Appeals dismissed, upholding partial annulment of health insurance order clause requiring manufacturer approval for out-of-warranty medical equipment

Şedinţa publică din data de 2 noiembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 7 septembrie 2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal reclamanta A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, anularea Ordinului nr. 196/139/2017 - Anexa 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f) în ceea ce priveşte sintagma "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător".

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1692 din 4 aprilie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active.

Instanţa a admis acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, având ca obiect "anulare act administrativ".

S-a dispus anularea parţială a Ordinului nr. 196/139/2017, anexa 20, cap. II, pct. 2.1.a lit. f), în) ceea ce priveşte sintagma "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au formulat recursuri recurenţii-pârâţi Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

3.1. În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Sănătăţii a arătat că, prima instanţă a reţinut îndeplinirea în mod formal a cerinţei privind întocmirea referatului de aprobare, pct. 4.2. din considerente, pag. 28 din sentinţă, acesta "necuprinzând motivarea introducerii acestui aviz pentru această ipoteză, după cum nu este întrunită nici cerinţa pentru evaluarea impactului".

Potrivit prevederilor art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, subliniate de instanţă ca fiind aplicabile în cauză, "proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz."

În conformitate cu prevederile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 scopul elaborării studiului de impact este de a estima costurile şi beneficiile aduse în plan economic şi social prin adoptarea proiectului de lege, precum şi de a evidenţia dificultăţile care ar putea apărea în procesul de punere în practică a reglementărilor propuse.

Or, din coroborarea prevederilor legale anterior menţionate, rezultă cu puterea evidenţei că în situaţia actului administrativ cu caracter normativ legea nu conţine cerinţa evaluării impactului, această cerinţă existând numai în situaţia adoptării unui proiect de lege.

Nici prevederile art. 7 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 24/2000 subliniate de instanţă ca fiind incidente în situaţia adoptării unui act administrativ cu caracter normativ nu prezintă relevanţă, evaluarea preliminară a impactului presupunând identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse, nefiind incidente în situaţia în care, prin act administrativ normativ atacat se soluţionează o situaţie particulară, respectiv situaţia aparatelor ieşite din perioada de garanţie, în vederea obţinerii unui punctaj la contractarea cu CNAS. Or, instituirea unui control prin avizare, în ceea ce priveşte aparatele ieşite din perioada de garanţie, nu presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse.

În realitate, Ordinul reglementează o situaţie neprevăzută în H.G. nr. 161/2016, aşa cum constată instanţa în alin. (1) de la pag. 30 din considerente, dar posibilă, instituind astfel un control prin avizare, în deplină concordanţă cu principiul controlului prin avizare prevăzut la art. 926 şi urm. din Legea nr. 95/2006, pentru situaţia aparatelor ieşite din perioada de garanţie.

Pentru ipoteza aparatelor ieşite din perioada de garanţie, în situaţia în care producătorul nu mai există, ordinul prevede obligativitatea pentru furnizorul de servicii medicale paraclinice -radiologie şi imagistică medicală de a prezenta un contract de service încheiat cu un furnizor avizat de Ministerul Sănătăţii sau Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare, după caz.

Ipoteza este reglementată în concordanţă cu punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenţei nr. 10222/12.07.2017 potrivit căruia în anul 2017 s-a revenit oarecum la situaţia anterioară anului 2015, şi anume avizul producătorului furnizorului agreat nu mai este necesar/indispensabil acesta fiind cerut doar în situaţia în care producătorul echipamentului medical există, nu şi în cazul în care acesta nu mai există.

În concluzie, faţă de aceste considerente solicită admiterea recursului, casarea sentinţei şi, rejudecând cauza, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

3.2. În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate se critică soluţia instanţei de fond cu privire la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi se susţine că, în mod eronat s-a apreciat că reclamanta are legitimare procesuală activă având în vedere că aceasta este furnizor de service, piese şi soluţii pentru o gamă largă de echipamente de imagistică medicală şi diagnostic imagistic, în legătură cu toate echipamentele de diagnostic, pe teritoriul României având încheiat contract de service cu societatea B. pentru repararea şi întreţinerea echipamentelor medicale şi, în special, a echipamentelor de diagnostic imagistic, precum şi prin raportare la dispoziţiile prevăzute de către Ordinul nr. 196/139/2017 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare în anul 2017 a Hotărârii de Guvern nr. 161/2016 pentru aprobarea pachetelor de servicii şi a Contractului - cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anii 2016-2017, cap. II - Criterii privind repartizarea sumelor şi defalcarea numărului de investigaţii paraclinice -analize medicale de laborator- stabilit pe total judeţ, pct. 2, subpunctul 1 lit. a), sublit. f).

