Appeal against denial of suspension of environmental inspection measures dismissed

Şedinţa publică din data de 2 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 11.11.2020 sub nr. x/2020 reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu, suspendarea parţială a notei de constatare nr. x/28.10.2020, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1393 din 14 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Garda Naţională de Mediu-Comisariatul General, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate:

- sunt întemeiate motivele de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., instanţa de fond pronunţând sentinţa cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept prevăzut la art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea 554/2004;

- în cazul măsurilor restrictive dispuse de comisarii pârâtei prin actul administrativ contestat niciuna din aceste condiţii nu este întrunită, în principal nelegalitatea rezultând din lipsa din atribuţiile legale a pârâtei a dreptului de a suspenda activitatea economică care este controlată, raportat la dispoziţiile art. art. 1 alin. (2) şi art. 13 alin. (1) lit. q) şi r) din Hotărârea de Guvern nr. 1005/2012;

- hotărârea recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluţia de respingere a cererii de suspendare în raport de faptul că pârâta Garda Naţională de Mediu - Comisariatul General, nu are atribuţia legală de a dispune îngrădirea sau restricţionarea activităţii ordonatorului economic ce face obiectul inspecţiei (art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.);

- pârâta are atribuţia de a dispune suspendarea/încetarea activităţii în două situaţii limitativ prevăzute de H.G. nr. 1005/2012: (i) în situaţia poluării şi deteriorării mediului de la obiectivul operatorului economic controlat; şi (ii) pentru nerespectarea măsurilor stabilite prin notele de constatare întocmite ca urmare a nerespectării actelor de reglementare (autorizaţiilor de mediu) deţinute de operatorul verificat, niciuna nefiind incidentă în speţă;

- incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. rezultă din considerentele greşite ale sentinţei referitoare la criticile invocate cu privire la fiecare din măsurile pentru care a solicitat suspendarea;

- în ceea ce priveşte măsura de la pct. 1, au fost reiterate argumentele prezentate în faţa instanţei de fond, nelegalitatea vădită a măsurii constând în aceea că deşeurile stocate temporar pe fiecare din cele trei amplasamente respectă prevederilor autorizaţiei de mediu cu privire la modul de stocare a deşeurilor reciclabile;

- cu privire la măsura de la pct. 2, nelegalitatea vădita a acesteia rezultă din împrejurarea că în cazul concret al reclamantei nu sunt întrunite condiţiile legale pentru ca pârâta să dispună suspendarea, nici măcar temporară sau parţială, a activităţii economice pentru neconformităţi cu privire la protecţia mediului, singura autoritate care poate restricţiona sau suspenda activitatea fiind autoritatea emitentă a autorizaţiei de mediu (respectiv Agenţia pentru Protecţia Mediului);

- referitor la măsura de la pct. 4, s-a arătat că refuzul comisarilor de a aproba Planul de măsuri prezentat este discreţionar şi nu este întemeiat pe vreo dispoziţie legală aplicabilă situaţiei reclamantei;

- prima instanţa nu a prezentat niciun motiv pentru care a respins critica de nelegalitate invocată asupra măsurii de la pct. 5, raportările săptămânale solicitate nefiind prevăzute de dispoziţiilor legale în materie;

- în mod greşit, instanţa de fond a respins critica de nelegalitate invocată pentru pct. 6, deoarece comisarii gărzii de mediu nu au inspectat suprafaţa despre care pretind că nu ar fi betonată şi nici nu au folosit aparatură în acest sens, ci doar au presupus că suprafaţa betonată folosită pentru stocarea deşeurilor ar fi mai mică decât cea trecută în autorizaţia de mediu;

- instanţa de fond a ignorat prevederile Anexei I la O.U.G. nr. 74/2018, în ceea ce priveşte competenţele legale ale pârâtei, privind măsurile de la pct. 7 şi de la pct. 10;

