Communication of Negative Security Clearance: Inadmissibility of Administrative Action Challenged in Contencioso-Administrative Proceedings

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2017 la data de 27.11.2017, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă anularea adresei nr. x, dar şi obligarea pârâtei la plata daunelor morale de 100.000 mii de euro.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3224 din data de 5 iulie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele: "Respinge excepţiile inadmisibilităţii şi a lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtă ca neîntemeiate.

Admite în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă.

Anulează adresa nr. x/30.06.2017 (înregistrată cu nr. x/04.07.2017) emisă de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă.

Respinge în rest acţiunea ca neîntemeiată."

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamantul A. şi pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă.

Recurentul reclamant a criticat sentinţa recurată pentru nelegalitate solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii şi, în rejudecare, admiterea acţiunii în sensul obligării pârâtei la plata sumei de 100000 euro daune morale şi menţinerea soluţiei de anularea a adresei nr. x/30.06.2017 (înregistrată cu nr. x/04.07.2017) emisă de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă.

Recurenta pârâtă Direcţia Generală de Protecţie Internă a criticat sentinţa recurată pentru nelegalitate şi în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, respectiv ca nefondată.

În ceea ce priveşte primul motiv de casare invocat pârâta apreciază că instanţa de fond a încălcat principiul disponibilităţii reglementat de dispoziţiile art. 9 C. proc. civ., reţinând că "faptul anulării adresei emise de pârâtă, ca act nelegal, constituie o reparaţie adecvată şi suficientă a eventualului prejudiciu cauzat, de vreme ce nulitatea produce efecte retroactive, urmând a fi repuse părţile în situaţia anterioară emiterii actului desfiinţat", deşi acesta nu a solicitat acest lucru.

Cu privire la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, instanţa, cu încălcarea principiului disponibiliăţii, constată ca "este evident, din obiectul şi cauza cererii de chemare în judecata, că reclamantul contestă exclusiv actul prin care i-a fost interzis dreptul de acces la informaţii clasificate secret de serviciu". Or, acest act nu poate îmbrăca formai adresei atacate, prin aceasta realizându-se doar comunicarea avizului de specialitate al DGPI, actul administrativ prin care i-a fost interzis dreptul de acces la informaţii clasificate neputând aparţine decât conducătorului unităţii, aceasta fiind entitatea cu rol decizional în materia acordării sau retragerii autorizaţiei de acces la informaţii secrete de serviciu, în conformitate cu dispoziţiile exprese ale art. 7 din H.G. nr. 781/2002.

În ceea ce priveşte primul motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta arată că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 reţinând, în speţă, că adresa nr. x/30.06.2017 emisă de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă este un act administrativ.

Potrivit art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 781/2002 privind protecţia informaţiilor secrete de serviciu "Accesul personalului la informaţiile secrete de serviciu este permis numai în baza autorizaţiei scrise emisă de conducătorul unităţii." Totodată, potrivit art. 8 alin. (1), "Retragerea autorizaţiei de acces la informaţii secrete de serviciu se face de către conducătorul unităţii deţinătoare, în următoarele cazuri{...}". Prin urmare, în cazul informaţiilor secret de serviciu, actul administrativ ce produce efectul juridic al neacordării sau retragerii autorizaţiei de acces la informaţiile clasificate nu poate aparţine decât conducătorului unităţii în cadrul căreia persoana îşi desfăşoară atribuţiile de serviciu, iar adresa nr. x/30.05.2017, atacată de către reclamant, nu este decât un act de comunicare a avizului de specialitate al DGPI, în baza căruia conducătorul unităţii poate stabili, după caz, oportunitatea întreprinderii unor astfel de măsuri. Astfel, adresa atacată nu întruneşte caracteristicile unui act administrativ ce poate fi atacat în contenciosul administrativ, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la aserţiunile instanţei privind dreptul reclamantului de a contesta un act care îl priveşte în mod direct, arătăm faptul că adresa nr. x/30.07.2017 are ca destinatar Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă "Dealul Spirii" şi reprezintă un act premergător deciziei conducătorului unităţii de a acorda autorizaţia de acces la informaţii clasificate secret de serviciu, în temeiul art. 7 din H.G. nr. 781/2002.

