Hospital manager's incompatibility for private medical practice upheld; appeal against integrity evaluation report dismissed

Şedinţa publică din data de 11 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamanta A. a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună: anularea raportului de evaluare nr. x/14.03.2018, emis de pârâtă; anularea părţii referitoare la raportul contestat şi la contestatoare din comunicatul postat de pârâta pe site-ul web al paratei www.integritate.eu. având următorul linie http://amfms.ro/decizie-ani-medic-sef-de-sectie - incompatibil-cu-functia-de-manager/, obligarea paratei sa publice pe site-ul www.integritate.eu a hotărârii din prezentul dosar; în temeiul dispoziţiilor art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea efectelor actului administrativ de autoritate contestat şi în consecinţa radierea acestuia de pe site-ul web al paratei www.integritate.eu. până la data soluţionării definitive a prezentului dosar; obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin cererea completatoare a invocat prescripţia dreptului autorităţii de a stabili pretinsa stare de incompatibilitate, în temeiul dispoziţiilor art. 2513, art. 2500 alin. (1) şi (2) raportat la art. 2523 C. civ., cât şi prescripţia răspunderii disciplinare, în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Prin sentinţa civilă nr. 5531/20.09.2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, invocată de către pârâtă, prin întâmpinare.

A declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1275 pronunţată la data de 02 aprilie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia tardivităţii formulării cererii completatoare. A respins acţiunea formulată ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în totalitate a hotărârii recurate, iar în soluţionarea pe fond a acţiunii, a solicitat:

- anularea Raportului de evaluare nr. x/14.03.2018 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate ca fiind nelegal şi netemeinic

- anularea referinţelor la Raportul de evaluare nr. x/14.03.2018 din comunicatul postat de pârâtă pe site-ul web al acesteia paratei www.integritate.eu. având următorul linie http://amfms.ro/decizie-ani-medic-sef-de-sectie - incompatibil-cu-functia-de-manager/

- obligarea intimatei-pârâte să publice pe site-ul www.integritate.eu a hotărârii din prezentul dosar

- obligarea intimate-pârâte să achite cheltuielile de judecată cu acest proces.

Subsumat primului motiv de recurs se susţine că instanţa de judecată a interpretat şi aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 20 alin. (1)-(5) raportat la art. 13 şi 14 din Legea nr. 176/2010 - încălcarea dispoziţiilor referitoare la informarea prealabilă a persoanei evaluate şi a principiilor transparenţei, legalităţii şi dreptului la apărare - art. 8 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

În cadrul acestui motiv de recurs se susţine că prin Informarea comunicată recurentei s-a arătat că dispoziţiile legale pentru care începe procedura de evaluare sunt cele prevăzute de art. 1782 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 176/2010, pentru ca în paragraful doi din Informare motivarea să facă referire la alte dispoziţii legale, respectiv cele prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 176/201, fiind însă citate din nou numai interdicţiile vizate de lit. a).

Informarea persoanei supuse evaluării trebuie să cuprindă motivele concrete identificate de evaluator cât şi raportarea strictă la temeiurile juridice, o altă interpretare nefiind admisibilă deoarece dreptul la informare prealabilă constituie garanţia desfăşurării unei proceduri transparente şi corecte, bazate pe principiul legalităţii.

Susţine că raportul de evaluare nu poate conţine temeiuri legale diferite faţă de cele prevăzute în adresa de informare, în caz contrar urmând ca procedura să fie reluată similar cu cazul în care nu s-a efectuat procedura de comunicare a informării prevăzute de art. 20 din Legea nr. 176/2010.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs se susţine că au fost interpretate şi aplicate în mod greşit dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 176/2010 - exercitarea profesiei de medic într-o clinică privată fără exercitarea unei funcţii/atribuţii de conducere similare funcţiei de manager de spital nu constituie situaţii de incompatibilitate nefiind întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru constatarea stării de incompatibilitate.

În cadrul acestui motiv de recurs, susţine recurenta că în raport de dispoziţiile art. 94 din Legea nr. 161/2003 legiuitorul a înlăturat persoana fizică autorizată din enumerarea expresă a activităţilor incompatibile, şi în consecinţă nu există o incompatibilitate între calitatea de PFA şi calitatea de funcţionar - manager spital.

În plus, prin art. 96 din Legea nr. 161/2003 s-a introdus permisiunea exercitării funcţiilor şi activităţilor în alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă/indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului.

Susţine recurenta că dispoziţiile art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, în forma anterioară, permitea în mod expres exercitarea de către manager a activităţilor medicale.

Ulterior, pe durata exercitării Contractului de management a intervenit modificarea legislativă a art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 iar permisiunea expresă s-a transformat într-o interdicţie limitată care nu este coroborată nici cu celelalte texte ale aceluiaşi articol, dar nici cu dispoziţiile generale în materia incompatibilităţilor funcţionarului public ce permit desfăşurarea de activităţi în mediul privat cu condiţia să nu se intersecteze cu atribuţiile managerului de spital public.