Concluzionând asupra considerentelor de fapt şi de drept mai sus expuse, solicită să se constate că reglementările prevăzute de Ordinul nr. 136/139/2017 la Anexa 20, Capitolul II, pct. 2.1. A, lit. f), în ceea ce priveşte sintagma "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător" nu aduc atingere dreptului la proprietate, nu îngrădesc libertatea economică şi nu prejudiciază furnizorii de service, ci permit în primul rând respectarea drepturilor asiguraţilor privind accesul la servicii medicale de calitate, asigurând totodată o abordare unitară a furnizorilor publici şi privaţi de servicii medicale paraclinice, consecinţă pentru care solicită respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În concluzie, apreciază că intimata nu are calitate procesuală activă pentru a solicita anularea dispoziţiilor art. 2 pct. A5 lit. f) şi g) din anexă nr. 195 respectiv dispoziţiilor art. 2 pct. A, lit. g) şi h) din anexa nr. 20, la Ordinul comun emis de către ministrul sănătăţii şi preşedintele CNAS nr. 383/186/2015 motiv pentru care solicită admiterea excepţiei şi respingerea acţiunii ca fiind introdusă de o persoană fără calitate procesuală activă în cauza dedusă judecăţii.

În combaterea reţinerilor primei instanţe, raportat la dispoziţiile legale a căror încălcare se prezumă a fi fost realizată în elaborarea actului normativ contestat, solicită să se reţină că, elaborarea Normelor metodologice de aplicare a contractului cadrul, aprobate prin Ordinul nr. 196/139/2017, a fost făcută cu respectarea acestora, atât cu privire la negociere şi consultare, cât şi cu privire la publicarea anunţului referitor la această acţiune, cu respectarea principiului transparenţei.

Cu privire la anularea parţială a Ordinului nr. 196/139/2017, anexa 20, cap. II pct. 2.1. A lit. f) în ceea ce priveşte sintagma "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător", învederează că elaborarea Normelor metodologice de aplicare a contractului cadru, aprobate prin Ordinul nr. 196/139/2017, a fost făcută cu respectarea acestora, atât cu privire la negociere şi consultare, cât şi cu privire la publicarea anunţului referitor la această acţiune, cu respectarea principiului transparentei.

Cu privire la publicitatea anunţului aşa cum este reglementat prin dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative, autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz.

Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ este adus la cunoştinţa publicului cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice. Anunţul va cuprinde data afişării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adaptării actului normativ propus, un studiu de impact şi/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenul-limită, locul şi modalitatea în care cei interesat pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 3 lit. d) din acelaşi act normativ prin recomandare se înţelege orice punct de vedere, sugestie, propunere sau opinie, exprimată verbal sau în scris, primită de către autorităţile publice de la orice persoană interesata în procesul de luare a deciziilor şi In procesul de elaborare a actelor normative.

La publicarea anunţului, autoritatea administraţiei publice este obligată să stabilească o perioadă de cel puţin 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Raportat la dispoziţiile legale mai sus invocate, în data de 25.01.2017 a fost publicat pe site-ul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate proiectul de act de normativ contestat, la rubrica "Transparenţa decizională" de la Secţiunea "Informaţii de interes public" de pe site-ul CNAS însoţit de referatul de aprobare, respectând toate aceste cerinţe legale.

Totodată, proiectul de act normativ a fost însoţit de o notă potrivit căreia se indica o adresă de e-mail unde puteau fi transmise observaţii şi propuneri privind proiectul de act normativ, termenul limita până la care se puteau face propuneri fiind cea de a 10-a zi de la data introducerii pe site a textului proiectului de act normativ.

În consecinţă, orice cetăţean şi orice asociaţie legal constituită, putea formula sugestii şi propuneri privind proiectele de acte normative, însă în această etapă nu au fost transmise observaţii sau propuneri cu privire la modificarea sau excluderea sintagmei a cărei anulare se solicită în prezenta cauză.

