Mandatory dismissal of special-status prison officials: conflict between reinstatement rights for suspended penalties and intentional-offense destitution rules under Law 293/2004

Şedinţa publică din data de 13 ianuarie 2021

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Penitenciarul Tulcea a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi, anularea Deciziei nr. 5/C/03.04.2018 a Ministerului Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor, precum şi anularea Procesului-verbal de inspecţie nr. GLR.IEF 496 din 30.10.2017 emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi şi constatarea nelegalităţii refuzului de viză nr. x din 28 iulie 2017.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 149/CA din 01 octombrie 2018, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Penitenciarul Tulcea, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond, a declarat recurs reclamantul Penitenciarul Tulcea, pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat că dispoziţiile art. 58 alin. (5) şi prevederile art. 64 alin. (1) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor sunt contradictorii deoarece prevăd în mod concomitent repunerea în funcţia deţinută anterior, dar şi destituirea din funcţia deţinută. Cu privire la această problemă de interpretare a normelor legale, prin adresa nr. x/03.03.2015, Administraţia Naţională a Penitenciarelor a emis un punct de vedere cu privire la problematica destituirii funcţionarilor publici cu statut special faţă de care s-a dispus amânarea aplicării pedepsei, concluzia fiind că dispoziţiile art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 pot fi aplicate numai în situaţiile în care instanţa a dispus şi aplicarea unei măsuri de siguranţă/supraveghere sau o obligaţie de natură a afecta/împiedica exercitarea atribuţiilor funcţiei. În cazul dedus judecăţii, instanţele nu au aplicat astfel de măsuri/obligaţii, prin hotărârea de condamnare a agentului şef principal de penitenciare A. nefiind dispuse măsuri de siguranţă/supraveghere sau vreo obligaţie de natură a afecta/împiedica exercitarea atribuţiilor funcţiei.

De asemenea, s-a învederat că, prin adresa din 31 martie 2017, Penitenciarul Tulcea a adresat Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor o solicitare de a comunica daca îşi menţine punctul de vedere din adresa nr. x/03.03.2015 cu privire la modul de aplicare a prevederilor art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 sau dacă se impune destituirea din funcţie a agentului şef principal de penitenciare A.. Administraţia Naţională a Penitenciarelor, prin adresa de răspuns nr. x/13.04.2017, a comunicat că îşi menţine punctul de vedere în sensul că textul art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din ANP, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, trebuie interpretat în sensul că destituirea din funcţie pentru amânarea aplicării pedepsei nu se poate dispune decât în situaţia în care împotriva funcţionarului public cu statut special s-a dispus odată cu amânarea aplicării pedepsei şi o măsură de siguranţă/obligaţie/măsură de supraveghere de natură a afecta/împiedica exercitarea atribuţiilor funcţiei.

Având în vedere că în cazul agentului şef principal de penitenciare A. instanţele de judecată nu au dispus în mod definitiv astfel de măsuri/obligaţii, directorul Penitenciarului Tulcea, prin adresa nr. x/28.04.2017, considerând că ar fi incidenţă speţei instituţia menţinerii în activitate, a solicitat directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, în temeiul art. 64 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, aprobarea menţinerii în activitate a agentul şef principal de penitenciare A., iar prin adresa nr. x/09.05.2017 a fost indicat faptul că directorul Penitenciarului Tulcea are competenţa de repunere în drepturi.

Drept urmare, s-a adoptat măsura emiterii actului administrativ de repunere în toate drepturile anterioare punerii la dispoziţie, act administrativ care a constituit obiectul refuzului de viză.

Cu privire la problema supusă judecăţii, Administraţia Naţională a Penitenciarelor a solicitat, prin adresa din 24 octombrie 2017 un punct de vedere Ministerului Justiţiei care, prin adresa nr. x/29 decembrie 2017, a subliniat că există un proiect de act normativ care are rolul de a elimina contradicţia existentă între prevederile art. 58 alin. (5) şi art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

Recurentul a arătat că motivul refuzului de viză, astfel cum a fost formulat, îl constituie faptul că dispoziţiile art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor ar fi aplicabile numai în situaţia în care funcţionarii publici cu statut special beneficiază de prevederile art. 64 alin. (2) din acelaşi act normativ. Astfel, s-a apreciat că ar fi fost necesar şi acordul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor pentru menţinerea în activitate conform prevederilor art. 64 alin. (2) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

În continuare, recurentul a susţinut că refuzul de viză este nelegal şi netemeinic. În acest sens, a precizat că, în cauză, sunt incidente dispoziţiile art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293/2004, republicată.

