Legality of state aid exemption amendment changing temporal scope of green certificate relief for energy-intensive consumers

Şedinţa publică din data de 3 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

1.1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 13.06.2016, sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea H.G. nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, hotărâre publicată în Monitorul Oficial nr. 154 din 29 februarie 2016,

Petentul Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

1.2. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 24.02.2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri, anularea H.G. nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, hotărâre publicată în Monitorul Oficial nr. 154 din 29 februarie 2016.

1.3. Prin încheierea de şedinţă din data de 05.05.2017, pronunţată în dosarul x/2017, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia litispendenţei şi conexităţii şi a dispus ataşarea dosarului nr. x/2017 la dosarul mai vechi nr. x/2016, judecata ambelor acţiunii continuând în cadrul acestui din urmă dosar.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 4757 din 6 decembrie 2017 3933, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

(i) a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri, ca neîntemeiată;

(ii) a admis cererea de intervenţie formulată de intervenientul Ministerul Economiei, Comerţului şi Relaţiilor cu Mediul de Afaceri, în sprijinul pârâtului Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 4757 din 6 decembrie 2017, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L, care a solicitat casarea sentinţei, şi în urma rejudecării cauzei, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a prezentat istoricul litigiului şi cadrul normativ aplicabil cauzei şi a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Argumentele subsumate acestui caz de casare sunt structurate raportat la cele trei motive de nelegalitate invocate prin cererea introductivă, şi anume: încălcarea principiului neretroactivităţii legii; încălcarea mecanismului anual de exceptare reglementat de art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008; interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de tehnică legislativă ce guvernează actul normativ atacat; încălcarea art. 107 din TFUE şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 privind concurenţa, sub aspectul caracterului discriminatoriu al efectelor H.G.. nr. 113/2016.

3.1. Cât priveşte încălcarea principiului neretroactivităţii legii, reglementat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, art. 69 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000 şi art. 9 alin. (2) C. civ., recurenta reclamantă arată următoarele:

Instanţa a înlăturat în mod greşit argumentul privind modificarea retroactivă a mecanismului de exceptare, ignorând însuşi scopul declarat prin nota de fundamentare a H.G. nr. 113/2016, respectiv acela de a modifica o situaţie juridică petrecută în trecut, consumată la data intrării în vigoare a noii reglementări.

Vechea reglementare prevedea exceptarea "începând cu anul obţinerii acordului de exceptare", iar noua reglementare se referă la exceptarea "începând cu data emiterii acordului de exceptare". Ambele texte sunt clare şi au valenţe diferite sub aspectul întinderii exceptării acordate, procent din consumul de energie aferent întregului an în curs versus procent din consumul de energie înregistrat după data emiterii acordului de exceptare. Or, H.G. nr. 113/2016 a fost adoptată după ce "anul obţinerii acordului de exceptare" s-a încheiat, prin urmare, modificarea vizând acest an (2015) a fost retroactivă.

Toate elementele situaţiei juridice relevante pentru stabilirea cuantumului exceptării de care recurenta a beneficiat aferent consumului de energie din anul 2015 s-au consumat până la sfârşitul acestui an. Potrivit art. 4 alin. (9) din Legea nr. 220/2008, în anul 2016 urma să fie realizată doar o regularizare, pe baza calculelor aritmetice şi a datelor colectate şi raportate din anul precedent. Regularizarea valorii consumului exceptat la începutul anului următor nu poate constitui prilej pentru amendarea cadrului normativ în vigoare pe parcursul anului anterior. De altfel, cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi, definitivată în anul următor pentru anul precedent, nu este altceva decât un rezultat matematic determinat pe baza cantităţilor de E-SRE şi, respectiv, a consumului final din anul precedent.

Intervenţia Guvernului României prin H.G. nr. 113/2016 a schimbat pentru anul 2015 formula de calcul reglementată de lege, reducând beneficiul exceptării în detrimentul consumatorilor electrointensivi.

Nota de fundamentare a hotărârii de guvern relevă fără dubiu că scopul reglementării a fost acela de a regla/rectifica o situaţie juridică consumată, în contextul în care rezultatele aplicării mecanismului de exceptare au fost apreciate de emitent ca fiind nesatisfăcătoare.