Susţine recurenta că Legea nr. 95/2006, art. 178 alin. (1) lit. a), ce instituie regimul incompatibilităţilor, trebuie să fie de strictă interpretare, în sensul că managerului de spital nu îi este permisă exercitarea unei funcţii privită ca modalitate de exercitare a rolului de conducere executivă, situaţie ce generează starea de incompatibilitate tocmai prin natura atribuţiilor similare ale managerului în două organizaţii distincte.

Extinderea artificială, fără suportul legii speciale a ariei incompatibilităţilor, la orice alte activităţi medicale, chiar dacă nu se circumscriu exercitării unei funcţii sau activităţi similare funcţiei manageriale, reprezintă o aplicare greşită a legii, aplicarea unei sancţiuni prin "asemănare" în lipsa unui text de lege, care încalcă principiul fundamental "nullum crimen sine lege".

Dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 interzic desfăşurarea oricărei alte funcţii salarizate, indemnizate sau neindemnizate, însă nu interzic desfăşurarea altor activităţi medicale. Nu se poate aplica o restricţie decât în limita legii. Nu se poate aplica o sancţiune decât dacă există o lege clară şi o interdicţie expresă.

Interdicţia/incompatibilitatea prevăzută de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 referitoare la managerul de spital priveşte numai exercitarea unei funcţii salarizate, indemnizate/neindemnizate, în sensul cadrului legal stabilit pentru organele de conducere ale spitalului public, aşa cum sunt reglementate de Cap. III - "Conducerea spitalelor" din Legea nr. 95/2006 şi nicidecum a unei activităţi medicale. Orice altă interpretare şi extindere a sferei incompatibilităţilor decât cea prevăzută expres în Legea nr. 95/2006 şi prin raportare la definiţia "funcţiei" publice este ilegală.

Prin exercitarea unei activităţi medicale (şi nu a unei funcţii) într-un sistem privat, fără a avea şi fără a îndeplini vreo funcţie în sensul definiţiei legale a Legii nr. 95/2006 sau a cadrului normativ reglementat de Legea nr. 188/1999 (ce defineşte statutul funcţionarului public şi al funcţiei publice) nu s-a încălcat interdicţia prevăzută de art. 178 din Legea nr. 95/2006 şi nu există incompatibilitate.

Subsumat motivului trei de recurs se susţine aplicarea greşită a legii - exercitarea activităţilor medicale ca persoană fizică autorizată nu întruneşte condiţiile prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 raportat la dispoziţiile art. 2 lit. i) şi art. 17 din O.U.G. nr. 44/2008 ce reglementează activitatea persoanelor fizice autorizate nu sunt activităţi exercitate în virtutea unei funcţii, nu sunt activităţi salarizate şi nici indemnizate.

În actuala redactare a dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 legiuitorul a utilizat noţiunea de "funcţie salarizată sau nesalarizată", însă persoana fizică autorizată nu îndeplineşte o funcţie şi nici nu realizează venituri din salarii. Prin raportare la definiţia "funcţie salarizată" legiuitorul a circumstanţiat aria de acoperire a incompatibilităţii la persoana care exercită o funcţie (adică a fost numită în respectiva funcţie) şi pentru care primeşte salariu.

Persoana fizică autorizată nu se subsumează condiţiilor cumulative şi exprese pentru incidenţa incompatibilităţii în raport de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Singurul text legal în domeniul incompatibilităţii, care interzice efectuarea de "activităţi" este art. 94 din Legea nr. 161/2003 dar se referă la domeniul activităţilor din funcţiile publice şi tot astfel trebuie interpretată dispoziţia art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Totodată, prin art. 178 alin. (5) se permite expres managerului de spital să desfăşoare activitate medicală în cadrul instituţiei pentru care este evident că ar trebui să primească o remuneraţie, astfel că aparent, dacă s-ar urma modul (greşit) de interpretare al instanţei de fond permisiunea expresă de la alin. (5) s-ar afla în contradicţie cu interdicţia de la alin. (1).

Prin motivul patru de recurs se susţine încălcarea normelor de drept material - art. 381 alin. (1), (2) şi 3 din Legea nr. 96/2006 - principiul neîngrădirii dreptului de exercitare a profesiei de medic, regimul incompatibilităţilor prevăzut de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 nu poate fi interpretat prin similitudine şi extinderea ariei de aplicare dacă prin aceste modalităţi se restrânge dreptul constituţional şi legal la exercitarea profesiei de medic.

