Territorial jurisdiction for public institution claimants in EU fund disputes under exclusive rules of Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii.

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.02.2022, sub nr. x/2022, reclamanta Unitatea administrativ Teritorială Podari prin Primar a chemat în judecată, în calitate de pârât, Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, solicitând anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă emis de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare, înregistrat sub nr. x/15.09.2021 pentru suma de 1.024.239,72 RON şi anularea Deciziei nr. 116460/25.11.2021 privind soluţionarea contestaţiei şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenta emisă de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare, înregistrat sub nr. x/15.09.2021.

Totodată, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2005, a solicitat suspendarea actelor administrative atacate până la soluţionarea cauzei pe fond.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă.

2.1. Prin sentinţa nr. 304 din 14 martie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul Dolj, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale, invocată din oficiu, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei formulate de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari prin Primar, în contradictoriu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie Tribunalul Dolj a reţinut, în esenţă, că ţinând cont de faptul că se contestă acte administrative având ca obiect suma de 1.024.239,72 RON reprezentând finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, iar reclamanta se încadrează în teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanţa competentă teritorial să soluţioneze prezenta cauză este Tribunalul Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în favoarea căruia şi-a declinat competenţa.

2.2. Prin sentinţa nr. 3346 din 14 iunie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a, contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari prin Primar şi pe pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, în favoarea Tribunalului Dolj. A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

Tribunalul Bucureşti a reţinut că, în condiţiile în care legea nu reglementează în mod clar şi expres competenţa teritorială pentru circumstanţa raportului de contencios administrativ special reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011, iar această competenţă nu poate fi identificată nici în baza uzanţelor, competenţa teritorială a instanţei sesizate de beneficiarul (persoană juridică de drept public), nemulţumit de actul emis de autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, se va determina în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, iar acestea sunt cele cuprinse în teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece ipoteza art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cea în care instanţa de contencios administrativ este sesizată de subiectul de drept al raportului juridic de drept administrativ, nemulţumit de actul autorităţii publice pârâte, este asemănătoare ipotezei reglementate prin teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare, de asemenea, la situaţia în care instanţa de contencios administrativ este sesizată de persoana care se consideră vătămată prin actul autorităţii pârâte.

Totodată, a reţinut că sesizarea instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece în acest din urmă caz instanţa este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este ea definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public), în vreme ce în ipoteza în care instanţa de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acţionează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecăţii) în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

II. Decizia Înaltei Curţi pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei şi dispoziţiile legale incidente pricinii, reţinând că este vorba despre un conflict negativ de competenţă tipic.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Obiectul demersului judiciar iniţiat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari vizează contestaţia formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă emis de Ministerul Fondurilor Europene-Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare, înregistrat sub nr. x/15.09.2021 pentru suma de 1.024.239,72 RON, precum şi împotriva Deciziei nr. 116460/25.11.2021 de soluţionare a contestaţiei administrative şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă emisă de Ministerul Fondurilor Europene-Direcţia Generală Programe Europene Infrastructura Mare, înregistrat sub nr. x/15.09.2021. Totodată, a solicitat suspendarea executării actelor administrative atacate până la soluţionarea cauzei pe fond.

În fapt, între instituţia pârâtă, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Mediu 2007-2013, şi Unitatea Administrativ Teritorială Podari, în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanţare privind implementarea proiectului cod SMIS 58932 intitulat "Extinderea şi modernizarea sistemelor de apă şi apă uzată", al cărei obiectiv general era îmbunătăţirea calităţii vieţii şi a accesului la infrastructura de apă şi apă uzată în comuna Podari, judeţul Dolj, prin furnizarea unor servicii de alimentare cu apă şi evacuare ape uzate, în concordanţă cu practicile şi politicile Uniunii Europene şi în contextul Axei Prioritare 1 "Extinderea şi modernizarea sistemelor de apă şi apă uzată".

Urmarea verificării modului de implementare a proiectului cod SMIS 58932 efectuată la data de 14.06.2021 de către Serviciul Monitorizare din cadrul Autorităţii de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Mediu, a fost întocmită suspiciunea de neregulă nr. 75890/02.08.2021, ale cărei constatări au fost menţionate în Raportul misiunii de verificare privind viabilitatea proiectului.

Împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/OMA/15.09.2021, Unitatea Administrativ Teritorială Podari a formulat contestaţie administrativă în temeiul prevederilor art. 47 din O.U.G. nr. 66/2011, soluţionată prin Decizia nr. 116460/25.11.2021 în sensul respingerii contestaţiei şi menţinerii titlului de creanţă.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă de faţă vizează norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei.

Tribunalul Dolj, prima instanţă sesizată, a reţinut că în cauză se contestă acte administrative având ca obiect suma de 1.024.239,72 RON reprezentând finanţare nerambursabilă din partea Uniunii Europene, iar reclamanta se încadrează în teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, aspecte în raport de care instanţa competentă teritorial să soluţioneze contestaţia reclamantei este Tribunalul Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

În schimb, Tribunalul Bucureşti a apreciat că pentru circumstanţa raportului de contencios administrativ special, reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011, întrucât competenţa teritorială în această ipoteză nu a fost în mod clar şi expres prevăzută de legiuitor şi nu poate fi identificată nici în baza uzanţelor, se va determina în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, acestea fiind cele cuprinse în teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

A mai reţinut că sesizarea instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece în acest din urmă caz instanţa este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este definită în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, în timp ce în ipoteza în care instanţa de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acţionează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecăţii) în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

În fine, Tribunalul Bucureşti a apreciat că prin susţinerea tezei contrare celei desprinse din raţionamentul expus se ajunge în situaţia în care se creează în privinţa sa, pe cale jurisprudenţială, o competenţă specială în domeniul contestării neregulilor reglementate prin O.U.G. nr. 66/2011, contrar voinţei legiuitorului.