În acest context, este greşită concluzia primei instanţe care se bazează pe premisa că forma anterioară a H.G. nr. 495/2014 lăsa loc de interpretări diferite. În realitate, H.G. nr. 113/2016, fie prin obiect, fie cel puţin prin scopul său, reprezintă o veritabilă schimbare normativă, respectiv modificare retroactivă a condiţiilor de "joc" în materie de acordare a ajutorului de stat.

Însuşi administratorul schemei de ajutor de stat - Ministerul Economiei, Comerţului şi Turismului - a comunicat în mod repetat, pe parcursul anului 2015, că exceptarea viza consumul aferent întregului an 2015, indiferent de data emiterii acordului de exceptare. Schimbarea poziţiei autorităţilor cu privire la întinderea efectelor exceptării reprezintă o conduită lipsită de minimul grad de previzibilitate în raport cu destinatarii acestor prevederi legale.

Hotărârea recurată aplică în mod greşit legea atunci când neagă recurentei-reclamante orice drepturi câştigate sub imperiul art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în forma iniţială.

Atât prin raportare la data intrării în vigoare a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, cât şi prin raportare la data emiterii acordului de exceptare, recurenta-reclamantă a câştigat un drept înainte de adoptarea actului administrativ normativ atacat în cauză. Întinderea acestui drept (din perspectiva efectelor exceptării) este prevăzută de legea în vigoare la data emiterii acordului de exceptare, respectiv de art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, în varianta iniţială.

Reducerea beneficiului exceptării aferente anului 2015 prin H.G. nr. 113/2016 reprezintă o vătămare directă a drepturilor câştigate.

În sensul acestor susţineri, recurenta invocă observaţiile Ministerului Justiţiei la adresa proiectului actului normativ contestat, comunicate prin nota nr. x/2016. Prin aceste observaţii s-a pus problema afectării, prin adoptarea H.G. nr. 113/2016, a drepturilor câştigate, indicându-se necesitatea obţinerii avizului Consiliului Concurenţei şi a avizului ANRE.

3.2. Încălcarea mecanismului anual de exceptare reglementat de art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008.

În lumina Legii nr. 220/2008 şi în acord cu varianta iniţială a H.G. nr. 495/2014, exceptarea a vizat obligaţia anuală de achiziţie a certificatelor verzi, raportată la produsul dintre cota anuală de achiziţie şi consumul anual de energie.

H.G. nr. 113/2016 distorsionează această formulă prevăzută de Legea nr. 220/2008, exceptarea nemaivizând cantitatea de energie furnizată anual consumatorilor finali, ci o cantitate de energie consumată într-o perioadă mai scurtă, stabilită pe criterii care nu corespund formulei legale. Perioada consumului a variat de la un consumator electrointensiv la altul, în funcţie de momentul soluţionării cererii de eliberare a acordului de exceptare. Astfel, practic, H.G. nr. 113/2016 a schimbat un element al formulei.

Legea nr. 220/2008 reglementează obligaţia anuală de achiziţie a certificatelor verzi, definind volumul acestei obligaţii prin raportare la cantitatea anuală de energie furnizată consumatorilor, pentru care există obligaţia de achiziţie de certificate verzi. La această din urmă cantitate anuală de energie furnizată şi supusă obligaţiei de achiziţie de certificate verzi se raportează procentul de exceptare menţionat în art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008. Legea nu prevede formule bianuale, trimestriale sau altfel fragmentate, care să permită aplicarea procentului de exceptare prevăzut de art. 8 alin. (8) altfel decât la un consum anual.

Intenţia legiuitorului de a adopta un mecanism anual de exceptare transpare şi din prevederile art. 12 alin. (24) din Legea nr. 220/2008. Conform acestora, până la 31.12.2015, pentru furnizorii consumatorilor industriali care au depus documentaţia pentru obţinerea acordului de exceptare în conformitate cu H.G. nr. 495/2014, obligaţia de achiziţie a certificatelor verzi este considerată a fi numai anuală, iar nu trimestrială. Astfel, în situaţia obţinerii acordului de exceptare, acesta urma să îşi producă efectele pentru toată cantitatea de energie consumată în anul respectiv, fiind aplicabil şi pentru energia consumată în trimestrele scurse până la data emiterii sale.