În raport de dispoziţiile art. 381 din Legea nr. 95/2006 ce prevăd în mod imperativ principiul exercitării neîngrădite a profesiei de medic, susţine recurenta că prin activitatea desfăşurată de aceasta în calitate de medic în ambulatoriu nu a adus atingere exercitării atribuţiilor din contractul de management încheiat cu B., respectivele activităţi nu se puteau desfăşura în mod obiectiv în cadrul B., activitatea medicală în ambulatoriu a fost total diferită faţă de activitatea din spital care are caracter de activitate medicală de urgenţă, activitatea din ambulatoriu s-a concretizat în special în îndrumarea medicilor prin emiterea celei de-a doua opinii cu privire la cazuri grave, specifice sau atipice astfel că această activitate are un pronunţat caracter didactic, nu au fost demonstrate prin Raport existenţa unor raporturi de colaborare între B. şi Clinica medicală "C.".

Prin motivul cinci de recurs se susţine aplicarea greşită a art. 178 alin. (1) din Legea 95/2006 în sensul că B. nu se încadrează în dispoziţiile speciale din domeniul incompatibilităţilor Managerului de spital raportat la art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010 şi art. 193 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 95/2006.

Susţine recurenta că instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a legii în ceea ce priveşte raportarea la definiţia "spitalului" ca "unitate de stat" şi al managerului acestui tip de spital prevăzute de art. 178 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 raportat la caracterul specific al Spitalului Universitar de Urgenţă Elias.

Prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea 176/2010 aria de reglementare este circumstanţiată pentru unităţile de stat din sistemul de sănătate publică şi respectiv la persoanele cu funcţii de conducere din aceste unităţi.

Spitalul Elias are anumite caracteristici distincte în raport cu patrimoniul care nu aparţine total Statului în raport cu faptul că se află în administrarea Academiei Române iar patrimoniul imobiliar (construcţia) face parte din patrimoniul D..

După ce este prezentat un scurt istoric al modului de înfiinţate a Spitalului Elias, se arată că prin Legea nr. 251/2002 pentru aprobarea O.U.G. nr. 39/2002 se aduce o precizare importantă la referinţa despre patrimoniul Spitalului prin includerea sintagmei "parte proprietate publică a statului". În aceste condiţii patrimoniul Spitalului Elias nu este în totalitate în domeniul public, fiind parte a legatului testamentar administrat de Academia Română aşa cum se recunoaşte chiar în actul normativ de înfiinţare astfel că nici managerul nu este un "manager de spital public" în sensul dispoziţiilor art. 178 din Legea nr. 95/2006, iar până la clarificarea acestei situaţii aprecierile referitoare la incompatibilitate sunt inaplicabile.

Spitalul Elias nu este o unitate de stat în sensul celor precizate de art. 1 alin. (1) pct. 32 din Legea nr. 176/2010 fiind tratat separat faţă de Spitalele din structura Ministerului Sănătăţii şi sub aspectul finanţării prin dispoziţiile speciale prevăzute în art. 193 alin. (3) şi alin. (4) din Legea nr. 95/2006 în timp ce finanţarea spitalelor de stat este prevăzută la art. 193 alin. (1) din acelaşi act normativ.

Raportarea exclusivă a instanţei de fond la modul de finanţare a Spitalului Elias nu este relevantă fiind din nou aplicată o sancţiune prin extindere sau prin aplicarea legii de strictă interpretare la situaţii aparent similare, prin asimilare, situaţie aflată în conflict cu principiul general "nullum crimen sine lege".

Prin ultimul motiv de recurs se arată de către recurentă că a fost aplicată în mod eronat dispoziţiile legale în ce priveşte prescripţia dreptului Agenţiei Naţionale de Integritate de a stabili pretinsa stare de incompatibilitate în raport cu prevederile art. 2513, 2517, 2500 alin. (1) şi (2), art. 2523 din C. civ. cât şi cu prescripţia răspunderii disciplinare în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 - confuzia între dreptul intimatei de a evalua în termenul prevăzut la art. 11 din Legea nr. 176/2010 şi dreptul de a constata o presupusă stare de incompatibilitate ce a încetat cu mai mult de 3 ani înaintea emiterii Raportului de evaluare.

Susţine recurenta că dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 invocate de intimată nu impun un termen special de prescripţie şi nu derogă de la dispoziţiile art. 2500 din C. civ., fiind două norme cu arie de reglementare diferită.

Instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a legii în sensul că termenul de 3 ani prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010 nu reprezintă un termen de prescripţie, ci este un termen procedural special, incident în procedurile de evaluare efectuate de ANI potrivit competenţelor speciale rezultate din legea de funcţionare.

În baza Raportului de evaluare elaborat de ANI autoritatea competentă nu are opţiunea, ci are obligaţia de a aplica sancţiunea disciplinară sau patrimonială a persoanei care a fost identificată în stare de incompatibilitate astfel că sunt incidente dispoziţiile cu caracter general privitoare la prescripţia dreptului la acţiune, în virtutea aplicării principiilor legalităţii, predictibilităţii şi eficacităţii aplicării legii.

