Recovery of EU-funded project subsidies as contractual claim barred by administrative litigation limitation period

Şedinţa publică din data de 12 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Organizaţia Naţională "Cercetaşii României" - Filiala Braşov "A." a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene/Ministerul Fondurilor Europene, Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Capital Uman şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman, obligarea acestora din urmă la plata sumei totale de 274837,60 RON, reprezentând cheltuieli cu salariile, cu consumabile, servicii de auditare, servicii juridice, aferente subvenţiilor, de arhivare, de transport, pentru serviciile de catering, precum şi la plata dobânzii legale.

Totodată, au solicitat obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În argumentele expuse în susţinerea cererii a arătat că la data de 12.03.2014 între reclamanta şi Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane s-a încheiat contractul de finanţare x. Ulterior a fost încheiat la data de 01.10.2015 actul adiţional nr. x La data de 19.08.2013 a fost semnat acordul de parteneriat nr. 1396 cu Şcoala Gimnazială nr. 5 Săcele, U.A.T. Municipiului Săcele, în vederea implementării proiectului.

Obiectul contractului îl reprezintă acordarea finanţării nerambursabile de către AM POSDRU, prin OI POSDRU, pentru Proiectul "(Re)integrarea în educaţie pentru persoanele de etnie romă din Săcele, judeţul Braşov-REPER". Perioada de implementare a proiectului a fost de 18 luni, iar valoarea totală eligibilă a contractului este de 2.140.868,16 RON, din care AM POSDRU prin OI POSDRU a acordat o finanţare nerambursabilă în sumă maximă de 2.098.050,8 RON, echivalentă cu 98% din valoarea totală eligibilă.

În drept a invocat art. 1166, art. 1170, art. 1350 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ.

Pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 1/2018 şi art. 1 din H.G. nr. 52/2018, a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului şi a solicitat respingerea acţiunii. În situaţia în care instanţa va aprecia că pârâtul MFE ar avea calitate procesuală pasivă, a solicitat respingerea acţiunii reclamantei ca fiind inadmisibilă în ceea ce îl priveşte ca urmare a lipsei parcurgerii procedurii prealabile cu Ministerul

A arătat că aplicabilitatea Legii nr. 554/2004 este evidentă în speţa de faţă, chiar dacă s-ar merge pe raţionamentul deficitar al reclamantei şi s-ar considera că se impun a fi avute în vedere normele de drept comun privind răspunderea civilă contractuală, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive în ceea ce îl priveşte pe MFE se justifică cu atât mai mult în condiţiile în care într-un astfel de raport juridic, o eventuală angajare a răspunderii poate fi făcută doar în privinţa părţii contractante ce nu şi-a executat în mod culpabil obligaţiile.

Or, reclamanta, chiar dacă se prevalează de prevederile generale ce guvernează această răspundere civilă, cheamă în judecată, în calitate de pârât, Ministerul, entitate care nu este parte în raportul juridic de natură contractuală al cărui temei îl invocă pentru a şi justifica cererea.

A mai susţinut că, momentul de la care a început să curgă termenul de prescripţie prevăzut de art. 11 alin. (5) prima teză din Legea nr. 554/2004, sau chiar cel de 1 an de la data emiterii actelor administrative de refuz al plăţii (scrisorile de informare) prevăzut de teza a doua a aceluiaşi articol, se observă că la momentul sesizării instanţei (02.02.2018), a intervenit cel puţin prescripţia dreptului material la acţiune al reclamantei (sau chiar stingerea dreptului în sine ca urmare a decăderii), motiv pentru care acţiunea acesteia se impune a fi respinsă ca atare.

Precizează reclamanta în sensul că este cert ca există o obligaţie contractuală neexecutată, neavând relevanţă în cauză motivele neîndeplinirii ei, astfel că, este evident că a intervenit răspunderea contractuală a acesteia pentru sumele de bani solicitate pe calea prezentei acţiuni.

