Suspension of competition authority fine: insufficiency of imminent harm and well-justified case requirements in summary administrative proceedings

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 19.05.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a solicitat să se dispună suspendarea efectelor Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 91/16.12.2019, înregistrată la Consiliul Concurenţei sub nr. x din 06.04.2020, până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea Deciziei, înregistrată cu număr de dosar x/2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 595 din data de 09 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta, A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 595 din data de 09 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.R.L..

Prin primul motiv de recurs recurenta-reclamantă a invocat incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sentinţa a fost pronunţată fără să cuprindă motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii.

Astfel, prima instanţă a reţinut doar că societatea reclamantă ar fi invocat o parte dintre motivele de nelegalitate iterate pe calea acţiunii în anulare, iar "Definirea pieţei relevante, inclusiv cu privire la încălcarea principiului aşteptării legitime, aprecierea probatoriului pe baza căruia Consiliul Concurenţei a analizat substituibilitatea medicamentelor şi a terapiilor, analiza cotelor de piaţă ale A. şi deţinerea unei poziţii dominante de piaţă, inexistenţa abuzului de poziţie dominantă sunt elemente de nelegalitate propriu - zisă ale actului contestat şi privesc chiar esenţa acţiunii în anulare".

Instanţa de fond a reţinut în cuprinsul sentinţei o motivare contradictorie, având în vedere că pe de o parte, a apreciat că "împrejurările invocate de reclamantă în această privinţă sunt de fapt veritabile motive de nelegalitate, care nu pot fi analizate în procedura sumară specifică cererii de suspendare a executării", iar pe de altă parte, fără a analiza niciun motiv de nelegalitate al Deciziei invocat prin cerere, a reţinut că "Dincolo de faptul că nu este dovedit cazul bine justificat, în cauză nu s-a făcut dovada îndeplinirii nici celei de a doua cerinţe".

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se invocă incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv aplicarea şi încălcarea dispoziţiilor art. 51 alin. (2) din Legea concurenţei, coroborat cu art. 15 şi art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, conform căruia: în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, [...], instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei [...]".

Deşi instanţa a apreciat că nu poate soluţiona cererea de suspendare fără a antama fondul dreptului, a analizat totuşi condiţia pagubei iminente.

Prevenirea producerii unei pagube iminente, aşa cum este aceasta este definită de art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea contenciosului administrativ, reprezintă o condiţie a cărei îndeplinire poate fi reţinută în situaţia în care executarea actului administrativ ar produce un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat prin anularea actului.

Prin dispoziţiile legale anterior citate s-a convenit asupra unui sens larg al noţiunii de "pagubă iminentă", avându-se în vedere nu numai "prejudiciul material viitor, dar previzibil cu evidenţă", ci şi "perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei societăţi sau a unui serviciu public".

În primul rând, în ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa a reţinut că "simpla raportare la cuantumul amenzii nu reprezintă un element suficient care să justifice temporizarea executării actului administrativ în discuţie."

Cu toate acestea, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie impune dovedirea unor împrejurări ce fac verosimil riscul de producere a unei pagube dificil de reparat, şi nu restrânge îndeplinirea acestei condiţii la criterii absolute, precum insolvenţa sau scoaterea de pe piaţă a societăţii, evaluând această cerinţă şi prin opoziţie cu paguba autorităţii:

"Prin opoziţie, suspendarea actelor administrativ-fiscale nu produce nici o pagubă autorităţii, [...] Aşadar, prin valoarea semnificativă a datoriei fiscale pretins datorate, şi prin specificul executării silite - ce vizează patrimoniul personal - este indubitabil că există o pagubă iminentă. [...]

În acest sens, analizând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că probele administrate în cauză oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrativ-fiscale contestate şi fac verosimilă iminenţa producerii unei pagube, dificil de reparat, în cazul particular supus evaluării, aşa încât consideră ca fiind întemeiate toate criticile formulate de recurenţi pe fondul cererii de suspendare."

Astfel, apreciază recurenta-reclamantă că impunerea achitării unei obligaţii pecuniare în cuantum de 15.799.839 RON, reprezentând 2,04% din cifra de afaceri realizată în anul 2018, nu poate fi privită drept neglijabilă, mai ales în contextul în care societatea a fost obligată printr-o altă decizie emisă de Consiliul Concurenţei în aceeaşi zi la plata altor două amenzi, în cuantum total de 44.168.105 RON.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 14 decembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 09 iunie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat suspendarea efectelor Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 91/16.12.2019, înregistrată la Consiliul Concurenţei sub nr. x din 06.04.2020, până la soluţionarea definitivă a cauzei având ca obiect anularea Deciziei, înregistrată cu număr de dosar x/2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând, în esenţă, că nu sunt îndeplinite condiţiile impuse de nu este dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv că este dovedit cazul bine justificat şi nici cerinţa privind paguba iminentă.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Criticile formulate de recurenta-reclamantă subsumate motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat, sunt nefondate.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii şi temeiniciei hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Obligaţia legală a instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Plecând de la aceste coordonate teoretice, instanţa de control judiciar constată că hotărârea pronunţată de prima instanţă satisface cerinţele prevăzute de art. 425, alin. (1), lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamantă în contextul faptic dat.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" şi care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

În cazul de faţă, cercetând "aparenţa de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a reţinut că motivele invocate în susţinerea existenţei cazului bine justificat de recurenta-reclamantă privesc chiar esenţa acţiunii în anulare, şi anume că:

"decizia a cărei suspendare se solicită a fost emisă cu încălcarea principiului aşteptării legitime privind piaţa relevantă a Tarceva, Consiliul Concurenţei a analizat substituibilitatea medicamentelor şi a terapiilor fără a solicita opinii de specialitate cu ignorarea probelor din dosarul de investigaţie", precum şi faptul că pentru a putea aprecia asupra acestor aspecte este necesară antamarea fondului litigiului, ceea ce nu este posibil în această etapă a procedurii, chiar şi în situaţia în care cererea de suspendare a executării este depusă odată cu acţiunea în anulare, conform dispoziţiilor art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de recurenta-reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Referitor la cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Sub acest aspect, Înalta Curte, în acord cu considerentele primei instanţe, constată că această condiţie nu este îndeplinită în cauză nefiind probate cu acte, consecinţele grave, imediate şi de neînlăturat pentru recurenta-reclamantă ce ar decurge din executarea deciziei de amendare.

Cuantumul mare al amenzii (15.799.839 RON), reprezentând 2,04% din cifra de afaceri realizată în anul 2018, nu justifică prin el însuşi îndeplinirea acestei condiţii, în cauză neexistând indicii privind un exces de putere al autorităţii cu privire la executarea sumelor din titlul de creanţă.

Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanţei de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de recurenta-reclamantă, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur şi previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerinţele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanţa de contencios administrativ dacă una dintre condiţii nu este îndeplinită.

În cazul de faţă, întrucât în mod corect s-a concluzionat că nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinţei pagubei iminente, având în vedere că şi în ipoteza în care s-ar reţine că executarea actului administrativ este de natură să producă recurentei-reclamante un prejudiciu viitor sigur şi previzibil, măsura suspendării nu ar putea fi dispusă dacă nu există un caz bine justificat.

Concluzionând, Înalta Curte având în vedere că cele două cerinţe - cazul bine justificat şi paguba iminentă - se condiţionează reciproc, chiar dacă executarea actului administrativ ar produce o diminuare a patrimoniului recurentei-reclamante, această diminuare ar constitui o pagubă numai în sens economic, nu şi în sens juridic, câtă vreme nu este produsă de un act "vădit nelegal".

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 595 din 9 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 iunie 2021.

GGC - BR