Caracterul anual al exceptării este confirmat şi prin Metodologia de stabilire a cotelor anuale obligatorii, emisă în aplicarea art. 25 din Legea nr. 220/2008.

Aplicarea procentului de exceptare altfel decât la consumul anual este o improvizaţie care denaturează formula de calcul a cotei obligatorii de achiziţie reglementată de Legea nr. 220/2008.

3.3. Încălcarea normelor de tehnică legislativă ce guvernează actul normativ atacat, respectiv Legea nr. 24/2000, Legea 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică şi H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

Prima instanţă a încălcat normele de tehnică legislativă, înlăturând critica referitoare la faptul că H.G. nr. 113/2016 nu a fost supusă consultării şi dezbaterii publice, motivat doar de împrejurarea că este un criteriu de formă care nu a produs nicio vătămare. Or, chiar dacă ar putea reprezenta un criteriu de formă, acesta nu a fost respectat, conducând astfel la nulitatea actului. Mai mult, respectivul act i-a produs recurentei o vătămare, având în vedere că aceasta nu a putut să beneficieze de exceptare pe durata întregului an, ci doar pe o perioadă de 6 luni, după admiterea acordului.

3.4. Încălcarea art. 107 din TFUE şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 privind concurenţa.

Raţionamentul expus în sentinţa recurată indică o greşită interpretare şi un refuz al aplicării directe a normelor dreptului european, dar şi a normelor dreptului naţional în materia concurenţei care restricţionează orice formă de intervenţie a statului, inclusiv pe cale normativă, aptă să denatureze concurenţa.

H.G. nr. 113/2016, prin obiectul acesteia, a afectat condiţiile mediului concurenţial, fiind contrară prevederilor art. 8 alin. 1 din Legea nr. 21/1996 privind concurenţa, care interzic autorităţilor stabilirea unor condiţii discriminatorii pentru activitatea întreprinderilor. Din aceleaşi considerente, noua reglementare înfrânge prevederile art. 107 TFUE, care interzic acordarea de ajutoare de stat în condiţii care denaturează concurenţa.

În concret, în procedura de implementare a schemei de ajutor de stat, modificarea prin H.G. nr. 113/2006 a art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, cu efect asupra perioadei reglementate a anului 2015, are caracter discriminatoriu. Aceasta presupune un tratament discriminatoriu al consumatorilor electro-intensivi beneficiari ai acordului de exceptare. H.G. nr. 113/2016 a redus retroactiv beneficiul exceptării la consumul de energie înregistrat după data emiterii acordului de exceptare. Or, la momentul adoptării H.G. nr. 113/2016, era cunoscută împrejurarea că acordurile de exceptare au fost eliberate consumatorilor electro-intensivi la date diferite, în funcţie de durata procesului de soluţionare a cererilor - diferită de la caz la caz.

Mai mult, data efectivă a emiterii acordului de exceptare a depins de durata de soluţionare de către autoritate a cererilor, acest criteriu fiind, în mod evident, unul arbitrar, întrucât s-a ajuns la situaţia în care un consumator căruia i-a fost soluţionată cererea în 30 de zile că beneficieze de exceptare la o intensitate şi un cuantum diferite de consumatorul a cărui cerere a fost soluţionată în 6 luni.

Faţă de aceste aspecte, apreciază că hotărârea de guvern încalcă principiile securităţii juridice şi încrederii legitime, precum şi principiile egalităţii de tratament şi nediscriminării, fiind astfel contrară dispoziţiilor art. 107 din TFUE şi art. 8 din Legea Concurenţei, a căror idee centrală este că ajutoarele de stat apte să denatureze concurenţa sunt incompatibile cu piaţa internă, întrucât încalcă normele de concurenţă potrivit cărora autorităţile nu pot adopta măsuri de natură să creează beneficii doar anumitor întreprinderi.