Totodată, recurenta-pârâtă precizează că au fost respectate prevederile Legii nr. 95/2006 cu modificările şi completările ulterioare, proiectul de act normativ fiind supus consultărilor/negocierilor cu organizaţiile prevăzute în acest act normativ.

Astfel, pentru datele de 30.01.2017, 31.01.2017, 01.02.2017 şi 02.02.2017 Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a invitat la consultări/negocieri cu organizaţiile profesionale, sindicale şi patronale, având în vedere dispoziţiile art. 217 alin. (4) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora, Normele metodologice de aplicare ale acestuia se elaborează de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate în urma negocierii cu Colegiul Medicilor din România, Colegiul Medicilor Dentişti din România, Colegiul Farmaciştilor den România, Ordinul Asistenţilor Medicali Generalişti, Moaşelor şi Asistenţilor Medicali din România, Ordinul Biochimiştilor, Biologilor şi Chimiştilor în Sistemul Sanitar din România, precum şi cu consultarea organizaţiilor patronale, sindicale şi profesionale reprezentative din domeniul, medical.

După finalizarea tuturor etapelor privind elaborarea actelor normative, respectiv a analizei propunerilor şi observaţiilor primite la nivelul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a celor discutate cu ocazia întâlnirilor pentru consultare/negociere, conform art. 229 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, la dala de 1 martie 2017 a fost publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 153 bis Ordinul ministrului sănătăţii şi al preşedintelui CNAS nr. 196/139/2017.

Mai mult decât atât, au fost respectate şi dispoziţiile art. 30 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 24/2000, republicată, cu privire la necesitatea studiilor de impact care se utilizează în cazul proiectelor de legi de importanţă şi complexitate deosebită şi al proiectelor de legi de aprobare a ordonanţelor emise de Guvern în temeiul unei legi de abilitare şi supuse aprobării Parlamentului ca document de motivare a proiectului de act normativ.

În continuare, recurenta-pârâtă arată că la elaborarea şi adoptarea Ordinului nr. 196/139/2017 au fost respectate toate etapele prevăzute de reglementările legale, respectiv ale Legii nr. 24/2000, iar reglementarea criticată în cauza dedusă judecăţii nu reprezenta un element de noutate în legislaţia naţională având în vedere faptul că, în Normele metodologice de aplicare în anul 2016 a H.G. nr. 161/2016, respectiv în Ordinul ministrului sănătăţii şi al preşedintelui CNAS nr. 763/377/2016, precum şi în Normele metodologice de aplicare în anul 2015 a H.G. nr. 400/2014, aprobate prin Ordinul ministrului sănătăţii şi al preşedintelui CNAS nr. 388/186/2015 se regăseau reglementări similare privind avizul producătorului.

În argumentarea faptului că nu a fost încălcat principiul legalităţii sub aspect procedural al modului în care a fost adoptat, recurenta-pârâtă solicită să se reţină că aceasta a respectat dispoziţiile Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată cu modificările şi completările ulterioare şi drepturile constituţionale ale persoanelor vizate.

Întemeiat pe dispoziţiile reglementării cadru în materia asigurărilor sociale de sănătate, respectiv Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, pe cele ale Contractului-cadru privind condiţiile acordării asistentei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobat prin H.G. nr. 161/2017 şi Normelor metodologice de aplicare a acestuia, aprobate prin Ordin al ministrului sănătăţii şi al preşedintelui CNAS nr. 196/139/2017, între furnizorii de servicii medicale şi casele de asigurări de sănătate, se încheie şi derulează contracte de furnizare de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale.

Astfel, cu referire la furnizorii de servicii medicale în asistenţa medicală paraclinică de specialitate, cei care folosesc aparatura medicală pentru care se solicită contractul de service, precizează că între aceştia şi casele de asigurări de sănătate se derulează relaţii contractuale ce derivă din încheierea contractelor de furnizare de servicii medicale în ambulatoriul de specialitate pentru specialitatea paraclinică medicală.

Contractul de furnizare de servicii medicale legal încheiat are putere de lege şi dă naştere de la momentul semnării/încheierii la drepturi şi obligaţii pentru părţile semnatare, raţiune pentru care, furnizorii de servicii medicale au, atât din punct de vedere legal cât şi din punct de vedere contractual, pe lângă dreptul de a efectua, raporta şi a i se deconta contravaloarea serviciilor medicale contractate cu casele de asigurări de sănătate, şi obligaţia de a respecta clauzele contractuale şi prevederile legale în vigoare aplicabile sistemului asigurărilor sociale de sănătate.