Aşadar, ori de câte ori nu îşi găseşte aplicarea o regulă specială prevăzută pentru o anumită situaţie, se va aplica regula generală menţionată anterior şi termenul general de prescripţie prevăzut de art. 2517 C. civ. care se calculează de la data la care ANI a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască pretinsa stare de incompatibilitate, în cazul de faţă 24.09.2014. Această dată reprezintă momentul de la care curge termenul de 3 ani în care ANI avea posibilitatea să emită Raportul de evaluare, şi nu data de 07.12.2016, data când recurenta reclamantă a încetat raportul de manager al Spitalului Elias.

Afirmă recurenta că instanţa de fond a făcut o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 176/2010 raportat la data de 07.12.2016 când a încetat Contractul de management cu Spitalul Elias. Raportarea corectă pentru aplicarea prescripţiei dreptului la acţiune este între data la care intimata-pârâtă a cunoscut sau trebuia să cunoască pretinsa stare de incompatibilitate - 24.09.2014 conform adresei primite din partea ANAF Sector 4 nr. x/24.09.2014.

În cauză, pretinsa stare de incompatibilitate a încetat la data de 14.08.2014 data încetării raporturilor cu C., înainte de emiterea Raportului de evaluare şi nicidecum la data încetării raportului de mandat (07.12.2016).

În consecinţă, chiar şi în situaţia confirmării prin absurd a unei stări de incompatibilitate sancţiunea disciplinară nu mai poate fi aplicată deoarece s-a împlinit termenul maxim de 3 ani de la data săvârşirii pretinsei fapte, termen prevăzut de legiuitor la art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Executarea actului administrativ contestat prin postarea în spaţiul public (pe internet), pe site-ul paralel - www.integritate.eu a Comunicatului privind pretinsa stare de incompatibilitate a recurentei-reclamante înainte de a se pronunţa o hotărâre judecătorească definitivă i-a creat acesteia daune de imagine, afectând reputaţia profesională.

Postarea pe un site înainte de a pronunţa o instanţă judiciară în mod definitiv şi irevocabil contravine principiului prezumţiei de nevinovăţie stabilit de art. 23 alin. (11) din Constituţia României, art. 11 alin. (1) din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art. 14 alin. (2) din Pactul Internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, art. 6 alin. (2) din CEDO şi art. 48 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene

4. Apărările intimatei

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente situaţiei de fapt reţinute.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/14.03.2018, prin care s-a reţinut faptul că reclamanta nu a respectat regimul juridic al incompatibilităţilor întrucât în perioada 07.12.2010 - 14.08.2014, simultan cu funcţia de manager la Spitalul Universitar de Urgenţă Elias, a desfăşurat activităţi/desfăşoară activitate medicală ambulatorie ca persoană fizică autorizată la E. - S.C. C. S.R.L. Bucureşti, încălcând dispoziţiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând legalitatea Raportului de evaluare în raport de normele legale incidente cauzei, respectiv dispoziţiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 care prevede ca regulă incompatibilitatea funcţiei de manager cu exercitarea oricăror altor funcţii permiţând cu titlu de excepţie exercitarea activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cererea de recurs este întemeiată în drept pe motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Prin raportul de evaluare nr. x/14.03.2018 intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, în urma finalizării activităţii de evaluare a concluzionat că ar fi fost încălcate dispoziţiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 întrucât simultan cu funcţia de manager la Spitalul Universitar de Urgenţă Elias a desfăşurat activitate medicală ambulatorie ca persoană fizică autorizată la E. - S.C. C. S.R.L..

Cu titlu prealabil, arată Înalta Curte că în perioada analizată, incompatibilităţile erau prevăzute la art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, iar în prezent sunt prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006.

Conform dispoziţilor art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006:

"(1)Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu:

a)exercitarea oricăror altor funcţii salarizate, nesalarizate sau/şi indemnizate, cu excepţia funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică"

Din interpretarea acestei norme juridice rezultă că funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu orice alte funcţii indiferent dacă această din urmă funcţie este salarizată sau nu, sau/şi indemnizată. Excepţie de la această regulă o reprezintă exercitarea funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică.

Ceea ce rezultă din instituirea acestor cazuri de incompatibilităţi, este că ele au drept scop prevenirea creării unor interferenţe între interesul public şi drepturile şi interesele particularilor, care ar putea aduce atingere principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, statuate prin art. 71 din Legea nr. 161/2003, şi anume: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.

Incompatibilitatea presupune interdicţia de a cumula două sau mai multe funcţii şi/sau calităţi care, prin exercitarea lor simultană, ar putea altera obiectivitatea cu care oficialul public are obligaţia să îşi exercite atribuţiile funcţiei publice.

Cu referire la prima critică din cererea de recurs, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acesteia.