În sprijinul argumentaţiei sale, recurenta-reclamantă invocă avizul Comisiei Europene emise conform art. 29 alin. (1) din Regulamentul UE 1589/2015, în dosarul cauzei, aviz prin care Comisia Europeană şi-a exprimat punctul de vedere asupra incidenţei principiilor egalităţii de tratament şi nediscriminării, în situaţia schemei de ajutor de stat modificate prin H.G. nr. 113/2016, precum şi punctul de vedere al Ministerului Justiţiei exprimat în cadrul procesului de elaborare a actului normativ prin Nota nr. x/2016.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinare, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepţia nulităţii recursului, din perspectiva neîndeplinirii obligaţiei de achitare a taxei judiciare de timbru, invocând prevederile art. 24 din O.U.G. nr. 80/2013, raportat la împrejurarea că, din documentele ce i-au fost comunicate, nu reiese că s-a achitat taxa judiciară de timbru în cuantum de 100 RON.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului, arătând că prima instanţă a stabilit corect că simpla adresare a solicitării de emitere a acordului de exceptare nu echivalează cu obţinerea calităţii de beneficiar al ajutorului de stat, calitate care este dobândită la momentul emiterii acordului de exceptare, conform art. 12 alin. (24) din Legea nr. 220/2008.

De asemenea, în mod corect a apreciat instanţa de fond că prin adoptarea actului administrativ normativ dedus judecăţii nu sunt aduse modificări reglementării anterioare, ci doar clarificări.

Întrucât H.G. nr. 495/2014 nu prevedea, în forma iniţială, data precisă de la care acordurile de exceptare îşi produc efectele, recurenta se referă fără temei la drepturi câştigate, în sensul producerii efectelor exceptării anterior emiterii acordului de exceptare.

Din cuprinsul H.G. nr. 113/2016 rezultă că data acordării ajutorului este data emiterii acordului de exceptare, în raport de care perioada anterioară nu este una asupra căreia se pot extinde facilităţile în cauză.

Dacă s-ar fi considerat că acordul de exceptare îşi produce efectele începând cu data de 1.01.2015, cota obligatorie pentru achiziţia de certificate verzi ar fi condus la creşterea impactului acestora în factura consumatorului final, o creştere nejustificată, în raport de dispoziţiile legale incidente. Aplicarea exceptării începând cu 1.01.2015 ar fi presupus amendarea furnizorilor de energie electrică pentru facturarea certificatelor verzi în exces la consumatorii finali pentru perioada cuprinsă între 1.01.2015 şi data emiterii acordurilor de exceptare, fiind create, astfel, prejudicii.

Prin urmare, modificarea art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 nu este de natură a schimba sensul ori spiritul reglementării iniţiale. În plus, nu este o modificare a schemei de ajutor de stat.

Conform art. 3 alin. (6) lit. b) din Anexa la H.G. nr. 495/2014, termenul de evaluare de acord de exceptare curge de la momentul în care documentaţia este completă şi corectă, motiv pentru care pretenţiile recurentei nu se justifică.

Chiar dacă H.G. nr. 495/2014 nu prevedea un termen de la care produce efecte acordul de exceptare (norma fiind interpretabilă, până la completarea adusă prin H.G. nr. 113/2016), este evident că, şi în privinţa efectelor acordului, ca act juridic, operează principiul aplicării pentru viitor (în lipsa unei prevederi contrare exprese), H.G. nr. 495/2014 completându-se, până la apariţia H.G. nr. 113/2014, cu dispoziţiile dreptului comun.

Cât priveşte caracterul contrar Legii nr. 220/2008 al H.G. nr. 113/2016, instanţa de fond a apreciat în mod corect că exceptarea prevăzută de art. 3 din H.G. nr. 495/2014 vizează obligaţia de achiziţie a unui număr de certificate verzi echivalent cu produsul dintre valoarea cotei anuale obligatorii de achiziţie de certificate verzi stabilite pentru anul respectiv, în condiţiile art. 4 alin. (9), şi cantitatea de energie electrică prevăzută la alin. (1), exprimată în MWh, furnizată anual consumatorilor finali.