În Anexa 20 al Ordinul ministrului sănătăţii şi al preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 196/139/2017 sunt reglementate criteriile privind selecţia furnizorilor de servicii medicale paraclinice - radiologie şi imagistică medicală, iar aceste criterii se împart în două categorii:

I- criterii de selecţie a furnizorilor de servicii medicale paraclinice - radiologie şi imagistică medicală;

II- criterii privind repartizarea sumelor şi defalcarea numărului de investigaţii paraclinice - radiologice şi imagistică medicală, stabilit pe total judeţ care la rândul său cuprinde:

- criteriul de evaluare a resurselor (cu o proporţie de 90%), care cuprinde evaluarea capacităţii resurselor tehnice şi evaluarea resurselor umane logistică;

- criteriul de disponibilitate (cu o proporţie de 10%).

În cadrul evaluării capacităţii resurselor tehnice este prevăzut şi faptul că furnizorii de servicii medicale paraclinice prezintă contract de service care să includă verificările periodice conform normelor producătorului aparatului, încheiat cu un furnizor avizat atât de Ministerul Sănătăţii sau Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare, după caz, conform prevederilor legale în vigoare, cât şi de producător sau un furnizor agreat de producător, pentru aparatele ieşite din perioada de garanţie şi valabil pe perioada de derulare a contractului de furnizare de servicii medicale. În situaţia în care producătorul numai există, acesta va depune contractul de service încheiat cu un furnizor avizat de Ministerul Sănătăţii sau Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare, după caz. Pentru aparatele care ies din garanţie pe parcursul derulării contractului de furnizare de servicii medicale furnizorii sunt obligaţi să prezinte contractul de service anterior expirării perioadei de garanţie (Anexa 20, cap. II, pct. A, lit. f).

Prin urmare, condiţiile mai sus menţionate au fost cunoscute de la început, cerinţa de a fi respectate existând atât la contractarea serviciilor medicale, cât şi pe parcursul derulării contractului - furnizorul de servicii medicale paraclinice cunoaşte de la contractare care sunt cerinţele pentru furnizarea de investigaţii, medicale paraclinice de radiologie şi imagistică medicală în sistemul de asigurări sociale de sănătate şi nu se poate pune problema că acesta a furnizat o serie de investigaţii şi află la decontare că acestea nu îi vor fi decontate.

Mai mult decât atât, instanţa fondului în sentinţa recurată nu a avut în vedere faptul că perioada de contractare în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate a fost în luna iulie 2017 iar furnizorii care au fost eligibili au prezentat la data încheierii contactelor toate documentele solicitate, inclusiv contractul de service pentru aparatura deţinută, conform cerinţelor din Anexa 20, cap. II, pct. A, lit. f),

Un alt aspect ce trebuie avut în vedere, raportat la soluţia pronunţată de instanţa fondului prin sentinţa criticată, este cel cu privare la adoptarea actului normativ a cărei anulare parţială se solicită, care s-a realizat în mod corect şi legal prin raportare la prevederile legii fundamentale a stalului.

În susţinerea netemeiniciei sentinţei recurate critică reţinerea primei instanţe referitoare la faptul că prin reglementarea contestată se introduce o cerinţă nouă de eligibilitate la decontare, care nu are suport în nicio prevedere legală, sens în care învederează că potrivit dispoziţiilor Legii nr. 95/2006 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prin Contractul - cadru şi Normele metodologice ale acestuia (acte normative subsecvente Legii nr. 95/2006) sunt reglementate inclusiv condiţiile acordării serviciilor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Ori, aprecierea primei instanţe cu privire la faptul că nici un alt act normativ nu cuprinde o prevedere expresă care să reglementeze acest aspect este total nejustificată prin raportare la faptul ca Legea nr. 95/2006 cu modificările şi completările ulterioare (lege cadru a asigurărilor sociale de sănătate), prevede în mod expres faptul că prin Contractul-cadru şi Normele metodologice ale acestuia (acte normative subsecvente Legii nr. 95/2006) sunt reglementate inclusiv condiţiile acordării serviciilor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

Faţă de aceste motive, recurenta-pârâtă solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecând, respingerea cererii de chemare în judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursurilor, ca nefondate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a recursului şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 2 noiembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Intimata-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Ordinului nr. 196/139/2017 - Anexa 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f) în ceea ce priveşte sintagma "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător".