Analizând adresa de informare nr. x/25.09.2014 reiese că inspectorul de integritate a redat în cuprinsul acesteia dispoziţiile art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 şi a indicat în mod explicit fapta care a generat situaţia de incompatibilitate, astfel că menţionarea în cuprinsul acestei adrese şi a lit. c) din textul art. 180 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 reprezintă doar o eroare materială care însă nu a produs vreun prejudiciu sau vreo vătămare şi nici nu a condus la o încălcare a principiilor transparenţei, legalităţii şi dreptului la apărare.

Mai mult, Înalta Curte are în vedere şi faptul că recurenta reclamantă, în punctul de vedere formulat ca răspuns la adresa de informare nr. x/25.09.2014, a formulat apărări cu privire la incidenţa art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, situaţie în raport de care motivul de recurs este nefondat.

Prin cel de-la doilea motiv de recurs se critică hotărârea atacată pe considerentul că, în raport de dispoziţiile art. 94 şi art. 96 din Legea nr. 161/2003, nu există o incompatibilitate între calitatea de PFA şi calitatea de funcţionar - manager spital, întrucât legiuitorul a înlăturat persoana fizică autorizată din enumerarea expresă a activităţilor incompatibile, iar prin dispoziţiile art. 96 din Legea nr. 161/2003 s-a introdus permisiunea exercitării funcţiilor şi activităţilor în alte domenii de activitate din sectorul privat care nu sunt în legătură directă/indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului.

Din analiza hotărârii judecătoreşti atacate cu recurs în prezenta cauză, reiese cu prisosinţă că prima instanţă, în urma verificării legalităţii actului administrativ atacat a motivat soluţia adoptată prin raportare la normele speciale incidente cauzei, astfel că sub acest aspect critica recurentei nu poate fi primită.

Observă Înalta Curte că în mod corect a procedat instanţa de fond aplicând norma specială - art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 având în vedere, pe de o parte, că starea de incompatibilitate a fost reţinută în baza acestui act normativ, iar pe de altă parte, că acesta conţine norme speciale, derogatorii de la dreptul comun.

Dreptul civil român porneşte de la două principii fundamentale în interpretarea şi delimitarea domeniului de aplicare a legii generale şi, respectiv, a legii speciale: specialia generalibus derogant şi generalia specialibus non derogant.

Consecinţa acestor principii de interpretare este aceea că ori de câte ori există dispoziţii legale speciale ce reglementează o materie dată este înlăturată de la aplicare legea generală care reglementează aceeaşi materie, legea generală putând fi aplicată doar în completare, pentru acele aspecte ce au scăpat reglementării speciale.

Neaplicarea legii generale pentru ipoteze legale cuprinse în dispoziţii speciale este o regulă de drept ce rezultă din aplicarea în practică a celor două principii enunţate anterior. Ca atare, nu este necesară înlăturarea expresă de la aplicare a legii generale, prin dispoziţii incluse în legea specială, după cum nu este necesară nici pronunţarea unor decizii în interesul legii care să lămurească expres problema raportului dintre legea generală şi legea specială, întrucât principiile de drept - fie că sunt incluse sau nu sunt incluse într-o reglementare expresă - se impun părţilor şi interpretului întocmai ca legea, dată fiind natura lor juridică de reguli fundamentale ale unui sistem de drept.

Pornind de la aceste consideraţii, Înalta Curte reţine că problema de drept supusă atenţiei judecătorului de la fond priveşte raportul dintre legea specială şi, respectiv, legea generală în materia stabilirii situaţiilor de incompatibilitate dat fiind faptul că, în acest domeniu, art. 180 din Legea nr. 95/2006 constituie o reglementare specială a stabilirii situaţiilor de incompatibilitate pentru funcţia de manager de spital, Legea nr. 95/2006 fiind actul normativ ce reglementează funcţia de manager al unităţilor spitaliceşti din sistemul public, atât în conţinut şi exercitare, cât şi în ceea ce priveşte regimul incompatibilităţilor şi al conflictelor de interese.

În speţă, recurenta-reclamantă a solicitat instanţei de judecată anularea Raportului de evaluare nr. x/14.03.2017 în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate în care s-a aflat aceasta generată de încălcarea dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. a) (fost art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, acestea fiind normele juridice reţinute de către intimata-pârâtă în cuprinsul Raportului de evaluare.

Referirea instanţei de fond la dispoziţiile Legii nr. 95/2006 s-a făcut tocmai pornind de la raportul dintre această lege specială - Legea nr. 95/2006 şi legea generală - Legea nr. 161/2003, judecătorul fondului fiind obligat faţă de existenţa dublei reglementări, specială şi generală, şi faţă de principiul specialia generalibus derogant, să analizeze şi să stabilească norma de drept aplicabilă în speţă prin manifestarea unui rol activ, conform art. 22 C. proc. civ.

Fiind derogatorie de la norma generală, rezultă că norma specială se aplică ori de câte ori ne găsim în faţa unui caz ce intră sub incidenţa prevederilor sale, deci norma specială se aplică prioritar faţă de norma generală, chiar şi atunci când norma specială este mai veche decât norma generală.