Culpa pârâtelor rezultă din încălcarea dispoziţiilor contractuale care sunt întocmite raportat la dispoziţiile legale aplicabile iar raportul de cauzalitate este evident.

A mai precizat faptul că prezentul contract de finanţare nu i-a fost comunicată nicio Notă de constatare nereguli nr 01/7495/06.08.2016 sau vreun Proces-verbal, astfel cum în mod eronat se susţine de către OIPOSDRU, fapt dovedit şi prin sentinţa civilă 10222/23.10.2017 în dosarul nr. x/2016 al Judecătoriei Braşov, având ca obiect contestaţie la executare.

Astfel nu se află în situaţia în care ar fi trebuit să conteste potrivit disp. art. 7, 8 din Legea nr. 554/2004.

Menţionează, totodată, că prin Raportul de verificare ex-post cu nr. x/13.06.2017 dar şi prin Tabelul privind monitorizarea acţiunilor subsecvente misiunilor de verificare nr. 3952/SVPF/13.06.2017, nu s-au constatat nereguli, nu au fost identificate probleme, constatându-se că reclamanta în calitate de beneficiar a asigurat sustenabilitatea proiectului conform cererii de finanţare.

Referitor la obiectul acţiunii şi la admisibilitatea cererii de chemare în judecată face precizarea că aceasta este singura modalitate prin care se putea recupera prejudiciul creat prin încălcarea dispoziţiilor contractului de finanţare.

O acţiune care să urmeze procedura prevăzută de disp. art. 7, 8 din Legea 554/2004 sau ale O.U.G. nr. 66/2011, nu ar fi fost posibilă întrucât nu se află în situaţia solicitării anulării unui act administrativ sau act asimilat acestuia, nefiind emis vreun titlu de creanţă sau alt act administrativ care să-i permită solicitarea anulării acestuia.

Această chestiune a fost lămurită de Înalta Curte cu ocazia analizării excepţiei de nelegalitate, reglementată de art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin care poate fi cercetată conformitatea cu reglementările cu forţă juridică superioară numai a unui act administrativ apt să producă efecte juridice de sine stătătoare. În speţă, Înalta Curte a reţinut că, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 4 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, înscrisul intitulat "Scrisoare", chiar dacă emană de la o autoritate publică, nu reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual, ci reprezintă doar un act de informare, o corespondenţă.

A apreciat că instanţa poate analiza temeinicia pretenţiilor reclamantei, în acest sens a depus practică judiciară, respectiv decizia civilă nr. 1543/Ap/2015 a Curţii de Apel Braşov, într-o speţă asemănătoare.

Pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia tardivităţii acţiunii faţă de dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004. A arătat că reclamanta solicită validarea/constatarea ca fiind eligibile a sumelor învederate în petitul 1 al cererii de chemare în judecată, precum şi obligarea pârâtelor la plata menţionatelor sume, respectiv perceperea de dobânzi legale şi cheltuieli de judecată.

în consecinţă, prin promovarea prezentei cauze, consideră că se încalcă o condiţie de exerciţiu a acţiunii în contencios administrative, vizând obiectul acţiunii în contencios, a cărei nerespectare conduce la respingerea acţiunii ca inadmisibilă prin admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii. în considerarea prevederilor cadrului general al modului de soluţionare a litigiilor în contencios administrativ, respectiv art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi ale dispoziţiilor art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011 ca normă specială, pentru contestarea titlurilor executorii aşa cum sunt ele prevăzute în cuprinsul art. 43 există un termen de 30 zile de la data când beneficiarul a luat la cunoştinţă despre acestea.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 90/2018 din 4 iunie 2018, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene şi, în consecinţă, a respins acţiunea formulată de reclamanta Organizaţia Naţională "Cercetaşii României" - Filiala Braşov "A." faţă de pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Capital Uman, ca fiind îndreptată împotriva unor persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

Totodată, a admis excepţia tardivităţii acţiunii invocată de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman şi, în consecinţă, a respins ca tardivă acţiunea formulată de reclamanta Organizaţia Naţională "Cercetaşii României" - Filiala Braşov "A." faţă de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman.