De asemenea, conform prevederilor Ordinului ministrului justiţiei nr. 1662/2011 pentru aprobarea Competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului justiţiei, directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi directorilor unităţilor subordonate acesteia (art. 7 lit. l), repunerea în drepturile anterioare, inclusiv compensarea drepturilor de care au fost privaţi pe perioada punerii la dispoziţie, respectiv a suspendării din funcţie, a personalului prevăzut la art. 6, în cazul în care s-a dispus scoaterea de sub urmărire penală ori achitarea, precum şi în cazul încetării urmăririi penale ori a procesului penal este de competenţa directorului de unitate penitenciară.

Totodată, a menţionat că art. 90 din C. pen. reglementează situaţia în care s-a dispus amânarea aplicării pedepsei.

Or, în opinia recurentului, numai în cazul în care funcţionarul public cu statut special din sistemul penitenciar este supus unei măsuri de supraveghere, obligaţii sau măsuri de siguranţă ce fac imposibilă exercitarea funcţiei din care a fost pus la dispoziţie, se poate ajunge la încetarea raporturilor de serviciu conform dispoziţiilor art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004, condiţii care nu sunt îndeplinite în cauza dedusă judecăţii.

În aceste condiţii, recurentul a subliniat că, în cauză, sunt incidente dispoziţiile legale anterior invocate. Deopotrivă, a apreciat că nu se aplică prevederile legale invocate de persoana care a refuzat acordarea vizei de control financiar preventiv. În concret, persoana care a refuzat acordarea vizei de control financiar preventiv a invocat faptul că, pentru ca agentul A. să fie repus în drepturi după ce i-a fost aplicată instituţia amânării pedepsei, trebuia obţinută aprobarea Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor pentru menţinerea în activitate. Or, în opinia recurentului, a interpreta altfel dispoziţiile legale înseamnă a contraveni reglementărilor incidente instituţiei amânării aplicării pedepsei. Astfel, recurentul a apreciat că, în cazul în care pentru un funcţionar public cu statut special din sistemul penitenciar s-a dispus amânarea aplicării pedepsei pentru comiterea unei infracţiuni (cu intenţie sau din culpă), în mod obligatoriu acesta va fi repus în drepturi, nefiind condiţionată această măsură de aprobarea Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.

Instanţa de fond a considerat netemeinică cererea de chemare în judecată deoarece, în esenţă, a considerat că prevederile invocate nu ar fi contradictorii, ci că se completează, iar din interpretarea sistematică a acestora rezultă că, la data rămânerii definitive a hotărârii penale, agentul A. trebuia destituit.

Recurentul a considerat că sentinţa civilă nr. 149/CA din 01 octombrie 2018 a Curţii de Apel Constanţa, pronunţată în Dosarul nr. x/2018, a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material, devenind astfel incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În acest sens, recurentul a susţinut că instanţa de fond a interpretat într-un mod restrictiv aplicabilitatea prevederilor art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, fără a avea în vedere că respectivele dispoziţii dispun cu privire la repunerea în toate drepturile anterioare, fără a distinge cu privire la forma de vinovăţie a săvârşirii faptelor penale pentru care se dispune amânarea aplicării pedepsei.

De asemenea, recurentul a apreciat că în mod eronat s-a făcut referire la instituţia menţinerii în activitate, deşi pentru situaţia de fapt este incidenţă numai instituţia repunerii în drepturile anterioare. Competenţa repunerii în drepturile anterioare aparţine directorului de unitate penitenciară conform Ordinului ministrului justiţiei nr. 1662/2011 pentru aprobarea Competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului justiţiei, directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi directorilor unităţilor subordonate acesteia.

Totodată, a precizat că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că sunt inaplicabile prevederile art. 90 alin. (1) din C. pen. în ceea ce priveşte efectele amânării aplicării pedepsei, respectiv înlăturarea în totalitate a incapacităţilor sau interdicţiilor rezultate din condamnare.

Recurentul a menţionat că instanţa de fond nu a avut în vedere interpretarea realizată de Administraţia Naţională a Penitenciarelor care vizează aplicarea în totalitate a acestora şi realizează un echilibru între două art. 58 alin. (5) şi art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004, care sunt contradictorii deoarece prevăd în mod concomitent două acţiuni opuse: repunerea în funcţia deţinută anterior şi destituirea din funcţia deţinută, fără menţiuni legate de forma de vinovăţie a faptei penale care determină amânarea aplicării pedepsei.

În plus, recurentul a susţinut că instanţa de fond nu a avut în vedere adresa nr. x/29 decembrie 2017 (depusă la dosarul de fond), prin care Ministerul Justiţiei a indicat că în procesul legislativ există un proiect de act normativ care are rolul de a elimina contradicţia existentă între prevederile art. 58 alin. (5) şi art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor.