Înalta Curte reţine şi faptul că activitatea de evaluare şi raportul ANI au fost emise având în vedere dispoziţiile Legii speciale nr. 95/2006 referitoare la incompatibilităţile funcţiei de manager al unui spital public, precum şi cele ale Legii nr. 176/2010 în ceea ce priveşte emiterea raportului de evaluare.

Prin urmare, dispoziţiile Legii nr. 161/2003 şi cele ale Legii nr. 188/1999 invocate de recurentă nu au aplicabilitate în cauză, starea de incompatibilitate fiind reţinută în temeiul art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 (fost art. 180 alin. (1) lit. a), normă specială în raport cu prevederile Legii nr. 161/2003.

Totodată, constată Înalta Curte că şi susţinerile recurentei referitoare la faptul că prin noţiunea de "funcţie" din textul art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 (fost art. 180 alin. (1) lit. a) legiuitorul ar fi avut în vedere o "funcţie publică" în accepţiunea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 sunt nefondate având în vedere faptul că Legea nr. 95/2006 nu utilizează noţiunea de "funcţionar public" sau de "funcţie publică" ci pe aceea ce de "funcţie", astfel că sub acest aspect corect a reţinut judecătorul fondului că textul art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 face referire la "orice funcţii" cu excepţia funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică.

Critica adusă hotărârii recurate prin cel de-al treilea motiv de recurs vizează faptul că exercitarea activităţilor medicale ca persoană fizică autorizată nu întruneşte condiţiile prevăzute de art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 raportat la dispoziţiile art. 2 lit. i) şi art. 17 din O.U.G. nr. 44/2008 ce reglementează activitatea persoanelor fizice autorizate nu sunt activităţi exercitate în virtutea unei funcţii, nu sunt activităţi salarizate şi nici indemnizate.

În esenţă, prin această critică recurenta susţine că în actuala redactare a dispoziţiilor art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 legiuitorul a utilizat noţiunea de "funcţie salarizată sau nesalarizată", însă persoana fizică autorizată nu îndeplineşte o funcţie şi nici nu realizează venituri din salarii. Prin raportare la definiţia "funcţie salarizată" legiuitorul a circumstanţiat aria de acoperire a incompatibilităţii la persoana care exercită o funcţie (adică a fost numită în respectiva funcţie) şi pentru care primeşte salariu.

Prealabil, reţine Înalta Curte că recurenta nu neagă faptul că a desfăşurat, simultan cu funcţia de manager al Spitalului Universitar de Urgenţă Elias, activităţi medicale ca persoană fizică autorizată la E. - S.C. C. S.R.L. obţinând venituri în sumă de aproximativ 138.364,2 RON.

În raport de dispoziţiile art. 178 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 în conformitate cu care " "(1)Funcţia de manager persoană fizică este incompatibilă cu:

a)exercitarea oricăror altor funcţii salarizate, nesalarizate sau/şi indemnizate, cu excepţia funcţiilor sau activităţilor în domeniul medical în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică şi de creaţie literar-artistică"elementul esenţial în determinarea stării de incompatibilitate este reprezentat de activitatea indemnizată desfăşurată de recurentă în afara unităţii sanitare la care era încadrată.

Textul de lege reglementează starea de incompatibilitate în raport de exercitarea altor funcţii salarizate, nesalarizate sau/şi indemnizate, astfel că susţinerile recurentei referitoare la faptul că persoana fizică autorizată nu îndeplineşte o funcţie şi nici nu realizează venituri din salarii sunt fără relevanţă, textul legal anterior citat făcând referire la orice alte funcţii sau activităţi, care nu sunt în cadrul unităţii medicale unde managerul deţine funcţia, şi care generează venituri salariale şi/sau orice alte venituri din activitatea medicală, fiind fără importanţă faptul că acestea sunt exclusiv salarizate sau sunt remunerate/indemnizate.

Voinţa legiuitorului a fost aceea de a interzice managerului unui serviciu de urgenţă deţinerea şi a altor funcţii remunerate în afara celor permise expres, mai precis, "funcţiile sau activităţile în domeniul medical desfăşurate în aceeaşi unitate sanitară, a activităţilor didactice, de cercetare ştiinţifică sau de creaţie literar-artistică."

Recurenta a desfăşurat, în calitate de persoană fizică autorizată, o activitate indemnizată, producătoare de venituri, care nu se încadrează în situaţiile de excepţie reglementate de dispoziţia normativă aflată în discuţie.

Nici motivul patru de recurs nu poate fi primit, observând Înalta Curte că starea de incompatibilitate a fost reţinută din perspectiva funcţiei de manager exercitată de recurenta-reclamantă şi nu a profesiei de medic. Interdicţia prevăzută de art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 se referă la persoanele care îndeplinesc funcţia de manager fără a distinge după profesia pe care o exercită, aşa cum în mod corect a reţinut judecătorul fondului.