În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 108 paragraful (3) TFUE, caracterul nefondat al argumentului recurentei decurge din aceea că prevederile H.G. nr. 113/2016 nu se circumscriu ipotezei reglementate prin instrumentul comunitar.

4.2. Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat răspuns la întâmpinare, solicitând respingerea excepţiei netimbrării recursului întrucât a fost depusă la dosar dovada achitării taxei judiciare de timbru în cuantum de 100 RON., iar pe fond a solicitat înlăturarea apărărilor formulate de intimat, ca neîntemeiate.

5. Cererea privind trimiterea preliminară în faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Prin cererea formulată la termenul de judecată din 09 decembrie 2020, recurenta-reclamantă A. S.R.L. a solicitat sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare în legătură cu interpretarea dispoziţiilor art. 107 TFUE/4 alin. (3) TUE.

Prin încheierea dată în şedinţa publică de la 24 martie 2021, Înalta Curte a respins cererea de sesizare a CJUE, considerentele avute în vedere fiind expuse în cuprinsul încheierii de şedinţă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, precum şi a cadrului normativ aplicabil, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Controlul judiciar declanşat de recurenta-reclamantă A. S.R.L., în temeiul dispoziţiilor art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalităţii H.G. nr. 113/2016 privind modificarea alin. (1) al art. 3 din H.G. nr. 495/2014 pentru instituirea unei scheme de ajutor de stat privind exceptarea unor categorii de consumatori finali de la aplicarea Legii nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie.

Soluţionând cauza, prima instanţă a găsit neîntemeiate toate criticile de nelegalitate invocate, respingând acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.

Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză, şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Dezlegarea primei instanţe, inclusiv argumentaţia pe care se fondează, este la adăpost de orice critică, fiind adoptată şi de instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de analiză a faptelor şi normelor incidente cauzei, după cum se va detalia în continuare.

Referitor la încălcarea principiului neretroactivităţii legii, recurenta a arătat că dispoziţiile art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014, astfel cum au fost modificate prin H.G. nr. 113/2016, au dispus pentru trecut, reglementând efectele produse de un act juridic (acordul de exceptare) emis în anul 2015.

Răspunzând solicitării instanţei de recurs de a explica în ce fel modificările aduse prin H.G. nr. 113/2016 au efect asupra ajutorului de stat acordat în anul 2015, recurenta-reclamantă a arătat că, în cazul său, deşi acordul de exceptare a fost obţinut la data de 03.06.2015 şi a fost pus în aplicare în sensul acordării exceptării de la obligaţia de achiziţie a certificatelor verzi raportat la consumul de energie electrică aferent întregului an 2015, la începutul anului 2016 a avut loc o regularizare, care ar fi trebuit să fie o operaţie matematică de stabilire a numărului final de certificate verzi pentru care există obligaţia legală de achiziţie, prin raportare la consumul neexceptat din anul precedent, numai că, la data acestei regularizări, erau deja în vigoare modificările aduse prin H.G. nr. 113/2016. Prin urmare, numărul final de certificate verzi pentru care are obligaţia legală de achiziţie s-a stabilit în noul context normativ, aplicat retroactiv pentru anul 2015, luând în considerare un consum exceptat de la obligaţia de achiziţie de certificate verzi mai mic, respectiv nu raportat la întregul an 2015, ci raportat la perioada iunie- decembrie 2015, adică de la data emiterii acordului de exceptare.

Privind la cadrul normativ din domeniul promovării producerii energiei electrice din surse regenerabile de energie (E-SRE), Înalta Curte constată că, potrivit art. 4 alin. (7), (8) şi (9) din Legea nr. 220/2008, Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) a elaborat o metodologie de stabilire a cotelor anuale de achiziţie de certificate verzi. În formula de calcul a acestei cote joacă un rol consumul final de energie electrică realizat, diminuat cu consumul final exceptat de energie electrică pentru aceeaşi perioadă. De asemenea, în luna decembrie a anului precedent, ANRE stabileşte, prin ordin, cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi estimată pentru anul următor, ţinând cont de consumul final de energie electrică estimat pentru anul de referinţă, iar până la data de 1 martie a anului următor celui de referinţă stabileşte cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi aferentă anului de referinţă, pe baza cantităţilor realizate de energie electrică din surse regenerabile şi a consumului final de energie electrică din anul precedent.