Prima instanţă a admis cererea dedusă judecăţii şi a anulat parţial Ordinul nr. 196/139/2017, anexa 20, cap. II, pct. 2.1.a lit. f), în) ceea ce priveşte sintagma "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător" reţinând, în esenţă, că prin reglementarea contestată se introduce o cerinţă nouă de eligibilitate la decontare, care nu are suport în nicio prevedere legală, anume avizul producătorului sau al unui furnizor agreat de producător, iar, în ipoteza în care producătorul nu mai există, doar avizul MS sau ANMDM, cu atât mai mult cu cât, operarea distincţiei în funcţie de cum producătorul mai există sau nu, pune serios sub semnul întrebării însăşi necesitatea avizului producătorului, cât timp pentru ipoteza în care acesta nu mai există pare a fi suficient avizul autorităţilor statului, precum şi nemotivarea referatului de aprobare.

Învestită cu soluţionarea cererilor de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la motivele de recurs formulate de către recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate prin care se critică soluţia primei instanţe în ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a intimatei-reclamante, Înalta Curte constată că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, intimata-reclamantă are legitimare procesuală activă în contestarea normei contestate, dat fiind că este potenţial vătămată de introducerea unui nou aviz exact pentru tipul de activitate pe care o desfăşoară prin raportare la faptul că aceasta încheie contracte de întreţinere şi reparaţii cu furnizorii relevanţi de servicii medicale (clinici şi spitale care efectuează servicii medicale de imagistică), iar ulterior subcontractează pe teritoriul României către TMS, în vederea furnizării serviciilor de reparaţii şi întreţinere de echipamente de diagnostic imagistic în mod direct către furnizorii relevanţi de servicii medicale.

Cu privire la fondul cauzei, Înalta Curte constată că, prin motivele de recurs formulate, atât recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, cât şi recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate au invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., conform cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Sub acest aspect, recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii a arătat că prima instanţă a încălcat normele de drept material reţinând în mod greşit incidenţa dispoziţiilor art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 conform cărora "proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz", în timp ce, în realitate Ordinul instituie un control de avizare pentru situaţia aparatelor ieşite din perioada de garanţie, în deplină concordanţă cu principiul controlului prin avizare, prevăzut de art. 926 şi următoarele din Legea nr. 95/2006, precum şi cu punctul de vedere exprimat de Consiliul Concurenţei nr. 10222/12.07.2017.

Înalta Curte, pe de o parte, constată că recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii susţine că Ordinul nr. 196/139/2017 a fost emis în concordanţă cu dispoziţiile art. 926 şi următoarele din Legea nr. 95/2006, precum şi cu punctul de vedere exprimat în adresa nr. x/12.07.2017 de Consiliul Concurenţei, iar pe de altă parte, că recurentul-pârât a contestat sentinţa instanţei de fond doar în ceea ce priveşte reţinerea încălcării dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 şi nu a criticat toate motivele pentru care a fost admisă acţiunea, respectiv cele referitoare la condiţiile impuse de dispoziţiile art. 6, art. 7, art. 20 alin. (1) şi art. 30 din Legea nr. 24/2000 conform cărora "proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz".

Or, în cazul în care recurentul-pârât nu a criticat soluţia primei instanţe prin raportare la toate motivele pentru care a fost admisă acţiunea, Înalta Curte constată că verificarea legalităţii Anexei 20, Capitolul II, punctul 2.1. A, lit. f) a Ordinului nr. 196/139/2017 nu poate fi realizată prin raportare la conţinutul adresei nr. x/12.07.2017 emisă de Consiliul Concurenţei, cu atât mai mult cu cât, în cadrul acestei adrese, Consiliul Concurenţei a menţionat că politica de concurenţă se poate subordona unui interes public major, cum ar fi cel al creşterii calităţii serviciilor medicale acordate asiguraţilor în cadrul sistemului asigurărilor sociale de sănătate în vederea asigurării sănătăţii populaţiei, însă doar în măsura în care obiectivele urmărite nu pot fi protejate prin măsuri mai puţin restrictive. De asemenea, a reţinut că, până la data emiterii acestei scrisori nu au fost comunicate motivele care au justificat, în mod obiect şi proporţional cu scopul urmărit, necesitatea consacrării prevederilor menţionate în Ordinul nr. 196/139/2017 şi a solicitat un punct de vedere atât Ministerului Sănătăţii cât şi Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate.