1. 3. Calea de atac exercitată şi motivele de recurs înfăţişate

Împotriva acestei hotărâri a promovat recurs reclamantă Organizatia Nationala Cercetasii Romaniei - Filiala Brasov A., în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

După prezentarea detaliată a contextului raportului juridic, recurenta-reclamantă a făcut trimitere la prevederile art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, trimiterea cauzei spre rejuducare la aceeaşi instanţă.

Reclamanta Organizatia Nationala Cercetasii Romaniei - Filiala Brasov A. a susţinut că hotărârea atacată s-a dat cu aplicarea greşită a legii atât, în privinţa excepţiei lipsei calităţii procesual pasive a Ministerului Fondurilor Europene, cât în ceea ce priveşte admiterea excepţia tardivităţii acţiunii invocată de pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman, pentru motivele expuse în cererea introductivă.

Cu privire la motivul referitor la pronunţarea hotărârii recurate cu aplicarea greşită a normelor de drept material recurenta-reclamantă, a susţinut, în esenţă, că, în mod greşit instanţa de fond a reţinut că în cauză că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care a apreciat in mod eronat că plângerile formulate împotriva Scrisorilor standard de informare detaliate în cererea introductivă sunt echivalente unei plângeri prealabile.

Arată în continuare recutrenta că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că nu sunt aplicabile în cauză dispoziţiile dreptului comun reprezentat de art. 1166, art. 1170 şi art. 1350 C. civ. ci dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Mai mult decât atât, susţine recurenta, este evident că, în cauză, deşi este vorba despre un contract administrativ atunci când se pune în discuţie executarea acestuia, respectiv nerespectarea clauzelor cuprinse în acesta se aplică dispoziţiile C. civ.,

1.4. Apărările intimaţilor

Prin întâmpinarea formulată, intimaţii-pârâţi Organismul Intermediar pentru Programul Operational Capital Uman, Ministerul Educatiei Nationale, Autoritatea de Management pentru Programul Operational Capital Uman şi Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene) au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5. Procedura în faţa instanţei de recurs

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 3 ianuarie 2019, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 12 februarie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, în temeiul art. 488 pct. 8 C. proc. civ., vizând modalitatea de soluţionare a cererii de chemare in judecată sub aspectul admiterii excepţiei tardivităţii acţiunii, Înalta Curte reţine că nu este fondat recursul de faţă, pentru considerentele în continuare prezentate.

Referitor la criticile de nelegalitate, prin prisma motivului de casare, cel reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., verificate de către instanţa de control judiciar, au un caracter nefondat, nefiind relevată nicio încălcare sau aplicare greşită a normelor de drept material în chestiunea invocată de titularul căii de atac.

În speţă reclamanta a investit instanţa cu soluţionarea unui raport juridic litigios întemeiat pe răspunderea contractuală, fiind invocat, ca temei de drept al acţiunii, art. 1166, art. 1170 şi art. 1350 din Legea nr. 287/2009 privind C. civ.

Contractul de finanţare PODSRU nr. x/12.03.2014 este încheiat între reclamanta Organizaţia Naţională "Cercetaşii României" - Filiala Braşov "A." şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman.

Acest contract de finanţare este un act administrativ asimilat, în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) indice 1 şi O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă.

Prevederile Legii nr. 554/2004 demontează interpretarea recurentei pentru ca Ministerul să rămână în litigiu.

Având în vedere contractul de finanaţare PODSRU nr. x/12.03.2014, incidenţa Legii nr. 554/2004 este pe deplin aplicabilă speţei de faţă, pe de o parte că una dintre părţile contractante (OI POCU MEN) este autoritate publică în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. b) din normativul invocat iar, pe de altă parte, raportul juridic de natură contractuală, respectiv contractul de finanţare care este un act administrativ în temeiul art. 2 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ.