Drept urmare, acordul de exceptare obţinut de reclamantă în iunie 2015 se presupune că a produs în cursul acestui an efectele juridice prevăzute de H.G. nr. 495/2014, în forma iniţială, care prevedea că exceptarea de la plata certificatelor verzi va fi corespunzătoare energiei electrice consumate pe întregul an.

Însă, în cadrul mecanismului de corecţie ce a operat în anul următor, în formula de calcul a cotei obligatorii de achiziţie de certificate verzi a fost utilizat un consum total exceptat (calculat pentru toţi beneficiarii schemei de sprijin) raportat nu la întregul an 2015, ci la perioadele din acest an în care au operat acordurile de exceptare, raportat la data emiterii fiecăruia.

Art. 8 alin. (2) din Legea nr. 220/2008 stabileşte că furnizorii de energie electrică şi producătorii prevăzuţi la alin. (1) al aceluiaşi text de lege sub obligaţi să achiziţioneze anual un număr de certificate verzi echivalent cu produsul dintre valoarea cotei anuale obligatorii de achiziţie de certificate verzi stabilite pentru anul respectiv, potrivit prevederilor art. 4 alin. (9) din lege, şi cantitatea de energie electrică prevăzută la alin. (1), exprimată în MWh, furnizată anual consumatorilor finali. Această obligaţie de achiziţie a certificatelor verzi se reflectă, în cele din urmă, într-un cost pe care îl suportă consumatorul final al energiei electrice.

Potrivit art. 8 alin. (8) din acelaşi act normativ, se exceptează de la aplicarea prevederilor prezentei legi un procent din cantitatea de energie electrică livrată consumatorilor finali, cu respectarea reglementărilor europene incidente. Condiţiile de calificare pentru mecanismul de exceptare, precum şi cantitatea exceptată, condiţionată de aplicarea programelor anuale de creştere a eficienţei energetice, vor fi aprobate prin hotărâre a Guvernului, după notificarea acestora la Comisia Europeană şi obţinerea unei decizii de autorizare din partea acesteia.

Schema de ajutor de stat privind exceptarea parţială a consumatorilor industriali electrointensivi de la plata certificatelor verzi aferente cotei obligatorii a fost reglementată prin H.G. nr. 495/2014, fiind aprobată prin decizia Comisiei Europene C(2014) 7287 din 15.10.2014.

Art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 495/2014 cuprinde o normă de implementare a schemei de ajutor. Iniţial, prin dispoziţiile art. 3 alin. (1) se prevedea că exceptarea se aplică la cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi care se aplică furnizorilor de energie, comunicată de ANRE, începând cu anul în care a fost obţinut acordul de exceptare. Conform modificărilor aduse textului normativ prin intermediul H.G. nr. 113/2016, exceptarea se aplică începând cu data emiterii acordului de exceptare obţinut de beneficiarii ajutorului de stat.

Din nota de fundamentare a H.G. nr. 113/2016 rezultă că modificarea a fost impusă de raţiuni practice, respectiv dacă s-ar fi avut în vedere exceptarea consumului beneficiarilor schemei de sprijin din întregul an 2015, în care au fost obţinute acordurile de exceptare, s-ar fi ajuns la o abatere semnificativă a cotei obligatorii finale de achiziţie, faţă de cea estimată, cu impact asupra costurilor suportate de consumatorii finali de energie.

Prin Ordinul nr. 5/2016, ANRE a stabilit cota finală obligatorie de achiziţie de certificate verzi pentru anul 2015, luând în calcul un consum exceptat raportat la datele acordurilor de exceptare emise în primul an de implementare a schemei de sprijin.

Stabilirea acestei cote anuale obligatorii de achiziţie de certificate verzi (stabilite procentual ca fiind raportul dintre numărul de certificate verzi emise şi consumul final de energie electrică realizat, diminuat cu consumul final exceptat) a fost influenţată de valoarea mai mică a consumului exceptat (conform H.G. nr. 113/2016), în sensul că a fost mai mică decât dacă valoarea consumului exceptat era cea din întreg anul 2015.