De asemenea, în Anexa adresei nr. x/12.07.2017 prin care s-au detaliat considerentele pe care se bazează solicitarea unui punct de vedere adresată Ministerului Sănătăţii şi Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, formulată de către Consiliul Concurenţei, se concluzionează că nu există criterii obiective de selecţie a furnizorilor agreaţi, iar caracterul necesar al condiţiei de avizare este contrazis de însăşi maniera ulterioară de reglementare. Astfel, deşi lit. f) teza I prevede că furnizorul de service trebuie avizat de producătorul echipamentelor/furnizor agreat de producător, lit. f) teza a II-a prevede că în situaţia în care producătorul nu mai există, furnizorul de service nu trebuie să mai prezinte avizul producătorului echipamentelor/furnizorului agreat de producător. În anul 2017 s-a revenit la situaţia anterioară anului 2015 şi anume că, avizul producătorului/furnizorului agreat nu mai este necesar/indispensabil, acesta fiind cerut doar în situaţia în care producătorul echipamentului medical există, nu şi în cazul în care acesta nu mai există.

În susţinerea motivelor de recurs cu privire la considerentele hotărârii primei instanţe referitoare la îndeplinirea în mod formal a cerinţei privind întocmirea referatului de aprobare şi lipsa evaluării impactului, recurentul-pârât arată că într-adevăr, potrivit art. 6 din Legea nr. 24/2000 subliniate de instanţă ca fiind aplicabile în cauză, "proiectele de acte normative se supun spre adoptare însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact, după caz", însă, instituirea unui control prin avizare, în ceea ce priveşte aparatele ieşite din perioada de garanţie, nu presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse.

Această critică vizează o altă situaţie de fapt şi într-adevăr, prin instituirea unui control prin avizare, în ceea ce priveşte aparatele ieşite din perioada de garanţie, nu presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse, însă necesitatea motivării referatului de aprobare şi evaluarea impactului trebuia să se regăsească în Referatul de aprobare a nr. F.B. 1.728 din 1 martie 2017 al Ministerului Sănătăţii şi nr. D.G. 266 din 27 februarie 2017 al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, din moment ce pentru aparatele ieşite din perioada de garanţie furnizorii vor prezenta contract de service încheiat cu un furnizor avizat atât de Ministerul Sănătăţii sau Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare, după caz, cât şi de un producător sau un furnizor agreat de producător, în timp ce, în situaţia în care producătorul nu mai există, furnizorii vor depune contractul de service încheiat cu un furnizor avizat de Ministerul Sănătăţii sau Agenţia Naţională a Medicamentului şi a Dispozitivelor Medicale sau Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare, după caz.

Concluzionând, Înalta Curte constată că atât timp cât prevederea atacată din Ordinul nr. 196/139/2017 a fost anulată în primă instanţă şi pentru nerespectarea obligaţiei de motivare a referatului de aprobare privind necesitatea introducerii avizului, iar prin recursul formulat nu sunt dezvoltate critici cu privire la aceste constatări, hotărârea instanţei de fond nu poate fi reformată.

În ceea ce priveşte recursul formulat de recurenta-pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs se susţine că elaborarea Normelor metodologice de aplicare a contractului cadru prin Ordinul nr. 196/139/2017 a fost făcută cu respectarea dispoziţiilor legale referitoare la negociere şi consultare, publicarea anunţului, respectarea principiului transparenţei, precum şi faptul că în Anexa 20 a ordinului sunt reglementate criteriile privind selecţia furnizorilor de servicii medicale paraclinice - radiologice şi imagistică medicală, repartizarea sumelor şi defalcarea numărului de investigaţii medicale paraclinice de radiologie - imagistică medicală.

În acest context, Înalta Curte constată că, deşi recurenta-pârâtă susţine că elaborarea Normelor metodologice de aplicare a contractului cadrul, aprobate prin Ordinul nr. 196/139/2017, a fost făcută cu respectarea tuturor cerinţelor legale, nu aduce critici concrete cu privire la lipsa motivării introducerii avizului şi a evaluării impactului, cerinţe cu privire la care prima instanţă a constatat a fi îndeplinite doar formal.