Şi susţinerile recurentei referitoare la faptul că activitatea desfăşurată la E. - S.C. C. S.R.L. a avut un pronunţat caracter didactic sunt nefondate, contractul de furnizare de servicii medicale aflat la dosar fond Tribunalul Bucureşti - vol. I atestă faptul că recurenta-reclamantă şi-a asumat obligaţia, în calitate de prestator, să furnizeze către beneficiarul C. S.R.L. servicii de asistenţă medicală în specialitate medicină internă şi cardiologie cu atestare în ecocardiografie şi ecocardiografie specială. Prin urmare, obiectul contractului nu a constat în prestarea de activităţi cu caracter didactic ci în furnizarea de asistenţă medicală fiind menţionate serviciile medicale ce urmau a fi prestate către pacienţi în temeiul convenţiilor.

Se susţine prin motivul cinci de recurs că managerul Spitalului Elias nu este un "manager de spital public" prin raportare la faptul că patrimoniul Spitalului Elias nu este în totalitate în domeniul public fiind parte a legatului testamentar administrat de Academia Română fiind invocate dispoziţiile Legii nr. 251/2002 pentru aprobarea O.U.G. nr. 39/2002, act normativ prin care se susţine că se aduce o precizare importantă referitoare la referinţa despre patrimoniul spitalului prin includerea sintagmei "parte proprietate publică a statului".

Critica formulată nu poate fi primită. Împrejurarea că patrimoniul Spitalului Elias nu este în totalitate în domeniul public nu poate determina inaplicabilitatea în cauză a dispoziţiilor art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006, şi nici nu poate anihila statutul de spital public al Spitalului Elias.

Pe de altă parte, observă Înalta Curte că nu există niciun act normativ prin care Spitalul Universitar de Urgenţă Elias să devină spital privat de utilitate publică, fiind o unitate cu personalitate juridică aflată în administrarea Academiei Române, fiind un spital din reţeaua unităţilor spitaliceşti din sistemul public.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte are în vedere şi dispoziţiile art. 190 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 (forma în vigoare pentru perioada supusă evaluării) - în prezent art. 193 - în conformitate cu care:

"(3) Finanţarea Spitalului Clinic Universitar de Urgenţă Elias se asigură după cum urmează:

a) de la bugetul de stat, pentru situaţia prevăzută la alin. (2) lit. b), prin bugetul Academiei Române;

b) pentru implementarea programelor naţionale de sănătate publică se alocă fonduri de la bugetul de stat şi din venituri proprii, prin bugetul Ministerului Sănătăţii, în baza contractelor încheiate cu Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti sau cu alte instituţii publice din subordinea Ministerului Sănătăţii, după caz;

c) pentru activitatea didactică şi de cercetare fundamentală se alocă fonduri de la bugetul de stat, prin bugetul Academiei Române şi prin bugetul Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului;

d) pentru compartimentul de primire urgenţe se alocă sume de la bugetul de stat, prin bugetul Academiei Române".

În ce priveşte critica din recurs ce vizează prescripţia dreptului Agenţiei Naţionale de Integritate de a stabili pretinsa stare de incompatibilitate în raport cu prevederile art. 2513, 2517, 2500 alin. (1) şi (2), art. 2523 din C. civ. cât şi cu prescripţia răspunderii disciplinare în temeiul art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 - confuzia între dreptul intimatei de a evalua în termenul prevăzut la art. 11 din Legea nr. 176/2010 şi dreptul de a constata o presupusă stare de incompatibilitate ce a încetat cu mai mult de 3 ani înaintea emiterii Raportului de evaluare, Înalta Curte constată că este nefondată.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere faptul că prin Decizia nr. 456/2018, Curtea Constituţională a României a statuat: "79. Or, C. civ., care cuprinde Cartea a VI-a "Despre prescripţia extinctivă, decădere şi calculul termenelor" şi care este reglementarea comună în materie de prescripţie extinctivă, la art. 2.500 alin. (1), prevede că dreptul material la acţiune se stinge prin prescripţie, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege, respectiv în termenul general de prescripţie de 3 ani, dacă legea nu prevede un alt termen [art. 2.517 din C. civ..], în timp ce textul criticat se referă la faptele săvârşite de persoanele aflate în exercitarea demnităţilor publice sau funcţiilor publice ce determină existenţa conflictului de interese sau a stării de incompatibilitate ce se prescriu în termen de 3 ani de la data săvârşirii lor. Însă, prescripţia extinctivă este definită ca fiind acel mod de înlăturare a răspunderii civile, constând în stingerea dreptului material la acţiune neexercitat în termenul stabilit de lege.