În final, recurentul a subliniat că s-a evitat aplicarea unei măsuri atât de drastice cum este destituirea din funcţie a unui funcţionar public cu statut special în contextul legislativ indicat mai sus, considerând că în situaţia unor norme legislative neclare, interpretarea trebuie realizată în favoarea salariatului.

În concluzie, recurentul a considerat că a procedat legal la repunerea în toate drepturile anterioare punerii la dispoziţie a agentului în cauză, conform dispoziţiilor legale invocate mai sus.

Pentru aceste motive, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinţei civile nr. 149/CA din 01 octombrie 2018 a Curţii de Apel Constanţa, pronunţată în Dosarul nr. x/2018, şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată formulată de Penitenciarul Tulcea, anularea Deciziei nr. 5/C/03.04.2018 a Ministerului Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi anularea Procesului-verbal de inspecţie nr. GLR.IEF 496/30.10.2017 emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi, precum şi constatarea nelegalităţii refuzului de viză nr. x din 28 iulie 2017.

4. Apărările formulate de intimaţi

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi - prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Constanţa a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Prin notele scrise depuse la dosar, intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentul reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în anularea Deciziei nr. 5/C/03.04.2018 a Ministerului Finanţelor Publice - Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor şi a Procesului-verbal de inspecţie nr. GLR.IEF 496 din 30.10.2017 emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Galaţi şi constatarea nelegalităţii refuzului de viză nr. x din 28 iulie 2017.

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantului, reţinând, în esenţă, că actele contestate sunt legale, având în vedere că dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 293/2004 nu se contrazic, ci se completează cu prevederile art. 64 din aceeaşi lege, iar din interpretarea lor sistematică, reiese că, în cauză, în raport de soluţia pronunţată de instanţa penală şi latura subiectivă a infracţiunii săvârşite, numitul A. nu putea fi repus în funcţie, ci trebuia destituit.

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul Penitenciarul Tulcea, susţinând, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat într-un mod restrictiv aplicabilitatea prevederilor art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004, fără a avea în vedere că acestea dispun cu privire la repunerea în toate drepturile anterioare, fără a distinge cu privire la forma de vinovăţie a săvârşirii faptelor penale pentru care se dispune amânarea aplicării pedepsei.

Înalta Curte îşi însuşeşte concluzia instanţei de fond care, după analiza detaliată a tuturor susţinerilor părţilor, a reţinut legalitatea actelor administrative contestate, întrucât aceasta reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.

Astfel, se observă că, potrivit art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293 din 28 iunie 2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, dispoziţii care consideră recurentul că îi sunt aplicabile, în cazul în care s-a dispus clasarea, renunţarea la urmărirea penală, achitarea, renunţarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, precum şi în cazul încetării procesului penal, funcţionarul public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare va fi repus în toate drepturile anterioare, inclusiv compensarea celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziţie, respectiv a suspendării din funcţie, potrivit competenţelor stabilite prin ordin al ministrului justiţiei.

De asemenea, conform art. 64 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ, funcţionarii publici cu statut special sunt destituiţi din funcţiile pe care le deţin şi în situaţiile în care au fost condamnaţi prin hotărâre judecătorească definitivă pentru săvârşirea unei infracţiuni sau s-a dispus amânarea aplicării pedepsei cu privire la aceştia.

Alin. (2) al aceluiaşi articol prevede că funcţionarii publici cu statut special pot fi menţinuţi în activitate ca funcţionari publici cu statut special în funcţiile publice pe care le deţin în cazul când, pentru o infracţiune săvârşită din culpă, s-a dispus amânarea aplicării pedepsei, suspendarea executării pedepsei, s-a aplicat pedeapsa amenzii sau a beneficiat de amnistie ori graţiere înainte de începerea executării pedepsei şi se apreciază că fapta săvârşită nu a adus atingere prestigiului profesiei. Menţinerea în activitate se dispune în baza aprobării persoanelor care acordă gradele profesionale prevăzute la art. 26, la propunerea directorului unităţii.

Înalta Curte constată, în acord cu instanţa de fond, că din textele de lege anterior menţionate rezultă în mod clar că funcţionarul public cu statut special este destituit din funcţiile pe care le deţine în cazul în care printr-o hotărâre judecătorească definitivă s-a dispus amânarea executării pedepsei.

