Eligibility of administrative staff costs and partner-specific allocation limits for indirect expenses under EU-funded project agreements

Şedinţa publică din data de 04 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 20 aprilie 2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta Academia de Studii Economice Bucureşti a solicitat în contradictoriu cu pârâtul OIPOSDRU-CNDIPT, anularea parţială a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. CNDIPT x/25.10.2016 în ceea ce priveşte:- creanţa bugetară în sumă de 37.014,66 RON stabilită în urma analizării Constatării 1.3; - creanţa bugetară în sumă de 20.567,74 RON stabilită în urma analizării Constatării 1.4 şi anularea Deciziei CNDIPT OI nr. 15/26.01.2017, privind soluţionarea contestaţiei administrative împotriva titlului de creanţă menţionat.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 4219 din data de 08 noiembrie 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanta Academia de Studii Economice Bucureşti în contradictoriu cu pârâtul OIPOSDRU-CNDIPT, având ca obiect "anulare act administrativ".

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Academia de Studii Economice, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat că, în ceea ce priveşte Constatarea 1.3, instanţa de fond a interpretat în mod eronat obligaţiile stabilite de parteneri în acordul de parteneriat, cu ignorarea faptului că declararea cheltuielilor indirecte nu a fost făcută în mod forfetar, ci în sistem de costuri reale, bazate pe documente justificative. În aceste condiţii, aplicabilitatea art. 7.5 este lipsită de obiect, acesta făcând referire strict la cheltuielile indirecte declarate în mod forfetar.

Astfel, nu se poate reţine cu titlu de neregulă nerespectarea de către parteneri a procentelor stabilite la art. 7.5. din acordul de parteneriat, dacă acesta face referire la cheltuielile indirecte declarate în mod forfetar, din moment ce aceste cheltuieli nu au fost declarate în acest mod.

De asemenea, instanţa de fond nu a ţinut seama de practica AMPOSDRU în acest sens şi nici de probele propuse de reclamantă, respectiv Decizia nr. OV2338/ES/27.12.2016, prin care a fost admisă contestaţia Ministerului Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice, într-o speţă similară acesteia. Argumentele OEPOSDRU - MENCS, în admiterea contestaţiei, au fost următoarele:

"Nerespectarea procentelor stabilite prin Acordul de Parteneriat pentru linia de Cheltuieli indirecte/Cheltuieli generale de administraţie nu constituie în acest caz un motiv de invalidare a cheltuielilor respective, dat fiind faptul că în cadrul POSDRU 2007-2013 a fost aplicat principiul decontării în baza costurilor reale şi, de asemenea, procentul maxim stabilit prin contractul de finanţare pentru linia cheltuieli indirecte/cheltuieli generale de administraţie nu a fost depăşit."

Aceste argumente sunt valabile şi în prezenta speţă, OIPOSDRU-CNDIPT dar şi OIPOSDRU-MENCS trebuind să respecte, în exercitarea atribuţiilor, alături de legislaţia incidentă, instrucţiunile dar şi practica acestora.

În ceea ce priveste Constatarea 1.4., recurenta a arătat că instanţa de fond a interpretat greşit prevederile O.M.F.P. nr. 1117/2010 şi nu a ţinut cont de Notificarea nr. 4 (nr. OIPOSDRU CNDIPT - 8382/25.06.2012), prin care d-na A. a fost inclusă în echipa de implementare, ca expert pe termen lung- asistent financiar, de Acordul de parteneriat, de Contractul individual de muncă al expertului A. şi de fisa de post a acestuia, de tarifele specificate în Ghidul solicitantului, pentru categoria de experţi pentru care a fost încadrată d-na A..

Pârâta susţine la Constatarea 1.4, că "includerea expertului A. în cadrul echipei de implementare şi nu în categoria personalului administrativ/auxiliar este eronată", ori, potrivit prevederilor O.M.F.P. nr. 1117/2010 modificat şi completat, "personalul administrativ/auxiliar include membri ai echipei de implementare/persoane care desfăşoară activităţi de suport pentru activităţile principale ale beneficiarului/partenerului, cu atribuţii de audit intern, secretariat, casier, contabil, arhivar, respectiv şofer, personal pentru curăţenie, administrator de clădire, paznic, responsabil de medicina muncii, responsabil resurse umane etc.