Spre deosebire de dreptul de a avea acces la informaţii de interes public, care este garantat de normele constituţionale, accesul la informaţiile clasificate nu este un drept recunoscut de lege oricărei persoane fizice ce pretinde eliberarea autorizaţiei de acces, ci un drept al persoanei juridice deţinătoare de astfel de informaţii de a permite sau nu accesul la acestea, în condiţiile şi cu respectarea procedurilor prevăzute de lege.

4. Apărările formulate de intimată

Intimata-pârâtă Direcţia Generală de Protecţie Internă a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrare în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.. În subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei instanţei de fond.

5. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate excepţia tardivităţii recursului promovat de recurentul-reclamant A., invocată din oficiu, astfel cum impun dispoziţiile art. 248 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 "Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare".

Potrivit art. 182 alin. (1) din C. proc. civ., "Termenul care se socoteşte pe zile, săptămâni, luni sau ani se împlineşte la ora 24:00 a ultimei zile în care se poate îndeplini actul de procedură".

În aceste condiţii, sentinţa civilă nr. 3224 din data de 5 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal este susceptibilă de a fi atacată cu recurs, calea de atac trebuind să respecte termenul de declarare sus-menţionat.

Termenul prevăzut de dispoziţia legală anterior citată, fiind unul procedural, se calculează potrivit dispoziţiilor art. 181 alin. (1) pct. 2 C. proc. civ., pe zile libere, fără a se lua în calcul ziua de la care acesta începe şi nici ziua când acesta se împlineşte.

Din verificarea actelor dosarului de fond, se constată că sentinţa recurată a fost comunicată reclamantului la data de 12 decembrie 2018 conform dovezii de comunicare aflate la dosar fond Curtea de Apel Bucureşti, iar cererea de recurs a fost comunicată prin serviciul poştal putând data pe ştampila poştei la data de 30 ianuarie cu depăşirea termenului legal, absolut şi imperativ prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, împlinit la data de 28 decembrie 2018.

Potrivit dispoziţiilor art. 185 alin. (1) din C. proc. civ., "când un drept procesual trebuie exercitat într-un anumit termen, nerespectarea acestuia atrage decăderea din exercitarea dreptului, în afară de cazul în care legea dispune altfel. Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate".

Căile de atac şi termenele în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, întrucât se întemeiază pe interesul general de a înlătura orice împrejurări ce ar putea tergiversa, în mod nejustificat, judecata unei cauze.

Aşadar, nici părţile şi nici instanţa de judecată nu pot deroga de la termenele prevăzute de lege pentru exerciţiul unei căi de atac şi de la modalitatea în care acestea se calculează.

Întrucât reclamantul a exercitat calea de atac după împlinirea termenului legal şi nu a dovedit că întârzierea s-ar datora unor motive temeinic justificate, în cauză operează sancţiunea decăderii, iar Înalta Curte, în conformitate cu dispoziţiile art. 185 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantul A., ca tardiv formulat.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de către pârâtă Direcţia Generală de Protecţie Internă, Înalta Curte reţine următoarele:

Criticile formulate de recurenta pârâtă Direcţia Generală de Protecţie Internă, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Astfel, instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra unei cereri de repunere a părţilor în situaţia anterioară, ci doar a citat efectele retroactive pe care le generează soluţia asupra nulităţii adresei nr. x/30.06.2017 emisă de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă, apreciind faptul anulării acesteia ca o reparaţie adecvată unui eventual prejudiciu faţă de cererea reclamantului de obligarea a pârâtei la plata unor despăgubiri.

Mai mult decât atât, remarca pârâtei în sensul că "deşi în dispozitivul hotărârii nu este cuprinsă soluţia privind repunerea părţilor în situaţia anterioară", vine să demonstreze că acest argument al instanţei de fond face parte din raţionamentul logic al aspectelor reţinute asupra pretenţiilor reclamantului care au condus la soluţia din dispozitiv.

Referitor la soluţia primei instanţe, de anulare a adresei nr. x/30.06.2017 (înregistrată cu nr. x/04.07.2017) emisă de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este fondat.