Calitatea procesuală pasivă se justifică doar în sarcina autorităţii publice emitente a actului administrativ pretins lezionar sau care se doreşte a fi obligată la efectuarea unei anumite operaţiuni administrative, astfel că Ministerul Fondurilor Europene(actualemente Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene) nu este parte în acest raport juridic de natura contractuală şi nu se justifică de către recurentă calitatea procesuală pasivă a acestuia.

Aşadar, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legii şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice.

Este adevărat că Scrisoarea de informare nu este emisă în baza art. 21 din O.U.G. nr. 66/20l1 şi că în speţă recurenta nu era ţinută să îndeplinească procedura prevăzută de actul normativ special, O.G. nr. 66/2011, însă faţă de efectele pe care Scrisoarea de informare le produce ea capătă caracterul unui act administrativ care trebuia contestat în procedura de drept comun prevăzută de Legea 554/2004.

În soluţionarea acestei cauze, instanţa de fond, a reţinut corect că sumele solicitate de recurentă au fost declarate neeligibile în baza unor documente administrativ-fiscale emise de intimata Organismul Intermediar pentru Programul Operational Capital Uman, ca organism competent să efectueze activităţile de verificare şi validarea a cheltuielilor solicitate la rambursare/plată precum şi emiterea actelor administrative de control conform O.U.G. nr. 66/2011.

Recurentei-reclamante i-au fost comunicate de către OI POCU MEN 10 Scrisori de informare prin intermediul cărora i s-a adus la cunoştinţă motivele prin prisma cărora nu se pot accepta ca fiind eligibile în integralitate sumele solicitate la rambursare prin cererile sale. împotriva respectivelor acte administrative, recurenta -reclamantă a formulat contestaţii (a parcurs procedura prealabilă) iar OI POCU MEN a răspuns la fiecare dintre ele în sensul de a le respinge ca fiind neîntemeiate.

Este evident efortul recurentei-reclamante de a da cererii sale de chemare în judecată aparenţa unei acţiuni prin care nu contestă acte administrative ci solicită doar acoperirea unor pagube pricinuite prin încălcarea unui drept al său, încercând astfel să descrie faptul că pretenţiile sale sunt contrare unor acte administrative fiscale în vigoare, necontestate în termen sau asupra cărora reclamanta nu şi-a exersat drepturile civile conform normelor legale.

Or, în cauză fiind aplicabilă Legea nr. 554/2001 a contenciosului administrativ, devin incidente dispoziţiile art. 11 care reglementează termenul de introducere a acţiunii în contencios administrativ. Acestea prevăd că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;

c) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz….

(5) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul prevăzut la alin. (2) este termen de decădere".

Raportat la cele anterior reţinute, prezenta acţiune de contencios administrativ, faţă de data înregistrării acţiunii la instanţă - 2.02.2018 - şi data comunicării răspunsului la contestaţia/plângerea prealabilă formulată de recurenta-reclamantă cu privire la fiecare act administrativ menţionat, apare ca fiind introdusă cu depăşirea termenului legal de introducere a acţiunii.

După cum bine a sesizat judecătorul fondului, chiar şi în condiţiile angajării răspunderii contractuale ca modalitate de recuperare a prejudiciului creat prin încălcarea dispoziţiilor contractului de finanţare era obligatorie introducerea acţiunii în termenul prevăzut de lege, obligaţie ce nu a fost îndeplinită de reclamantă.

În raport de aceste considerente, se impune păstrarea soluţiei adoptate de Curtea de apel, de respingere a acţiunii ca tardiv formulată.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004 se va respinge recursul de faţă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta - reclamantă Organizatia Nationala Cercetasii Romaniei - Filiala Brasov A. împotriva sentinţei nr. 90/2018 din 4 iunie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 februarie 2021.