Jurisdiction conflict for public servants' salary claims under the Administrative Code versus the Contencioso Administrative Law

Şedinţa publică din data de 19 octombrie 2022

Deliberând asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată. Prima instanţă învestită.

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Argeş la data de 25.05.2021 reclamantul Sindicatul Proeresis MP - prin Preşedinte A. - pentru membrii de sindicat B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, Parchetul de pe lângă Tribunalul Giurgiu, a solicitat obligarea pârâţilor la recalcularea salariului de bază brut lunar şi a celorlalte drepturi aferente, cu luarea în considerare a drepturilor salariale recunoscute prin hotărâri judecătoreşti altor funcţionari publici din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale, respectiv suplimentul postului în procent de 25% din salariul de bază brut lunar şi suplimentul treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază brut lunar, începând cu data de 09.04.2015, raportat şi la data începerii activităţii în cadrul pârâţilor, în temeiul O.U.G. nr. 83/2014, cu modificările şi completările ulterioare şi al O.U.G. nr. 57/2015, cu modificările şi completările ulterioare şi în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu ale fiecărui reclamant - membru de sindicat; obligarea pârâţilor la plata sumelor constând în diferenţa dintre drepturile salariale stabilite cu luarea în considerare a drepturilor salariate recunoscute prin hotărâri judecătoreşti altor funcţionari publici din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale, respectiv 25% suplimentul postului şi 25% suplimentul treptei de salarizare şi salariul de încadrare brută lunară şi drepturile salariate încasate efectiv, începând cu data de 09.04.2015, raportat şi la data începerii activităţii în cadrul pârâţilor, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi cu adăugarea dobânzii legale penalizatoare si remuneratorie, de la data scadenţei fiecărei sume şi până la data plăţii efective; obligarea pârâtului Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti la emiterea deciziei în sensul punerii în aplicare a celor solicitate la pct. 1 şi 2, începând cu data de 09.04.2015 şi în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu ale fiecărui reclamant - membru de sindicat.

Prin sentinţa civilă nr. 407/14.06.2021 Tribunalul Argeş a declinat competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamantul Sindicatul Proeresis MP - prin preşedinte A. - pentru B., C. şi D. şi pe pârâţii Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti şi Parchetul de pe lângă Tribunalul Giurgiu, în favoarea Tribunalului Giurgiu.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Argeş a reţinut că potrivit dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului". Prin urmare competenţa teritorială este una exclusivă şi ea aparţine instanţei de la domiciliul persoanei fizice reclamante.

De asemenea, art. 10 alin. (4) din aceeaşi lege, în actuala redactare, stabileşte că se va respecta competenţa de soluţionare a cauzei şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia în proces.

Dispoziţiile legal mai sus citate reglementează competenţa teritorială exclusivă a instanţei de la domiciliul reclamanţilor, indiferent dacă cererea introductivă este promovată personal sau prin reprezentant.

Pe aceleaşi coordonate, Decizia nr. 1/2013 a instanţei supreme nu mai prezintă relevanţă juridică sub aspectul invocat de Sindicat, fiind conturată, în urma modificării Legii nr. 554/2004, o altă soluţie legislativă referitoare la competenţă.

Pe de altă parte, instanţa a arătat că în cauză, nu pot fi aplicabile dispoziţiile art. 112 din C. proc. civ., care instituie o prorogare legală de competenţă, deoarece acesta este incident numai dacă nu s-ar încălca dispoziţiile de ordine publică referitoare la competenţă, iar în cauză, art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 stabilesc o competenţă exclusivă, a instanţei de la domiciliul persoanei fizice reclamante.

Prin urmare, în temeiul dispoziţiilor art. 130 alin. (2), art. 132 alin. (3) C. proc. civ., a fost admisă excepţia invocată şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Giurgiu, în a cărui rază teritorială domiciliază membri de sindicat în numele cărora a fost introdusă acţiunea.

2. A doua instanţă învestită.

Cauza a fost înregistrată la data de 09.07.2021 pe rolul Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă, sub nr. x/2021.