Învestită cu cererea în anulare adresei anterior menţionate, instanţa de fond a dispus anularea acesteia, reţinând, pe de o parte, că "referitor la excepţia inadmisibilităţii cererii în anularea adresei nr. x/30.06.2017 cu motivarea că este numai o operaţiune tehnico-administrativă din faza premergătoare emiterii actului administrativ, Curtea constată că este nefondată de vreme ce, în primul rând, autorul excepţiei nu a indicat actul administrativ împreună cu care menţionata adresă ar putea fi contestată, potrivit prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, iar, pe de altă parte, că "actul contestat exprimă şi înglobează decizia de a interzice reclamantului accesul la informaţii clasificate, împrejurare cu consecinţe asupra posibilităţii obiective de exercitare a profesiei, considerent pentru care apreciază că actul prin sine produce efecte juridice în ceea ce îl priveşte pe reclamant, astfel că este justificată calificarea actului ca fiind administrativ, potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.".

Reclamantul a solicitat prin prezenta acţiune anularea adresei nr. x/30.06.2017 (înregistrată cu nr. x/04.07.2017) emisă de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă. Este de menţionat că prin Raportul DGPI nr. x/30.05.2017, act clasificat de serviciu s-a decis avizarea negativă a reclamantului privind accesul la informaţii secrete de serviciu.

Prin adresa anterior menţionată a fost comunicat acest aviz negativ al DGPI către Inspectoratul pentru situaţii de Urgenţă "Dealul Spirii" Bucureşti-Ilfov, în vederea dispunerii măsurilor necesare.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004 -, Semnificaţia unor termeni:

(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

……….

c)*) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;"

Din conţinutul dispoziţiilor anterior citate rezultă că actul administrativ pentru a fi supus cenzurii instanţelor judecătoreşti trebuie să producă efecte juridice, să creeze, să modifice sau să suprime o situaţie juridică subiectivă sau obiectivă.

Or, adresa care face obiectul cauzei de faţă, nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la autorităţi publice, scopul emiterii acesteia nefiind producerea prin ea însăşi de efecte juridice separate, specifice dreptului administrativ, ci doar de a constitui un instrument procedural aferent comunicării în procedura privind acordarea autorizaţiei de acces la informaţii secrete de serviciu, în condiţiile legii, în îndeplinirea atribuţiilor cu care părţile sunt învestite prin lege.

Chiar dacă emană de la o instituţie publică, scopul emiterii înscrisului în cauză nu a fost de a produce prin el însuşi efecte juridice, ci de a comunica informaţii care să fie avute în vedere în procedura privind acordarea autorizaţiei de acces la informaţii clasificate. Nu a modificat şi nu a stins raporturi juridice, doar a fundamentat manifestarea de voinţă a autorităţii care a emis actul administrativ.

În acest context, rezultă cu evidenţă faptul că adresa nr. x/30.06.2017 (înregistrată cu nr. x/04.07.2017) emisă de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă a cărei anulare o solicită reclamantul nu are caracterul unui act administrativ, ci este un act intern al instituţiei Direcţia Generală de Protecţie Internă, având ca obiect instrumentarea unui schimb de informaţii între instituţia Direcţia Generală de Protecţie Internă şi Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă "Dealu Spirii". Adresa nr. x/30.06.2017 (înregistrată cu nr. x/04.07.2017) emisă de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă reprezintă o procedură scrisă încheiată între părţi, în baza unor prevederi legale exprese, prin care se prevăd operaţiuni administrative complexe pe care autorităţile semnatare trebuie să le efectueze în comun, în vederea exercitării atribuţiilor legale şi comune.

Vor fi menţinute soluţiile date de prima instanţă excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Direcţia Generală de Protecţie Internă, în considerarea faptului că Ordinul Inspectorului Şef nr. 546/17/I-B-IF din data de 05.07.2017 nu a fost contestat de către reclamant în cadrul prezentului dosar.

Pentru considerentele prezentate anterior, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă, casarea, în parte, a sentinţei recurate şi rejudecând cauza, va respinge ca inadmisibilă acţiunea având ca obiect anularea adresei nr. x/30.06.2017 emisă de pârâtă, menţinând în rest dispoziţiile sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 3224 din data de 5 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat.

Admite recursul declarat de pârâta Direcţia Generală de Protecţie Internă împotriva sentinţei civile nr. 3224 din data de 5 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare, respinge ca inadmisibilă acţiunea având ca obiect anularea adresei nr. x/30.06.2017 emisă de pârâtă.

Menţine în rest celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 8 iunie 2021.

GGC - BR