Potrivit Fişei sale de post, anexă a contractului de muncă, activităţile pentru implementarea cărora era responsabil expertul A. sau contribuia la realizarea acestora, sunt Activitătile A8.4 - Monitorizarea, evaluarea şi raportarea periodică a activităţilor şi rezultatelor proiectului şi A8.5. - Elaborarea rapoartelor tehnice şi financiare, gestiunea financiară a proiectului şi a altor documente cerute de AM/OI, activităţi ce se regăsesc atât în cererea de finanţare cât şi în Acordul de parteneriat. Pe perioada de derulare a activităţii în cadrul proiectului, asistentul financiar de proiect a îndeplinit lunar, pe parcursul a 8 ore cumulate pe lună, strict activităţile pentru care a fost propus şi aprobat, respectiv: "Asigurarea gestiunii financiare a proiectului şi elaborarea unor situaţii centralizatoare privind execuţia financiară a proiectului la nivelul P1-UOC; Preluarea şi prelucrarea documentelor financiare justificative; Analiza liniilor bugetare; Organizarea documentelor financiare în dosare". Astfel, activităţile desfăşurate şi raportate de d-na A. sunt dintre cele pentru care a fost angajată, sunt cele asumate prin contractul său individual de muncă şi prin fişa de post anexă la acesta şi sunt cele mentionate în Acordul de parteneriat, în cadrul Activităţii A8 - Subactivităţile A8.4. şi A.8.5, aferente Partenerului I, Universitatea Ovidius din Constanţa.

În aceste condiţii, sunt total eronate aprecierile instanţei de fond potrivit cărora "în raport cu activitatea efectiv prestată de d-na A., potrivit rapoartelor de activitate, plata acesteia la nivel de membru al echipei de implementare este incorectă".

În ceea ce priveşte "greşita" includere a expertului A. în echipa de implementare, aşa cum s-a arătat şi în faţa instanţei de fond, modificarea echipei de implementare s-a tăcut cu acordul şi controlul de legalitate al finanţatorului pârât, prin aprobarea tacită a Notificării nr. 4 (nr. x/25.06.2012).

Motivaţia ce a condus la această suplimentare a fost susţinută de "nevoia asigurării unui management financiar sănătos şi a evidenţei contabile distincte la nivelul partenerului I ". Totodată în cadrul motivării propunerii au fost stabilite şi atribuţiile asistentului financiar de proiect, atribuţii ce au fost transpuse în cadrul fişei de post a expertului aprobat, în speţă doamna A..

Dacă finanţatorul ar fi avut obiecţiuni asupra includerii în echipa de implementare, în calitate de asistent financiar proiect, a expertului pe termen lung, A., ar fi solicitat clarificări subscrisei, astfel cum prevăd dispoziţiile Cap. II A pct. 2) din Instrucţiunea nr. 104/2015 a AMPOSDRU, potrivit cărora "Notificarea va intra în vigoare şi va produce efecte juridice, începând cu a 11-a (unsprezece) zi de la data înregistrării sale la AMPOSDRU/OI/OIR, dacă nu s-au solicitat beneficiarului clarificări."

De asemenea, salariul expertului a fost corect acordat, potrivit contractului individual de muncă al acestuia şi în raport de munca prestată. Salariul expertului a fost stabilit cu respectarea tarifelor orare prevăzute Ghidul Solicitantului aplicabile pentru încadrarea şi activităţile specifice postului descrise în Notificarea 4 aprobată de OIPOSDRU CNDIPT.

Prin urmare, în ceea ce priveşte Constatarea 1.4, instanţa de fond a interpretat greşit prevederile OMFP nr. 1117/2010 şi nu a ţinut cont de Notificarea nr. 4 (nr. OIPOSDRU CNDIPT - 8382/25.06.2012), prin care d-na A. a fost inclusă în echipa de implementare, ca expert pe termen lung - asistent financiar, de Acordul de parteneriat, de Contractul individual de muncă al expertului A. şi de fisa de post a acestuia, de tarifele specificate în Ghidul solicitantului, pentru categoria de experţi în care a fost încadrată d-na A..

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei şi Cercetării - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman a depus întâmpinare, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamanta Academia de Studii Economice Bucureşti a învestit instanţa de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalităţii Deciziei CNDIPT OI nr. 15/26.01.2017 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. CNDIPT x/25.10.2016, în ceea ce priveşte: - creanţa bugetară în sumă de 37.014,66 RON stabilită în urma analizării Constatării 1.3; - creanţa bugetară în sumă de 20.567,74 RON stabilită în urma analizării Constatării 1.4 .

Fiind învestită cu soluţionarea căii de atac promovate de reclamantă împotriva soluţiei de respingere a acţiunii, instanţa de control judiciar reţine că hotărârea atacată nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sentinţa primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale, în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, din actele şi documentele aflate la dosar, rezultă că între părţi a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/16.12.2010 (x) pentru implementarea proiectului "Facilitarea tranziţiei de la şcoală la viaţa activă pentru studenţii din domeniul economie-afaceri internaţionale" cod SMIS - 22396.

