Competence for judicial review of administrative safety measures: distinction between contraventional sanctions and administrative acts in consumer protection

Şedinţa din camera de consiliu de la 27 octombrie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii şi hotărârea primei instanţe sesizate

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Covasna, secţia civilă, complet specializat în materia contencios administrativ şi fiscal, la data de 10.01.2022, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională pentru Protecţia Consumatorilor-Comisariatul Regional pentru Protecţia Consumatorilor Regiunea SE Galaţi-Comisariatul Judeţean pentru Protecţia Consumatorilor Constanţa şi Agenţia Naţională pentru Protecţia Consumatorilor-Comisariatul Regional pentru Protecţia Consumatorilor Regiunea SE Galaţi, anularea Procesului-verbal de constatare nr. x/20.10.2021 cu anexa aferentă şi anularea Adresei nr. x/02.12.2021 prin care s-a răspuns plângerii prealabile, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 155 din 25 martie 2022, Tribunalul a admis excepţia necompetenţei materiale, ridicată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Constanţa.

A constatat instanţa, că prin procesul-verbal contestat, s-a dispus măsura complementară de interdicţie de punere în circulaţie liberă a articolelor de îmbrăcăminte uzată, în temeiul art. 28 din Regulamentul CE nr. 1020/2019 raportat la art. 2 lit. c), art. 3 alin. (2), art. 6 alin. (3) şi art. 10 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 254/2004, respectiv art. 2 din H.G. nr. 163/2007.

În raport cu art. 10 alin. (1) şi art. 6 din Legea nr. 245/2004 şi cu art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 163/2007, a apreciat Tribunalul că măsura interzicerii pe piaţă a produselor considerate periculoase este o măsură complementară din domeniul contravenţionalului.

Procesul-verbal în sine este un act administrativ, natura litigiului de faţă este una de contencios administrativ în materia specifică a contenciosului contravenţional, iar, sub acest aspect, prevederile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor derogă de la normele de competenţă materială de drept comun, care stabilesc competenţa în favoarea tribunalului, stabilind o competenţă specială în sarcina judecătoriei.

Astfel, faţă de dispoziţiile art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 şi art. 32 alin. (2) din acelaşi act normativ, din a căror interpretare rezultă că legiuitorul, şi în ipoteza controlului judecătoresc al aplicării măsurii complementare a interzicerii de punere pe piaţă a produselor periculoase, a înţeles să deroge expres de la competenţa de drept comun în materia contenciosului administrativ, stabilind competenţa exclusivă a judecătoriei.

2. Hotărârea celei de-a doua instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 8126 din 28 iunie 2022, Judecătoria Constanţa, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei materiale, ridicată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Covasna.

A apreciat instanţa, în raport cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) şi art. 7 alin. (1) şi (2) din H.G. nr. 163/2007, cu cele ale art. 28 alin. (1) din Regulamentul (CE) 2019/2010 şi cu ale art. 5 alin. (2) şi (7) din O.G. nr. 2/2001, că, în cauză, prin procesul-verbal atacat, agenţii constatatori nu au aplicat nicio sancţiune principală, ci doar au interzis autorizarea punerii în liberă circulaţie a bunurilor reclamantei.

Astfel, procesul-verbal de constatare nu are natura juridică a unui proces-verbal de constatare a contravenţiilor şi de aplicare a sancţiunilor contravenţionale, acţiunea neavând natura unei plângeri exercitate împotriva unui atare act, conform art. 31 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001.

Procesul-verbal de constatare nr. x/115/20.10.2021 reprezintă un act administrativ, fiind emis de pârâtă, care acţionează în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau executării în concret a legii, şi dă naştere, modifică sau stinge un raport juridic, astfel cum rezultă din interpretarea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pârâta nu a autorizat punerea în liberă circulaţie a mărfurilor reclamantei, aceasta fiind o măsură administrativă, neînsoţită de nicio sancţiune contravenţională luată în conformitate cu O.G. nr. 2/2001, astfel că această măsură nu poate fi considerată ca fiind o sancţiune complementară, subsidiară sancţiunilor principale prevăzute de acelaşi act normativ.

În consecinţă, în raport cu art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, sediul reclamantei aflându-se în raza teritorială a Tribunalului Covasna, instanţa a apreciat că acesta este competent a soluţiona cererea de anulare a procesului-verbal atacat.

Astfel, constatând ivit conflict negativ de competenţă, Judecătoria Constanţa, în temeiul art. 133 pct. 2 C. proc. civ., a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea acestuia.

3. Considerentele Înaltei Curţi asupra regulatorului de competenţă

3.1. Înalta Curte constată că obiectul acţiunii îl constituie anularea Procesului-verbal de constatare nr. x/20.10.2021 cu anexa aferentă şi anularea Adresei nr. x/02.12.2021 prin care s-a răspuns plângerii prealabile.

Acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

3.2. Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă îl constituie natura juridică a actului atacat, respectiv dacă acesta este un proces-verbal de contravenţie, a cărui contestare se supune dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, sau este un proces-verbal prin care au fost dispuse anumite măsuri administrative de către autoritatea competentă, pentru verificarea legalităţii căruia sunt incidente dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Reţine Înalta Curte că sancţiunile contravenţionale ce puteau fi aplicate în cauză sunt prevăzute la art. 7 din H.G. nr. 163/2007 privind introducerea pe piaţă, comercializarea şi distribuirea gratuită a articolelor de îmbrăcăminte purtată sau uzată şi a articolelor textile purtate sau uzate, respectiv:

"Art. 7. - (1) Încălcarea dispoziţiilor prezentei hotărâri atrage, în condiţiile legii, răspunderea patrimonială, civilă, disciplinară, contravenţională sau penală, după caz.

(2) Constituie contravenţii nerespectarea prevederilor art. 2, 5 şi art. 6 alin. (1) şi se sancţionează după cum urmează:

a) nerespectarea prevederilor art. 2 alin. (1) şi (2), cu amendă de la 1.000 RON la 10.000 RON;

b) nerespectarea prevederilor art. 5 alin. (1) şi (3) şi ale art. 6 alin. (1), cu amendă de la 1.000 RON la 3.000 RON;

c) nerespectarea prevederilor art. 5 alin. (2), cu amendă de la 200 RON la 2.000 RON pentru persoanele fizice şi de la 10.000 RON la 20.000 RON pentru persoanele juridice.

(3) Sancţiunile prevăzute la alin. (2) se aplică şi persoanelor juridice.

(4) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin. (2) lit. a) şi b) se fac de către reprezentanţii împuterniciţi ai Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor, iar cele prevăzute la alin. (2) lit. c), de către reprezentanţii Gărzii Naţionale de Mediu."

Aceste prevederi se completează cu dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, potrivit cărora:

"Art. 5. - (1) Sancţiunile contravenţionale sunt principale şi complementare.

(2) Sancţiunile contravenţionale principale sunt:

a) avertismentul;

b) amenda contravenţională;

c) prestarea unei activităţi în folosul comunităţii.

(3) Sancţiunile contravenţionale complementare sunt:

a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;

b) suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;

c) închiderea unităţii;

d) blocarea contului bancar;

e) suspendarea activităţii agentului economic;

f) retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv;

g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

(4) Prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare.

(5) Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite.

(6) Sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei.

(7) Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare."

3.3. Or, din procesul-verbal ce face obiectul acţiunii nu rezultă că s-ar fi dispus vreo amendă contravenţională şi nici vreo sancţiune complementară, dintre cele prevăzute de dispoziţiile legale citate, ci s-a luat măsura neautorizării punerii în liberă circulaţie a mărfurilor reclamantei A. S.R.L..

De altfel, acest aspect este menţionat şi în Adresa nr. x/02.12.2022 emisă de ANPC-Comisariatul Regional pentru Protecţia Consumatorilor Regiunea Sud-Est Galaţi ca răspuns la plângerea prealabilă formulată de reclamanta A. S.R.L. împotriva Procesului-verbal nr. x/20.10.2021, unde se precizează că "nu a fost constatată sau sancţionată vreo contravenţie".

De asemenea, prin acelaşi răspuns la plângerea prealabilă, s-a precizat faptul că autoritatea emitentă nu mai poate revoca actul întrucât acesta a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

3.4. Prin urmare, actul întocmit de reprezentanţii pârâtei nu are caracterul unui proces-verbal de contravenţie, ci reprezintă un act de autoritate prin care s-a dispus măsura administrativă a interzicerii punerii în liberă circulaţie a mărfurilor societăţii reclamante, act care intră în sfera de reglementare a art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi care, în temeiul art. 1 din aceeaşi lege, naşte dreptul persoanei vătămate de a sesiza instanţa de contencios administrativ cu verificarea legalităţii acestuia.

În aceste condiţii, competenţa de soluţionare a cauzei este stabilită potrivit regulilor de la art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, în raportat cu emitentul actului, o autoritate publică locală, şi cu sediul reclamantei, din judeţul Covasna.

4. Temeiul legal al soluţiei adoptate asupra conflictului de competenţă

Pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Tribunalului Covasna, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională pentru Protecţia Consumatorilor-Comisariatul Regional pentru Protecţia Consumatorilor Regiunea SE Galaţi-Comisariatul Judeţean pentru Protecţia Consumatorilor Constanţa şi Agenţia Naţională pentru Protecţia Consumatorilor-Comisariatul Regional pentru Protecţia Consumatorilor Regiunea SE Galaţi în favoarea Tribunalului Covasna, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 27 octombrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.