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ, emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competentei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, etc.

Or, în speţă, ne regăsim în prezenţa nemotivării Deciziei, aceasta fiind critica adusă actului a cărui suspendare se solicită şi nu motivarea inexactă, insuficientă ori neconvingătoare, lipsa motivării constituind un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, împrejurare care se circumscrie aspectelor amintite mai sus.

Contrar opiniei primei instanţe, redarea în cuprinsul Deciziei a abaterilor reţinute de echipa de control şi indicarea articolelor din normele pretins încălcate de CNI, nu răspunde cerinţei de motivare a actului administrativ, în condiţiile în care Decizia este lipsită total de argumente faţă de susţinerile, apărările şi înscrisurile depuse de recurenta-reclamantă, astfel încât simpla menţiune în preambulul Deciziei a "examinării obiecţiunilor formulate de CNI la constatările înscrise în actul de control" nu răspunde exigenţei de motivare a actului administrativ.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie pe care reclamantul trebuie să o justifice pentru a obţine suspendarea executării actului administrativ unilateral, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente, condiţie care nu a făcut obiectul analizei primei instanţe, aceasta poate fi reţinută în situaţia în care executarea actului administrativ ar produce un prejudiciu greu de înlăturat prin anularea actului.

Paguba iminenta este definita de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca reprezentând "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionarii unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".

În practica judecătorească s-a decis că prevenirea producerii unei pagube iminente reprezintă o condiţie a cărei îndeplinire poate fi reţinută în situaţia în care executarea actului administrativ ar produce un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat prin anularea actului.

În susţinerea condiţiei privind iminenţa producerii unei pagube, recurenta-reclamantă menţionează că ducerea la îndeplinire atât a Măsurii nr. 1 - Referitor la pct. 2 (constatarea nr. 3 din raportul de control: Restituirea la bugetul de stat a sumelor plătite pentru lucrări neexecutate sau bunuri nelivrate care au fost decontate de la bugetul de stat în cadrul programelor de investiţii derulate prin CNI S.A., cât şi a Măsurii nr. 3 - Referitor la pct. 5 (constatarea nr. 6 din raportul de control): Analizarea condiţiilor în care au fost efectuate cheltuielile de reprezentare juridică în perioada 2016-2018 şi luarea măsurilor pentru stabilirea întinderii prejudiciilor şi recuperarea acestora, şi nu în ultimul rând a Măsurii nr. 4 - Referitor la pct. 8 (constatarea nr. 9 din raportul de control: Stabilirea de către conducerea CNI S.A. a întinderii prejudiciului constând în cheltuieli nelegale efectuate din bugetul de stat cu servicii de dirigenţie de şantier şi restituirea la bugetul de stat a sumelor respective, produce o pagubă iminentă în patrimoniul societăţii prin perturbarea gravă a activităţii.

Dintr-o altă perspectivă, perturbare gravă a societăţii va interveni pe fondul dislocării unor resurse umane utilizate în activitatea principală şi îndreptarea lor către activităţi secundare.

Pe cale de consecinţă, având în vedere implicaţiile presupuse de aducerea la îndeplinire a Deciziei, suspendarea acesteia se impune cu evidenţă pentru evitarea producerii unor prejudicii previzibile, iminente, atât în patrimoniul CNI cât şi în patrimoniul salariaţilor acesteia de la care ar urma să se recupereze sumele reţinute de Curtea de Conturi.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată, intimata-pârâtă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 14 decembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 09 iunie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării deciziei nr. XII/3/11.05.2020 emisă de Curtea de Conturi - Departamentul XII (denumită în continuare "Decizia"), ca urmare a misiunii de audit de conformitate (control) efectuată în perioada 09.09 - 20.12.2019 şi în perioada 06.01 - 23.01.2020, până la soluţionarea definitivă a acţiunii privind anularea acestui act administrativ.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând, în esenţă, că reclamanta nu a făcut dovada existenţei unor împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ (art. 2 alin. (1) lit. t), indicând în principal aspecte care presupun o analiză a fondului raportului juridic litigios.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" şi care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

În cazul de faţă, cercetând "aparenţa de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că motivele invocate în susţinerea existenţei cazului bine justificat de recurenta-reclamantă şi anume faptul că, Decizia nr. XII/3/11.05.2020 nu răspunde cerinţei de motivare a actului administrativ, au fost combătute prin constatarea menţiunilor redate în cuprinsul Deciziei a abaterilor reţinute de echipa de control şi indicarea articolelor din normele pretins încălcate de CNI.

Astfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că în cuprinsul deciziei sunt descrise pe scurt neregulile financiar - contabile şi abaterile de la legalitate şi regularitate constatate, precum şi faptul că acestea se regăsesc dezvoltate pe larg în Raportul de control nr. x/19.03.2020, raport care este întocmit cu respectarea dispoziţiilor pct. 85 R.O.D.A.S., în conţinutul acestuia fiind indicată fiecare abatere, actul normativ încălcat, cu indicarea articolului şi/sau a literei şi a conţinutului acestuia, iar analizarea amănunţită a acestor consemnări ţin de fondul cauzei deduse judecăţii.

Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de recurenta-reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Referitor la cea de-a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanţei de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de recurenta-reclamantă, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur şi previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerinţele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanţa de contencios administrativ dacă una dintre condiţii nu este îndeplinită.

În cazul de faţă, întrucât în mod corect s-a concluzionat că nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinţei pagubei iminente, având în vedere că şi în ipoteza în care s-ar reţine că executarea actului administrativ este de natură să producă recurentei-reclamante un prejudiciu viitor sigur şi previzibil, măsura suspendării nu ar putea fi dispusă dacă nu există un caz bine justificat.

Concluzionând, Înalta Curte având în vedere că cele două cerinţe - cazul bine justificat şi paguba iminentă - se condiţionează reciproc, chiar dacă executarea actului administrativ ar produce o diminuare a patrimoniului recurentei-reclamante, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu şi în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal".

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Compania Naţională de Investiţii CNI împotriva încheierii din 16 septembrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iunie 2021.

GGC - BR