În urma verificării unei suspiciuni de neregulă referitoare la implementarea acestui proiect, autoritatea pârâtă a stabilit în sarcina reclamantei o creanţă bugetară de 58.026,83 RON, cheltuieli apreciate ca fiind neeligibile urmare a celor 2 constatări ce fac obiectul prezentei cauze.

În cauză sunt contestate următoarele două constatări:

- constatarea 1.3. - "Efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă de 37.770,06 RON, reprezentând cheltuieli generale de administraţie solicitate la rambursare peste plafonul maxim admis stabilit în Acordul de parteneriat, anexă a Contractului de finanţare, din Raportul de audit stat 2 nr. 61310/15.06.2016 al Curţii de Conturi a României - Autoritatea de Audit.

Din verificarea execuţiei bugetare în cazul proiectului SMIS 22396, beneficiar Academia de Studii Economice Bucureşti, se constată că prevederile Acordului de Parteneriat cu privire la alocarea bugetară a cheltuielilor generale de administraţie pe fiecare partener, nu a fost respectată. Deşi bugetul proiectului, atât cel iniţial, cât şi cel final, respectă procentul maxim admis pentru categoria de cheltuieli generale de administraţie de 5% din cheltuieli directe, respectiv faptul că la finalul proiectului din suma maximă admisă a fi rambursată conform execuţiei bugetare, respectiv 309.112,12 RON (5%), a fost rambursată suma de 264.719,79 RON, totuşi se constată că beneficiarul a solicitat la rambursare această sumă fără a respecta prevederile Acordului de Parteneriat, anexă la contractul de finanţare".

Suma afectată de neregulă 37.770,06 RON

- constatarea 1.4. - "Efectuarea unor cheltuieli neeligibile în sumă de 1.100 RON, reprezentând cheltuieli de personal decontate pentru un membru al echipei de implementare care desfăşoară activităţi administrative

Din verificarea pe bază de eşantion de gradul II, a cheltuielilor cu resursele umane declarate în cadrul cererii de rambursare nr. x finală din cadrul proiectului cod SMIS 22396, implementat de beneficiarul Academia de Studii Economice Bucureşti s-a constatat că au fost validate cheltuieli salariate şi contribuţii aferente pentru un expert pe termen lung din echipa de implementare, d-na. A. asistent financiar de proiect, din echipa Partenerului 2 - Universitatea Ovidius din Constanţa, pentru lunile august 2012 - noiembrie 2013 şi martie 2014 (17 luni), cu un salariu lunar brut de 1.568 RON, pentru 8 ore/lună şi un tarif orar de 196 RON, în condiţiile în care aceasta îndeplinea atribuţii administrative.

Din analiza Fişei de post aferentă Contractului individual de muncă nr. x/20.07.2012 se constată că atribuţiile se suprapun cu cele ale responsabilului financiar al proiectului (d-na B., din partea solicitantului - ASE) care are aceeaşi fişă de post, respectiv următoarele atribuţii: efectuează toate operaţiunile financiare derivate din derularea proiectului, întocmeşte rapoarte financiare intermediare şi raportul final, pregăteşte documente financiare legate de managementul şi implementarea proiectului, asigură monitorizarea financiară a proiectului şi propune asistent managerului de proiect modificări/realocări în cadrul bugetului aprobat al proiectului".

Suma afectată de neregulă 20.987,49 RON."

Analizând punctual susţinerile recurentei din calea de atac promovată, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe nu este rezultatul unei interpretări eronate a obligaţiilor stabilite prin acordul de parteneriat şi nu poate primi argumentele referitoare la modul de declarare a cheltuielilor indirecte (forfetar sau în sistem de costuri reale) şi de aplicare în cauză a dispoziţiilor art. 7.5 din acord.

Astfel, potrivit art. 7.5. din Acordul de parteneriat anexă la Contractul de finanţare x/16.12.2010, părţile au convenit ca sumele rambursate de AM corespunzătoare cheltuielilor indirecte declarate în mod forfetar, să fie împărţite între parteneri, în procente variind între 3,73% şi 39,53%, iar potrivit art. 3 alin. (3) şi (4) din contractul de finanţare "(3) Valoarea cheltuielilor generale de administraţie va fi acordată în procent de 5,00% din valoarea totală a costurilor directe eligibile, mai puţin cheltuielile de tip FEDR; (4) La finalizarea perioadei de implementare a Proiectului, finanţarea nerambursabilă acordată de AMPOSDRU va fi limitată la valoarea obţinută prin aplicarea procentului prevăzut la art. 3 alin. (2) cheltuielilor totale eligibile validate".