Înalta Curte, în acord cu prima instanţă, constată că motivarea actului administrativ prin referatul de aprobare trebuia să surprinsă raţiunea adoptării diferitelor soluţii legislative dintre mai multe posibile, astfel încât să ofere persoanelor interesate posibilitatea de a lua cunoştinţă de temeiurile măsurii luate, iar instanţele competente să îşi exercite controlul, precum şi faptul că motivarea trebuia să fie adaptată naturii actului în cauză.

Pe cale de consecinţă, având în vedere că reglementarea criticată în speţa dedusă judecăţii a fost introdusă prin Ordinul nr. 196/139/2017 şi se impunea ca în cuprinsul referatului de aprobare să se argumenteze raţiunea introducerii unui astfel de aviz, Înalta Curte constată că recurenta-pârâtă doar detaliază procedura de adoptare a actelor normative şi se limitează la enunţarea considerentelor reţinute de prima instanţă fără a aduce critici concrete cu privire la constatarea primei instanţei referitoare la lipsa motivării referatului de aprobare privind necesitatea introducerii avizului, cerinţă a cărei absenţă a condus la anularea actului administrativ.

În continuare, recurenta-pârâtă a susţinut că în mod greşit a reţinut prima instanţă faptul că "prin reglementarea contestată se introduce o cerinţă nouă de eligibilitate la decontare, care nu are suport în nicio prevedere legală" atât timp cât prin Contractul-cadru şi Normele metodologice sunt reglementate inclusiv condiţiile acordării serviciilor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, precum şi faptul că, furnizorul de servicii medicale paraclinice cunoaşte de la contractare care sunt cerinţele pentru furnizarea de investigaţii medicale paraclinice de radiologie şi imagistică medicală în sistemul de asigurări de sănătate şi nu se poate pune problema că acesta a furnizat o serie de investigaţii şi află la decontare că acestea nu îi vor fi decontate.

Or, aşa cum s-a arătat mai sus, prima instanţă a dispus anularea prevederii "cât şi de către producător sau un furnizor agreat de producător" din Ordinul nr. 196/139/2017 pentru nerespectarea cerinţei de motivare a avizului şi lipsa evaluării necesităţii introducerii acesteia, încălcarea dispoziţiilor art. 926 şi art. 927 din Legea nr. 95/2006 precum şi încălcarea principiului ierarhiei actelor normative.

Într-adevăr, contractul de furnizare de servicii medicale legal încheiat are putere de lege între părţile semnatare şi dă naştere la drepturi şi obligaţii pentru aceştia, însă atât timp cât în cadrul evaluării capacităţii resurselor tehnice este prevăzut faptul că furnizorii de servicii medicale paraclinice sunt obligaţi să prezinte un contract de service încheiat cu un furnizor avizat atât de Ministerul Sănătăţii sau Agenţia Naţională a Medicamentului şi a dispozitivelor Medicale sau Comisia Naţională pentru Controlul Activităţilor Nucleare, după caz, cât şi de producător sau un furnizor agreat de producător, pentru aparatele ieşite din perioada de garanţie, această prevedere trebuia să fie adoptată cu respectarea tuturor condiţiilor impuse lege, având în vedere că este o cerinţă nouă de eligibilitate la decontare care nu are suport în nicio prevedere legală.

Este de necontestat faptul că sistemul de asigurări de sănătate este un sistem reglementat prin lege şi are ca scop asigurarea serviciilor medicale pentru toate categoriile de cetăţeni asiguraţi, în condiţiile respectării principiilor de utilizare a fondurilor publice, însă impunerea condiţiei pentru furnizorii de servicii medicale de a prezenta, pentru aparatele ieşite din perioada de garanţie, contractul de service încheiat cu un producător sau un furnizor agreat de producător nu poate garanta respectarea principiilor de utilizare a fondurilor publice cu atât mai mult cu cât, în ipoteza în care producătorul nu mai există se solicită doar avizul Ministerului Sănătăţii sau al Agenţiei Naţionale a Medicamentului şi a dispozitivelor Medicale.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a dispus anularea parţială a actului administrativ contestat, hotărârea fiind pronunţată cu interpretarea corectă a normelor de drept material incidente.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Ministerul Sănătăţii şi Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei civile nr. 1692 din 4 aprilie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 noiembrie 2021.