Prin sentinţa civilă nr. 51/2022/CAF din data de 16 februarie 2022, Tribunalul Giurgiu, secţia Civilă a admis excepţia necompetentei materiale a Tribunalului Giurgiu, secţia civilă, invocată de instanţă, din oficiu şi a dispus declinarea cauzei având ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de Sindicatul Proeresis MP pentru B., C. şi D. în contradictoriu cu Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, Parchetul de pe lângă Tribunalul Giurgiu, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, instanţa competentă din punct de vedere material şi teritorial în raport de dispoziţiile art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Tribunalul Giurgiu a reţinut că potrivit art. 130 alin. (2) C. proc. civ., necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică trebuie invocată de părţi ori de către judecător la primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate în faţa primei instanţe şi pot pune concluzii, iar potrivit art. 132 alin. (1) C. proc. civ., când în faţa instanţei de judecată se pune în discuţie competenţa acesteia, din oficiu sau la cererea părţilor, ea este obligată să stabilească instanţa judecătorească competentă ori, dacă este cazul, un alt organ cu activitate jurisdicţională competent.

Potrivit art. 95 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., Tribunalele judecă: 1. în primă instanţă, toate cererile care nu sunt date prin lege în competenţa altor instanţe, iar conform art. 96 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., Curţile de apel judecă: 1. în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale.

Art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Întrucât reclamanţii au înţeles să califice prezentul litigiu ca fiind unul în materia contenciosului administrativ şi nu unul de muncă, instanţa este ţinută de normele de ordine publică instituite prin Legea nr. 554/2004.

Prin cererea modificatoare depusă la data de 12.10.2021, reclamantele B., C. şi D. au înţeles să modifice cadrul procesual iniţial, prin atragerea în cauză, în calitate de pârât, a Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Potrivit dispoziţiilor art. 70 alin. (1) şi (4) din Legea 304/2004, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie coordonează activitatea parchetelor din subordine, îndeplineşte atribuţiile prevăzute de lege, are personalitate juridică şi gestionează bugetul Ministerului Public. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este ordonator principal de credite.

În raport de faptul că reclamantele au înţeles să cheme în judecată şi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, autoritate publică centrală, competenţa de soluţionare pe fond a litigiului aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel.

Sub aspectul competenţei teritoriale, prezintă relevanţă dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care stabilesc următoarele: reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului.

Întrucât domiciliul celor trei reclamante este situat în circumscripţia teritorială a Curţii de Apel Bucureşti, rezultă că aceasta este instanţa competentă să soluţioneze pe fond prezentul litigiu.

În virtutea considerentelor mai sus expuse, instanţa a admis excepţia necompetentei materiale a Tribunalului Giurgiu, invocată din oficiu şi a dispus declinarea cauzei având ca obiect cererea de chemare în judecată formulată de B., C. şi D., prin Sindicatul Proeresis MP în contradictoriu cu Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, Parchetul de pe lângă Tribunalul Giurgiu, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, instanţă competentă din punct de vedere material şi teritorial să soluţioneze cauza.

3. A treia instanţă învestită.

Cauza a fost înregistrată la data de 07.03.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021.

Prin sentinţa civilă nr. 1159 din data de 22.06.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanţii: B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii: Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, Parchetul de pe lângă Tribunalul Giurgiu, în favoarea Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă.

Pentru a pronunţa această sentinţă, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut că obiectul prezentei cauze se circumscrie raportului de serviciu al funcţionarului public, pretenţiile formulate vizând drepturi salariale ale funcţionarilor publici reclamanţi. Aceste pretenţii salariale sunt aferente unei perioade începând cu 09.04.2015, fiind guvernate de Legea nr. 188/1999 până la data intrării în vigoare O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ (9 iulie 2019) iar de la acel moment fiind guvernate de ultimul act normativ menţionat.

Prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 (forma în vigoare până la data de 8 iulie 2019) statuează:

"Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe."

Prevederile art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ (în vigoare începând cu data de 9 iulie 2019) statuează:

"Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe."

Finalitatea solicitărilor formulate de către reclamanţi este aceea de a obţine, de a încasa efectiv un cuantum superior al drepturilor salariale.

Esenţial în prezenta cauză este a fi remarcat faptul că atât prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 cât şi prevederile art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ au un caracter derogatoriu de la normele de competenţă materială de drept comun în materie de contencios administrativ, reprezentate de prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, în prezenta cauză, pentru determinarea competenţei materiale, nu este aplicabil criteriul rangului autorităţii emitente conform art. 10 din Legea nr. 554/2004, ci sunt aplicabile normele derogatoare de competenţă reprezentate de prevederile mai sus citate ale art. 109 din Legea nr. 188/1999 şi art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ.