Instanţa de fond a constatat, în mod corect, că deşi per total proiect, bugetul acestuia respectă procentul maxim admis de 5% pentru cheltuielile generale de administraţie, reclamanta nu a respectat prevederile Acordului de parteneriat cu privire la alocarea bugetară a cheltuielilor generale de administraţie pe fiecare partener, conform procentelor aferente, exemplificând, în acest sens, situaţia partenerilor 2, 4, 8 şi 9, cărora le-au fost rambursate sume mai mari decât cele rezultate din aplicarea procentelor stabilite pentru fiecare din valoarea cheltuielilor generale pe total proiect.

În acest context, invocarea de către recurentă a pretinsei declarări a cheltuielilor indirecte în sistem de costuri reale, iar nu forfetar, nu poate avea efectele juridice dorite de aceasta, câtă vreme dispoziţiile contractului de finanţare şi ale anexelor sale sunt obligatorii pentru părţi, respectarea acestora era o condiţie de eligibilitate a cheltuielilor, iar orice modificare a Acordului de parteneriat presupunea încheierea unui act adiţional în acest sens la contractul de finanţare, din care făcea parte integrantă.

Sentinţa primei instanţe a fost criticată de către recurentă şi prin prisma greşitei validări a Constatării 1.4 din cuprinsul procesului-verbal contestat. Astfel, reluând argumentele din cererea de chemare în judecată, recurenta a apreciat că instanţa de fond a interpretat greşit prevederile OMFP nr. 1117/2010 şi nu a ţinut cont de Notificarea nr. 4 (nr. OIPOSDRU CNDIPT - 8382/25.06.2012), prin care d-na A. a fost inclusă în echipa de implementare, ca expert pe termen lung - asistent financiar, de Acordul de parteneriat, de contractul individual de muncă al expertului A. şi de fişa de post a acestuia, de tarifele specificate în Ghidul solicitantului pentru categoria de experţi în care a fost încadrată d-na A..

Potrivit art. 1 lit. g) din OMFP nr. 1117/2170 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007 - 2013", personalul administrativ/auxiliar este constituit din membrii echipei de implementare/persoane care desfăşoară activităţi de suport pentru activităţile principale ale beneficiarului/partenerului, cu atribuţii de audit intern, secretariat, casier, contabil, arhivar, respectiv şofer, personal pentru curăţenie, administrator de clădire, paznic, responsabil de medicina muncii, responsabil resurse umane etc.

Astfel cum în mod corect a reţinut prima instanţă, regulile de eligibilitate a cheltuielilor sunt cele stabilite prin Ghidul Solicitantului - Condiţii generale 2009 şi art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, acest aspect fiind confirmat şi de conţinutul art. 4 din contractul de finanţare "Eligibilitatea cheltuielilor efectuate în cadrul proiectului".

În cauză, contrar susţinerilor recurentei, cheltuielile de personal decontate pentru un membru al echipei de implementare care desfăşoară activităţi administrative sunt cheltuieli neeligibile, fiind lipsită de relevanţă includerea în echipa de implementare, în calitate de asistent financiar proiect, a expertului pe termen lung, prin aprobarea tacită a Notificării nr. 4, câtă vreme acesta a avut, în realitate, rol administrativ în cadrul proiectului.

Cum din analiza fişei de post aferentă contractului individual de muncă nr. x/20.07.2012 se constată că atribuţiile doamnei A. se suprapun cu cele ale responsabilului financiar al proiectului (d-na B., din partea solicitantului - A.S.E.) care are aceeaşi fişă de post, respectiv următoarele atribuţii:

"efectuează toate operaţiunile financiare derivate din derularea proiectului, întocmeşte rapoarte financiare intermediare şi raportul final, pregăteşte documente financiare legate de managementul şi implementarea proiectului, asigură monitorizarea financiară a proiectului şi propune asistent managerului de proiect modificări/realocări în cadrul bugetului aprobat al proiectului", autoritatea pârâtă a stabilit, în mod corect, că reprezintă cheltuială neeligibilă diferenţa de tarif orar dintre suma prevăzută în contractul de muncă şi cea din Ghidul Solicitantului - Condiţii generale 2009.

Sunt nefondate, aşadar, din perspectiva eligibilităţii cheltuielilor, argumentele recurentei vizând legalitatea salariului acordat doamnei expert. De asemenea, date fiind atribuţiile diferite ale personalului administrativ/auxiliar faţă de cele ale experţilor din echipa de implementare, în cauză s-a constatat, în mod just, că în realitate rolul doamnei A. în cadrul proiectului a fost unul administrativ, raportul său de activitatea nerelevând prezentarea unor livrabile specifice acitivităţii experţilor din echipa de implementare.

Pentru considerentele expuse, constatând că soluţia primei instanţe de validare a actelor administrative emise de autoritatea pârâtă nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Academia de Studii Economice împotriva sentinţei nr. 4219 din data de 08 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 04 februarie 2021.