Efectul vătămător la adresa recurentei-reclamante nu rezultă direct din cota anuală obligatorie de achiziţie, ci din stabilirea acesteia pe baza unei valori mai mici a consumului exceptat, care se corelează cu o valoare mai mare a consumului neexceptat, pentru care se menţine obligaţia de achiziţie de certificate verzi. Există, astfel, o strânsă interdependenţă între cota anuală obligatorie de achiziţie de certificate verzi şi consumul neexceptat, datorită împrejurării că, în formula de calcul a cotei, un element îl reprezintă consumul exceptat.

Reclamanta a invocat încălcarea prin H.G. nr. 113/2016 a principiului neretroactivităţii legii civile şi a principiului respectării drepturilor câştigate.

Pe baza expunerii anterioare, Înalta Curte reţine că încălcarea principiului neretroactivităţii este greşit raportată de către recurenta-reclamantă la conţinutul normativ al H.G. nr. 113/2016, în loc de a fi raportată la conţinutul actelor de punere în aplicare a normei din art. 3 alin. (1) al H.G. nr. 495/2014, la nivelul anului 2015.

În egală măsură, invocata încălcare a unor drepturi câştigate nu poate fi relaţionată cu conţinutul normativ al H.G. nr. 113/2016, pentru că valoarea diminuată a consumului exceptat nu a fost stabilită prin hotărârea de guvern atacată, ci prin acte de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de ajutor, a cărei modificare intervenită în 2016 a fost aplicată şi pentru anul 2015, în cadrul procedurilor administrative derulate de ANRE de stabilire a cotei finale obligatorii de certificate verzi şi a listei operatorilor economici cu obligaţie de achiziţie de certificate verzi, inclusiv a numărului de certificate verzi necesare pentru îndeplinirea cotei obligatorii de achiziţie pentru anul 2015.

Recurenta-reclamantă a arătat că încălcarea principiului neretroactivităţii a avut loc prin H.G. nr. 113/2016, fiind clar că ANRE nu ar fi putut să nu aplice prevederea normativă care definea elementele de calcul al cotei în vigoare la data regularizării.

Aceste susţineri vor fi înlăturate întrucât aplicarea prevederilor H.G. nr. 113/2016 pentru anul 2015 nu este o soluţie legislativă impusă prin corpul reglementării. Intenţia unei astfel de aplicări rezultă, într-adevăr, din nota de fundamentare, însă aceasta nu face parte din conţinutul actului normativ şi, drept urmare, nu poate fi avută în vedere ca argument care să susţină încălcarea principiului neretroactivităţii legii prin conţinutul normei.

Concluzia că motivele de nelegalitate nu privesc însuşi actul normativ, ci ar fi putut fi invocate la adresa actelor de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de sprijin, reiese şi din următoarea demonstraţie teoretică.

Obiectul de reglementare al H.G. nr. 495/2015 este schema de ajutor (aprobată de Comisia Europeană) pentru consumatorii electrointensivi, schemă de ajutor care operează începând cu decembrie 2014, pentru o perioadă de 10 ani. Teoretic, acorduri de exceptare pot fi emise şi ulterior anului 2015, pe parcursul funcţionării schemei de ajutor, în situaţia în care alţi consumatori electrointensivi ar corespunde criteriilor de eligibilitate stabilite pentru acordarea ajutorului de stat.

Rezultă că, pentru o situaţie ipotetică în care un astfel de beneficiar ar îndeplini condiţiile ulterior intrării în vigoare a H.G. nr. 113/2016, soluţiei normative nu i s-ar putea imputa viciul de legalitate referitor la încălcarea principiului neretroactivităţii, în sensul că ar dispune pentru trecut, aşa cum invocă reclamanta.

Art. 3 alin. (1) reprezentând o regulă de implementare a schemei de sprijin, are caracter normativ şi se aplică unui număr nedefinit de destinatari, care îndeplinesc condiţiile cerute prin hotărârea de Guvern. Or, actul normativ nu poate fi anulat pe motivul aplicării lui retroactive într-una sau mai multe situaţii individuale.