80. Ca atare, nu se prescrie fapta, ci dreptul material la acţiune, dacă nu a fost exercitat în termenul stabilit de lege, iar, corelativ, se înlătură şi răspunderea juridică - civilă, administrativă sau penală, după caz - ca efect al prescripţiei dreptului material la acţiune, respectiv dacă Agenţia Naţională de Integritate nu a îndeplinit niciun act de întrerupere a prescripţiei, potrivit legii, răspunderea juridică nemaiputând fi angajată în condiţiile depăşirii termenului general de prescripţie. Dacă, în schimb, conform art. 2.537 din C. civ., prescripţia se întrerupe printr-un act al autorităţii îndrituite prin lege în acest sens, devin aplicabile prevederile art. 2.541 din C. civ. cu privire la efectele întreruperii prescripţiei."

Aceste statuări referitoare la incidenţa, nu doar a termenelor de prescripţie, ci a întregii instituţii a prescripţiei extinctive, inclusiv a prevederilor legale referitoare la întreruperea sau suspendarea termenelor în discuţie sunt reiterate identic şi în cuprinsul par. 33, 34 din Decizia nr. 682/2018 a instanţei de contencios constituţional, fiind pe deplin valabile şi în prezenta speţă, în care declanşarea procedurii de evaluare a recurentei reclamante a avut loc înlăuntrul termenului general de prescripţie de 3 ani.

În prezenta cauză, reţine Înalta Curte că activitatea de evaluare în ceea ce priveşte activitatea de respectare de către recurenta-reclamantă a regimului juridic al incompatibilităţilor a fost declanşată în anul 2014 în perioada deţinerii şi a exercitării funcţiei publice, fiind respectate astfel dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare în conformitate cu care:

"Activitatea de evaluare a declaraţiei de avere, a datelor şi a informaţiilor privind averea existentă, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite existente în perioada exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, precum şi cea de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Înalta Curte apreciază că faţă de datele intervalului în care a existat starea de incompatibilitate, în speţă, nu se pune problema depăşirii termenului prevăzut în art. 11 din Legea nr. 176/2020 pentru efectuarea verificărilor, fiind evident că nu a intervenit prescripţia dreptului intimatei Agenţia Naţională de Integritate de a-şi exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor şi incompatibilităţilor prevăzute de lege, în condiţiile în care activitatea de evaluare a fost începută la data de 01.08.2014, declanşarea investigaţiei constituind act întrerupător al prescripţiei.

În acest sens trebuie stabilit momentul de la care termenul de 3 ani începe să curgă, iar această problemă a fost lămurită prin Decizia nr. 74/2020 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie referitoare la pronunţarea unei hotărâri prealabile cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, art. 2.517 şi următoarele din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, care la pct. 53 s-a statuat:

"Prin urmare, în acest regim juridic, Agenţia Naţională de Integritate este ţinută în exercitarea competenţelor sale de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităţilor şi a conflictelor de interese potenţiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1 din Legea nr. 176/2010, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi demnităţilor publice, de declanşarea cercetărilor specifice în termenul general de 3 ani prevăzut de art. 2.523 din C. civ., care începe să curgă de la data când a cunoscut sau, după împrejurări, trebuia să cunoască situaţia juridică sau factuală cu relevanţă în exercitarea competenţelor sale, care va fi interpretat în nota specifică a raporturilor de drept public în care acţionează Agenţia, dar nu mai târziu de 3 ani de la momentul încetării funcţiilor ori demnităţilor publice care fac obiectul cercetărilor."

Aplicând cele statuate prin Decizia sus menţionată la prezenta cauză, rezultă că termenul de prescripţie de 3 ani în care Agenţia Naţională de Integritate are dreptul să emită Raportul de evaluare a început să curgă de la data încetării raportului de funcţie publică, respectiv de la data de 07.12.2016. Cum Raportul de evaluare a fost emis la data de 14.03.2018, este fără putere de tăgadă că nu a intervenit prescripţia dreptului intimatei de a efectua activitatea de evaluare.

În ce priveşte prescripţia dreptului de atragere a răspunderii disciplinare, constată Înalta Curte că judecătorul fondului în mod corect a reţinut că nu a fost atrasă răspunderea disciplinară pentru a se putea analiza intervenţia prescripţiei.

După rămânerea definitivă a Raportului de evaluare se naşte dreptului intimatei Agenţiei Naţionale de Integritate de a solicita aplicarea sancţiunii disciplinare sau administrativă, aşa cum s-a statuat tot prin Decizia nr. 74/2020 anterior menţionată - pct. 64-67.

Pe de altă parte, prin aceeaşi Decizie - pct. 69, s-a statuat faptul că termenul de 6 luni instituit prin art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010 invocat de recurentă nu este un termen de prescripţie, ci un termen de decădere privit ca intervalul de timp înăuntrul căruia titularul dreptului de a angaja răspunderea disciplinară este obligat, printr-o dispoziţie legală să-şi exercite acel drept sub sancţiunea stingerii dreptului respectiv.

Faţă de toate aceste considerente, Înalta Curte constată că toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 1275 din 02 aprilie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 februarie 2022.