- cu privire la măsura de la pct. 12, instanţa se limitează doar la reproducerea criticii de nelegalitate invocată, fără a face aprecieri asupra temeiniciei acesteia, ceea ce constituie o situaţie de denegare de dreptate, ce atrage casarea sentinţei recurate;

- măsura de la pct. 13 este lipsită de suport legal si nejustificată, pentru simplul fapt că, prin măsurătorile topografice ale platformelor, nu se poate stabili dacă suprafaţa măsurată este betonată sau nu;

- măsura de la pct. 16 este nelegală pentru că reclamanta a realizat operaţiunile de vidanjare conform legii prin operatori autorizaţi, iar, în ceea ce priveşte măsura de la pct. 20 instanţa de fond nu a sesizat esenţa acesteia, care se referă la depozitări de deşeuri, care nu există pe amplasament;

- s-a arătat că la punctul de lucru nu există niciun depozit definitiv de deşeuri, astfel că nu există niciun temei legal pentru efectuarea analizelor unor deşeuri îngropate (măsura de la pct. 21), că măsurile de la pct. 23 şi 25 sunt nejustificate deoarece reclamanta a făcut determinări ale factorilor de mediu, iar recepţia şi tratarea deşeurilor se face doar în baza contractelor de prestări servicii;

- în ceea ce priveşte măsura de la pct. 26, în mod greşit instanţa de fond a expus că un astfel de accident (incendiu) nu ar exclude interdicţia dispusă prin măsura contestată, deoarece obligaţia respectivă este oricum subînţeleasă din cuprinsul autorizaţiei de mediu, care reglementează strict tipurile de activităţi de gestionare a deşeurilor, iar reclamanta nu a încălcat vreodată această obligaţie.

In ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, a precizat recurenta - reclamantă că îşi menţine aceleaşi argumente şi probe invocate la prima instanţă.

Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea recursului şi, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., casarea în tot a sentinţei recurate, admiterea cererii de chemare în judecată şi suspendarea, până la pronunţarea instanţei de fond, a măsurilor de la punctele 1,2,4,5,6,7,10,12,13,16, 20,21,22,23,25 şi 26 stabilite în sarcina reclamantei de reprezentanţii pârâtei prin Nota de constatare nr. x/28.10.2020.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată intimata - pârâtă Garda Naţională de Mediu - Comisariatul General a invocat excepţia tardivităţii recursului, excepţie respinsă în şedinţa publică de la acest termen.

Pe fondul recursului a solicitat respingerea acestuia, apreciind că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, reluând argumentele cuprinse în Nota de constatare nr. x/28.10.2020.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta petentă S.C. A. S.R.L. este o societate comercială care desfăşoară activităţi autorizate de colectare, tratare si eliminare deşeuri nepericuloase şi de recuperare a materialelor reciclabile sortate provenite din gospodării ale populaţiei, de la instituţii publice sau agenţi economici.

În urma controlului efectuat de comisarii Gărzii Naţionale de Mediu - Comisariatul General la data de 08.09.2020 şi 17.09.2020, la punctul de lucru al societăţii situat în Mun. Olteniţa, jud. Călăraşi, a fost întocmită Nota de constatare nr. x/28.10.2020, prin care, în baza constatărilor făcute de reprezentanţii G.N.M. - C.G., s-a dispus în sarcina reclamantei realizarea unui număr de 28 măsuri, cu termen permanent sau cu termene limită de îndeplinire.

Prin plângere administrativă prealabilă, reclamanta a contestat legalitatea şi, după caz, temeinicia unei părţi din aceste măsuri, respectiv a măsurilor de la punctele 1, 2, 4, 5, 6, 7, 10, 12, 13, 16, 20, 21, 22, 23, 25 şi 26, pe care le consideră că sunt contrare dispoziţiilor legale în materie şi, contravin realităţii din teren şi documentelor prezentate de reclamanta pe durata controlului.

Cu privire la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., verificând considerentele hotărârii recurate, Înalta Curte apreciază că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., explicând în mod convingător soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat situaţia de fapt şi susţinerile părţilor, trecându-le prin filtrul propriei sale aprecieri.