Aşadar, instanţele aflate în conflict au exprimat opinii diferite în ceea ce priveşte consecinţele pe care le atrage calitatea reclamantului instituţie publică de persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanţei competente să judece cauza.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referinţă, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Din textul de lege enunţat rezultă că legiuitorul a instituit o competenţă teritorială exclusivă, stabilind că, în situaţia în care reclamanta din cauză are calitatea de instituţie publică, aceasta se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speţă pârâtul având sediul în municipiul Bucureşti. Astfel, este de observat că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu prevede nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei fiind reprezentat de calitatea reclamantului de autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora.

În acest sens Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, care, definind noţiunea de "instituţii publice locale", a statuat după cum urmează:

"denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora".

Pornind de la această definiţie, căreia i se circumscrie reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari în calitate de instituţie publică locală, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile, sub aspectul competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea pârâtului, fără ca legiuitorul să distingă, aşa cum s-a arătat şi în precedent, în funcţie de calitatea pârâtului.

Cum legiuitorul nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în funcţie de calitatea pârâtului, distincţia făcându-se prin raportare exclusivă la calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce excedează textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Pe de altă parte, deşi legiuitorul nu a reglementat în mod expres sub aspectul stabilirii competenţei teritoriale exclusive în cazul litigiilor care se poartă între două autorităţi publice (în sensul conferit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004) sau între o instituţie publică şi o autoritate publică (cu sublinierea distincţiilor realizate între cele două noţiuni prin Decizia nr. 28/2017 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), acest lucru nu înseamnă că nu pot fi aplicate criteriile pe care acesta le-a instituit în conţinutul alin. (3) al art. 10 şi care utilizează ca şi reper exclusiv calitatea reclamantului şi distincţia dintre calitatea de persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, pe de o parte (caz în care sunt aplicabile prevederile tezei I a alin. (3) şi calitatea de autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora, pe de altă parte (fiind aplicabile prevederile tezei a II-a), neavând relevanţă dacă pârâtul este sau nu o autoritate publică.

În egală măsură, Înalta Curte observă că prevederile legale invocate de către Tribunalul Bucureşti, respectiv cele ale art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea nu disting în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, făcând trimitere la norma generală de competenţă cuprinsă în Legea nr. 554/2004.

Ca urmare, deşi în cauza pendinte reclamanta acţionează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, Înalta Curte constată că, în lipsa unor distincţii în textul de lege care reglementează competenţa, în ipoteza în care o instituţie publică are calitatea de reclamantă într-o acţiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanţei de la sediul sau domiciliul pârâtului, art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, aplicabil în speţă, instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Aceeaşi concluzie se desprinde şi din interpretarea istorico-teleologică a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, întrucât prin stabilirea competenţei exclusiv în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat, s-a urmărit realizarea unei distribuţii corecte şi clare a cauzelor între instanţe de pe acelaşi palier, evitându-se încărcarea unora în detrimentul celorlalte; eliminarea introducerii aceleiaşi cereri la mai multe instanţe diferite, cereri repetitive, cu sute de reclamanţi care fac imposibilă verificarea acestora, ajungându-se astfel la soluţii diferite; precum şi o reducere a cheltuielilor procedurale.

Aşadar, aplicarea în speţă a tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, deoarece priveşte situaţia reclamanţilor persoane fizice sau juridice de drept privat, în speţă competenţa teritorială fiind stabilită prin raportare la prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantei instituţie publică.

De asemenea, se reţine că art. 10 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 prevede că "cererile privind actele administrative care au ca obiect sume reprezentând finanţarea nerambursabilă din partea Uniunii Europene se soluţionează potrivit criteriului valoric, iar cererile care au ca obiect acte administrative neevaluabile se soluţionează potrivit rangului autorităţii, conform prevederilor alin. (1)". La art. 10 alin. (1) teza I din legea sus-menţionată, legiuitorul a statuat că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale.

În speţă, cum suma ce face obiectul actului administrativ contestat este de 1.024.239,72 RON reprezentând creanţe bugetare constând în contribuţie din fonduri ale Uniunii Europene, contribuţie publică naţională de la bugetul de stat şi TVA (recuperabilă, după caz), instanţa de fond competentă să verifice legalitatea actului administrativ atacat este tribunalul administrativ-fiscal.

În acest context, în considerarea calităţii de instituţie publică a reclamantei Unitatea Administrativ Teritorială Podari şi a locului situării sediului pârâtului Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti.

Or, câtă vreme reclamanta este o instituţie publică, în accepţiunea normelor legale anterior evocate, iar cererea dedusă judecăţii este evaluabilă în bani, fiind contestat Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/OMA/15.09.2021 pentru suma de 1.024.239,72 RON, aceasta fiind criteriul de delimitare a competenţei de primă instanţă a tribunalului de cea a curţii de apel în materia fondurilor nerambursabile, iar calitatea reclamantei criteriul în temeiul căruia se stabileşte instanţa competentă sub aspect teritorial, conform prevederilor Legii nr. 554/2004 la care face trimitere în mod expres art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, nu se poate considera că se creează Tribunalului Bucureşti, pe cale jurisprudenţială,o competenţă specială în acest domeniu, contrar voinţei legiuitorului.

2. Temeiul legal al regulatorului de competenţă.

Faţă de toate considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa soluţionării cauzei în primă instanţă în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a, contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Podari prin Primar în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Infrastructură Mare - Autoritatea de Management POS Mediu, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a, contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 septembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.