Este adevărat că art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 nu se referă, în mod expres, la infracţiunile săvârşite din culpă, însă prevederile acestui articol nu pot fi interpretate singular, ci raportat şi la celelalte dispoziţii ale Legii nr. 293/2004. Astfel, art. 61 alin. (1) lit. c) din acest act normativ prevede, ca şi cauză a încetării raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici cu statut special, destituirea din funcţie. De asemenea, art. 64 alin. (1) statuează situaţiile în care funcţionarii publici cu statut special sunt destituiţi din funcţiile pe care le deţin, respectiv şi când s-a dispus amânarea aplicării pedepsei cu privire la aceştia (art. 64 alin. (1) lit. c).

Alin. (2) al art. 64 din Legea nr. 293/2004 reglementează excepţia de la regula instituită de art. 61 şi art. 64, respectiv că menţinerea în activitate ca funcţionari publici cu statut special în funcţiile publice pe care le deţin poate opera doar în cazul în care, pentru o infracţiune săvârşită din culpă, s-a dispus amânarea aplicării pedepsei.

Aşadar, contrar celor susţinute de recurentul reclamant, dispoziţiile art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 sunt aplicabile doar în cazul în care amânarea aplicării pedepsei s-a dispus pentru o infracţiune săvârşită din culpă şi nu este incident cazul de destituire prevăzut de art. 64 alin. (1) lit. c), în raport de prevederile de la art. 64 alin. (2) din acelaşi act normativ.

Raportând cele expuse anterior la speţa dedusă judecăţii, Înalta Curte reţine că prin decizia penală nr. 251/P/2017 din de 09 martie 2017, Curtea de Apel Constanţa a stabilit o pedeapsă de 6 luni de închisoare pentru funcţionarul public cu statut special - agent şef principal de penitenciare - A. pentru săvârşirea infracţiunii de conducere a unui vehicul fără permis de conducere, instanţa dispunând amânarea aplicării pedepsei de 6 luni închisoare şi stabilind un termen de supraveghere de 2 ani.

În aceste condiţii, având în vedere că A. a săvârşit infracţiunea cu intenţie, nu era incidentă excepţia prevăzută de dispoziţiile art. 64 alin. (2) din Legea nr. 293/2004, motiv pentru care acesta trebuia destituit, în raport de prevederile art. 64 alin. (1) lit. c) din acelaşi act normativ. Cu alte cuvinte, chiar dacă instanţa penală a dispus amânarea aplicării pedepsei, având în vedere că infracţiunea a fost săvârşită cu intenţie, dispoziţiile art. 58 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 nu puteau fi aplicate în raport de art. 64 alin. (1) lit. c) şi alin. (2) din aceeaşi lege.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului privind incidenţa, în cauză, a instituţiei repunerii în drepturi, Înalta Curte constată că acesta sunt nefondate în condiţiile în care, aşa cum s-a menţionat anterior, dispoziţiile art. 58 alin. (5) Legea nr. 293/2004 nu pot fi aplicate întrucât este incidentă cauza de destituire prevăzută de art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004.

Înalta Curte constată, de asemenea, că nu prezintă relevanţă în cauză aspectele invocate de recurent, respectiv că agentul şef principal de penitenciare A. nu este supus niciunei decăderi, interdicţii sau incapacităţi ce ar putea decurge din infracţiunea săvârşită, în raport de efectele amânării aplicării pedepsei, în condiţiile în care Legea nr. 293/2004 prevede în mod expres ca şi caz de destituire amânarea aplicării pedepsei. Astfel, dispoziţiile art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004 se aplică în funcţie de vinovăţia cu care a fost săvârşită infracţiunea, conform prevederilor art. 64 alin. (2) din acelaşi act normativ, nefiind prevăzută vreo distincţie în raport de obligarea sau nu a inculpatului la o măsură de siguranţă.

În final, în ceea ce priveşte aspectele invocate de recurent referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 58 alin. (5) şi art. 64 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 293/2004 realizată de Administraţia Naţională a Penitenciarelor, Înalta Curte subliniază că interpretarea conţinutului normelor juridice, ca fază indispensabilă procesului de aplicare a legii la situaţia de fapt dedusă judecăţii, este de competenţa instanţei de judecată învestită cu soluţionarea cauzei.

În consecinţă, instanţa de recurs reţine că refuzul de viză nr. x/28.07.2017, procesul-verbal de inspecţie nr. x/30.10.2017 şi decizia nr. 5/C/03.04.2018 au fost emise cu aplicarea corectă a prevederilor legale.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul formulat de reclamantul Penitenciarul Tulcea.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Penitenciarul Tulcea împotriva sentinţei civile nr. 149/CA din 01 octombrie 2018 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 13 ianuarie 2021.