În concluzie, argumentele referitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii legii şi a principiului respectării drepturilor câştigate nu sunt corect raportate la actul administrativ normativ supus controlului jurisdicţional, ele privind actele de punere în aplicare a H.G. nr. 495/2014.

Drept urmare, instanţa de recurs nu are a se pronunţa în mod efectiv asupra acestor motive, nefiind învestită cu analiza de legalitate a actelor de punere în aplicare a normei de implementare a schemei de sprijin.

Pe cale de consecinţă, motivele de nelegalitate anterior arătate nu pot fi valorificate raportat la conţinutul actului administrativ normativ, ci numai raportat la actele de punere în aplicare a acestui conţinut normativ.

Motivul de nelegalitate prin care s-a invocat încălcarea art. 8 alin. (8) din Legea nr. 220/2008 este şi el nefondat.

Înalta Curte constată că aceste dispoziţii, care stabilesc cadrul legal pentru reglementarea la nivel infra-legislativ a condiţiilor de calificare pentru mecanismul de exceptare precum şi cantitatea de energie electrică exceptată, nu conţin un principiu al anualităţii, aşa cum susţine recurenta-reclamantă.

Dimpotrivă, aşa cum s-a arătat, întregul mecanism de exceptare ca şi cantitatea exceptată au fost lăsate în câmpul de normare al hotărârii de guvern care aprobă schema de sprijin, notificată Comisiei Europene şi autorizată de aceasta.

Exceptarea este prevăzută de lege procentual, raportat la cantitatea de energie furnizată şi care intră sub efectele acordului de exceptare, în condiţiile legii.

Nici prevederile art. 12 alin. (24) din lege, introduse prin Legea nr. 122/2015, nu constituie un argument în sensul anualităţii consumului exceptat, aşa cum pretinde recurenta, ele fiind menite să regleze o problemă procedurală (intervenită la nivelul anului 2015, ca prim an de implementare a schemei de sprijin) referitoare la obligaţia de achiziţie a certificatelor verzi (care, de regulă, trebuie îndeplinită trimestrial).

Motivul de nelegalitate referitor la încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică este, de asemenea, nefondat. Vătămarea în drepturile prevăzute de Legea nr. 53/2003 nu priveşte o vătămare la modul general, ci, în mod concret, o vătămare a persoanei care o invocă, într-un drept sau interes legitim, prin nerespectarea dispoziţiilor acestei legi.

Vătămarea pretinsă în cauză are ca situaţie premisă nerespectarea dreptului reclamantei de a-şi expune punctul de vedere cu privire la actul normativ ce se preconiza a fi adoptat.

Pentru a se constata o astfel de vătămare, era necesar ca reclamanta să dovedească faptul că nerespectarea modalităţilor de realizare a transparenţei decizionale nu i-a permis a se informa şi i-a îngrădit dreptul de a participa activ şi accesul la luarea deciziilor, la efectuarea de propuneri, sugestii sau opinii asupra proiectului de act normativ, ceea ce ar fi condus la o altă formă de reglementare a acestuia.

Or, în cauză, instanţa de fond a reţinut corect că reclamanta nu au fost în măsură a proba vreo vătămare produsă prin adoptarea actului în lipsa unei consultări publice. De altfel, este de observat faptul că recurenta nu se pretinde vătămată de textul modificării în sine, ci de riscul ca ea să fie aplicată retroactiv şi situaţiei sale.

Cât priveşte cel din urmă motiv de nelegalitate, referitor la încălcarea prevederilor art. 107 din TFUE şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, Înalta Curte constată că acesta este în legătură cu motivele de nelegalitate referitoare la retroactivitate şi încălcarea drepturilor câştigate, care, aşa cum s-a arătat anterior, sunt greşit raportate la conţinutul actului administrativ normativ dedus judecăţii, astfel că aspectele invocate nu mai prezintă relevanţă faţă de considerentele expuse anterior.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondate recursul formulat de reclamanta A. S.R.L.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 4757 din 6 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 noiembrie 2021.