Din perspectiva acestor critici, reţine Înalta Curte că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti nu trebuie confundată cu obligaţia de a răspunde tuturor argumentelor prezentate de părţi în vederea susţinerii temeiurilor de fapt şi de drept pe care se întemeiază solicitările părţilor litigante, fiind suficient ca aceste argumente să fie tratate grupat, în analiza aspectelor relevante care fundamentează poziţia procesuală a părţilor.

In plus, are în vedere Înalta Curte că procedură prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004 permite doar o analiză sumară a motivelor de nelegalitate şi doar în măsura în care acestea conturează condiţia cazului bine justificat, fără a se ajunge la prejudecarea fondului cauzei.

Raportat la criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., reţine Inalta Curte că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Intimata-reclamantă, prin cererea de suspendare dedusă judecăţii, a invocat critici de nelegalitate a măsurilor în raport de aspecte de fapt reţinute în actul de control, respectiv împrejurarea că nu s-a inspectat suprafaţa despre care comisarii de mediu pretind că nu ar fi betonată şi nici nu au folosit aparatură în acest sens, că reclamanta a realizat operaţiunile de vidanjare conform legii prin operatori autorizaţi, că pe amplasament nu există depozitări de deşeuri la care face referire pârâtă, critici privind constările agenţilor cu privire la încadrarea deşeurilor identificate în noţiunea de "deşeuri valorificabile şi reciclabile".

Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acţiunii în anulare.

Trecând peste aspectul formal al motivării acţiunii prin prisma motivelor de nelegalitate a notei de constatare, şi nu a condiţiilor prevăzute de art. 14 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a analizat cererea de suspendare raportat la împrejurările apte să producă o îndoială serioasa asupra legalităţii actului administrativ, cu referire la toate măsurile invocate de reclamantă şi prin raportare la condiţia exercitării dreptului de apreciere al autorităţii publice în limitele competenţei prevăzute de lege sau a drepturilor particularilor.

Împrejurările vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute în jurisprudenţa Înaltei Curţi ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, emiterea actului administrativ în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare) etc.

În ceea ce priveşte încălcarea limitelor competenţei autorităţii pâtâte, aspect ce poate fi verificat pe calea unei cereri de suspendare, Inalta Curte reţine că potrivit art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Naţionale de Mediu, G.N.M. este un corp specializat de inspecţie şi control, iar comisarii sunt funcţionari publici numiţi în funcţii publice specifice, în condiţiile legii, care pot lua măsuri de sancţionare, de suspendare/încetare a activităţii ca urmare a poluării şi deteriorării mediului sau pentru nerespectarea condiţiilor impuse prin actele de reglementare emise de autoritatea competentă pentru protecţia mediului şi a măsurilor stabilite în notele de constatare şi în rapoartele de inspecţie şi control.

Totodată se reţine că Garda Naţională de Mediu a notificat Agenţia pentru Protecţia Mediului Călăraşi, prin adresa nr. x/03.11.2020 cu privire la încălcarea de către S.C. A. S.R.L. a condiţiilor din Autorizaţia de mediu nr. x/16.07.2019. revizuita la data de 28.01.2020. Pârâta a solicitat APM, Călăraşi emiterea notificării prealabile, cu termen de 60 de zile în vederea suspendării Autorizaţiei de mediu nr. x/16.07.2019. revizuita la data de 28.01.2020. în considerarea neconformităţilor constatate cu ocazia controlului pe amplasament, prin actul atacat nefiind dispusă măsura suspendării activităţii astfel cum susţine recurenta - reclamantă.

Pentru toate aceste motive arătate, instanţa de control judiciar apreciază că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate, recurenta - reclamantă nereuşind să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, care determină principiul executării sale din oficiu.

Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ, având în vedere şi că recurenta reclamantă nu a formulat niciun motiv de recurs sub acest aspect, făcând trimitere la motivele susţinute în cererea de suspendare, împrejurare care nu se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1393 din 14 decembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 noiembrie 2021.