Astfel, prin cererea dedusă judecăţii reclamanţii, în calitate de funcţionari publici, au solicitat obligarea pârâţilor la recalcularea salariului de bază brut lunar şi a celorlalte drepturi aferente, cu luarea în considerare a drepturilor salariale recunoscute prin hotărâri judecătoreşti altor funcţionari publici din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale, respectiv suplimentul postului în procent de 25% din salariul de bază brut lunar şi suplimentul treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază brut lunar, începând cu data de 09.04.2015, raportat şi la data începerii activităţii în cadrul pârâţilor, în temeiul O.U.G. nr. 83/2014, cu modificările şi completările ulterioare şi al O.U.G. nr. 57/2015, cu modificările şi completările ulterioare şi în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu ale fiecărui reclamant - membru de sindicat; obligarea pârâţilor la plata sumelor constând în diferenţa dintre drepturile salariale stabilite cu luarea în considerare a drepturilor salariate recunoscute prin hotărâri judecătoreşti altor funcţionari publici din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale, respectiv 25% suplimentul postului şi 25% suplimentul treptei de salarizare şi salariul de încadrare brută lunară şi drepturile salariate încasate efectiv, începând cu data de 09.04.2015, raportat şi la data începerii activităţii în cadrul pârâţilor, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi cu adăugarea dobânzii legale penalizatoare si remuneratorie, de la data scadenţei fiecărei sume şi până la data plăţii efective; obligarea pârâtului Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti la emiterea deciziei în sensul punerii în aplicare a celor solicitate la pct. 1 şi 2, începând cu data de 09.04.2015 şi în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu ale fiecărui reclamant - membru de sindicat.

Obiectul acţiunii exprimat prin capetele de cerere reprezintă pretenţii ale reclamanţilor ce decurg din raportul din raportul lor de serviciu. Curtea aminteşte că în materia raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici, competenţa materială de soluţionare a litigiului în primă instanţă revine secţiilor de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor, potrivit dispoziţiilor exprese ale art. 536 din Codul administrativ. Din cele expuse în precedent rezultă că dispoziţiile Codului administrativ reprezintă dreptul comun în materie de raporturi de serviciu privind funcţionarii publici, act normativ care, la rândul său, reprezintă lege specială în raport de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu care se completează şi care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Aşa fiind, având în vedere faptul că obiectul litigiului de faţă vizează raportul de serviciu al unui funcţionar public, Curtea a reţinut că se aplică cu precădere dispoziţiile speciale ale art. 536 din Codul administrativ, şi nu dispoziţiile de drept comun ale art. 10 alin. (1) din Legea 554/2004.

În ceea ce priveşte competenţa teritorială, aceasta se stabileşte potrivit normei cu caracter general în materia contenciosului administrativ, reprezentată de art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, nefiind incidentă în speţă vreo dispoziţie specială, derogatorie de la aceasta.

Constatând ivit conflictul negativ de competenţă, în temeiul art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Curtea a sesizat Înalta Curte cu soluţionarea conflictului.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Tribunalul Giurgiu, secţia Civilă, pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte cadrul procesual se constată că, prin cererea dedusă judecăţii reclamanţii, în calitate de funcţionari publici, au solicitat obligarea pârâţilor la recalcularea salariului de bază brut lunar şi a celorlalte drepturi aferente, cu luarea în considerare a drepturilor salariale recunoscute prin hotărâri judecătoreşti altor funcţionari publici din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale, respectiv suplimentul postului în procent de 25% din salariul de bază brut lunar şi suplimentul treptei de salarizare în procent de 25% din salariul de bază brut lunar, începând cu data de 09.04.2015, raportat şi la data începerii activităţii în cadrul pârâţilor, în temeiul O.U.G. nr. 83/2014, cu modificările şi completările ulterioare şi al O.U.G. nr. 57/2015, cu modificările şi completările ulterioare şi în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu ale fiecărui reclamant - membru de sindicat; obligarea pârâţilor la plata sumelor constând în diferenţa dintre drepturile salariale stabilite cu luarea în considerare a drepturilor salariate recunoscute prin hotărâri judecătoreşti altor funcţionari publici din cadrul aceleiaşi familii ocupaţionale, respectiv 25% suplimentul postului şi 25% suplimentul treptei de salarizare şi salariul de încadrare brută lunară şi drepturile salariate încasate efectiv, începând cu data de 09.04.2015, raportat şi la data începerii activităţii în cadrul pârâţilor, sume actualizate cu indicele de inflaţie şi cu adăugarea dobânzii legale penalizatoare si remuneratorie, de la data scadenţei fiecărei sume şi până la data plăţii efective; obligarea pârâtului Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti la emiterea deciziei în sensul punerii în aplicare a celor solicitate la pct. 1 şi 2, începând cu data de 09.04.2015 şi în continuare, până la încetarea raporturilor de serviciu ale fiecărui reclamant - membru de sindicat.

Cu alte cuvinte, obiectul acţiunii exprimat prin capetele de cerere reprezintă pretenţii ale reclamanţilor ce decurg din raportul lor de serviciu.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între instanţe se referă la stabilirea competenţei materiale şi teritoriale, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Conform art. 536 din Codul administrativ, cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe.

Înalta Curte constată că pentru soluţionarea acestor tipuri de acţiuni competenţa de soluţionare aparţine completurilor specializate în judecarea cauzelor de contencios administrativ raportat la calitatea de funcţionar public.

Într-adevăr, potrivit dispoziţiilor art. 28 din Legea nr. 62/2011 a dialogului social:

"(1) Organizaţiile sindicale apără drepturile membrilor lor, ce decurg din legislaţia muncii, statutele funcţionarilor publici, contractele colective de muncă şi contractele individuale de muncă, precum şi din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, în faţa instanţelor judecătoreşti, organelor de jurisdicţie, a altor instituţii sau autorităţi ale statului, prin apărători proprii sau aleşi. (2) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1), organizaţiile sindicale au dreptul de a întreprinde orice acţiune prevăzută de lege, inclusiv de a formula acţiune în justiţie în numele membrilor lor, în baza unei împuterniciri scrise din partea acestora. Acţiunea nu va putea fi introdusă sau continuată de organizaţia sindicală dacă cel în cauză se opune sau renunţă la judecată în mod expres."

Având în vedere că este vorba de un litigiu de contencios administrativ, în ceea ce priveşte competenţa teritorială de soluţionare a cauzei sunt aplicabile normele cu caracter general de la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificată prin Legea nr. 212/2018 (intrată în vigoare la data de 30.07.2018, anterior sesizării primei instanţe - 25.03.2022), care statuează în mod expres că:

"Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său (…)".

Competenţa stabilită de textul de lege mai sus menţionat este una teritorială exclusivă, ceea ce înseamnă că reclamantul trebuie să se adreseze instanţei de la domiciliul sau sediul său, neavând un drept de opţiune între mai multe instanţe.

De asemenea, Înalta Curte constată incidenţa dispoziţiilor art. 10 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 modificată potrivit cărora:

"(4) Competenţa teritorială de soluţionare a cauzei se va respecta şi atunci când acţiunea se introduce în numele reclamantului de orice persoană de drept public sau privat, indiferent de calitatea acestuia din proces".

Or, în cauza de faţă, deşi prin acţiunea pendinte se urmăreşte plata unor drepturi băneşti în favoarea membrilor de sindicat, Sindicatul Proeresis MP nu are calitate de reclamant, ci are calitate de reprezentant al membrilor de sindicat (aspect ce rezultă şi din petitul acţiunii deduse judecăţii), iar calitatea de reclamant revine membrilor de sindicat fiind titulari ai drepturilor pretinse, precum şi interesul promovării acţiunii aparţine acestora.

Înalta Curte, având în vedere că reclamanţii au solicitat plata unor drepturi băneşti, izvorâte din raporturi de muncă, precum şi faptul că aceştia au domiciliul în raza teritorială a Tribunalului Giurgiu, constată că acestei instanţe îi aparţine competenţa de soluţionare a prezentei cauze.

5. Soluţia Înaltei Curţi

Pentru toate considerentele arătate, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanţii B., C. şi D., toţi prin Sindicatul Proeresis MP şi pârâţii Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Bucureşti, Parchetul de pe lângă Tribunalul Giurgiu şi Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în favoarea Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 octombrie 2022.