Jurisdictional competence for challenging normative provisions of a government decree on land concession eligibility: Central administrative courts vs. civil jurisdiction

Şedinţa publică din data de 29 septembrie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 13.10.2021, sub nr. x/2021, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Domeniilor Statului, anularea actului administrativ prin care a fost declarat persoană neeligibilă în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 268/2001.

La data de 10 ianuarie 2022 reclamantul a depus la dosar o cerere prin care a arătat că înţelege să modifice cererea de chemare în judecată atât sub aspectul părţilor, cât şi sub aspectul obiectului acesteia, după cum urmează:

Sub aspectul părţilor a arătat că modificarea va consta în introducerea unui al doilea pârât, şi anume Guvernul României, cu sediul în Palatul Victoria, Piaţa Victoriei nr. 1, sector 1 Bucureşti, dată fiind calitatea acestuia de emitent al H.G. nr. 811/2020.

Sub aspectul obiectului cererii de chemare în judecată, a susţinut că modificarea constă în introducerea unui petit suplimentar, exclusiv în contradictoriu cu pârâtul nou-introdus, prin care înţelege să solicite: "Anularea parţială a H.G. nr. 811/2020 sub aspectul art. 3 alin. (1) lit. b) din Anexa nr. 1, în măsura în care aceasta nu vizează şi certificatele de calificare profesională eliberate în temeiul O.G. nr. 129/2000, precum şi alte acte având regimul actelor de studii".

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă.

2.1. Prin sentinţa nr. 9 din data de 10 ianuarie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cererii formulate de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Domeniilor Statului, în favoarea Judecătoriei sectorului 1 Bucureşti.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa a apreciat, în esenţă, că nu intră în categoria contractelor administrative, în accepţiunea Legii nr. 554/2004, concesiunea terenurilor aflate în proprietatea privată a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, pentru a se supune prevederilor acestei legi, iar o atare competenţă a instanţelor de contencios administrativ nu este prevăzută în privinţa acestor bunuri nici prin legi speciale. Din această perspectivă a concluzionat că obiectul litigiului dintre părţi se circumscrie unei obligaţii de a face de natură civilă ce atrage competenţa judecătoriei de la domiciliul pârâtei, conform dispoziţiilor art. 99 lit. h) din C. proc. civ.

2.2. Prin sentinţa nr. 3807 din data de 13 aprilie 2022, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Judecătoria sectorului 1 Bucureşti, secţia I civilă a admis excepţia necompetenţei materiale; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. şi pe pârâta Agenţia Domeniilor Statului, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a înaintat cauza la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

În esenţă, Judecătoria sectorului 1 Bucureşti a reţinut, faţă de cererea de modificare a acţiunii introductive, prin care reclamantul a solicitat anularea parţială a H.G. nr. 811/2020 sub aspectul art. 3 alin. (1) lit. b) din Anexa nr. 1, în măsura în care aceasta nu vizează şi certificatele de calificare profesională eliberate în temeiul O.G. nr. 129/2000 precum şi alte acte având regimul actelor de studii şi, urmarea anulării acestui act normativ, să se dispună anularea actului prin care a fost declarat persoană neeligibilă în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 268/2001, că sunt incidente dispoziţiile art. 4 raportat la art. 10 din Legea nr. 554/2004, în aplicarea cărora competenţa de soluţionare aparţine Curţii de Apel Bucureşti.

II. Decizia Înaltei Curţi pronunţată în regulator de competenţă.

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport de obiectul cauzei şi de normele legale incidente pricinii, reţinând că este vorba despre un conflict negativ de competenţă tipic.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Obiectul demersului judiciar iniţiat de reclamantul A., astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 10.01.2022, vizează anularea parţială a H.G. nr. 811/2020 sub aspectul art. 3 alin. (1) lit. b) din Anexa nr. 1, în măsura în care aceasta nu vizează şi certificatele de calificare profesională eliberate în temeiul O.G. nr. 129/2000 precum şi alte acte având regimul actelor de studii, precum şi anularea actului administrativ prin care a fost declarat persoană neeligibilă în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 268/2001.

În motivarea cererii reclamantul a arătat, în esenţă, că potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) lit. c) din Legea 268/2001, una dintre atribuţiile Agenţiei Domeniilor Statului este, prin excepţie de la prevederile art. 211-216, concesionarea sau arendarea terenurilor cu destinaţie agricolă, libere de contract, în suprafaţă maximă de 50 ha, aparţinând domeniului public privat al statului şi aflate în administrarea Agenţiei Domeniilor Statului, prin atribuire directă, tinerilor de până în 40 de ani, absolvenţi ai învăţământului de profil, în vederea înfiinţării de ferme. Totodată, a susţinut că teza a II-a a aceluiaşi text de lege prevede faptul că, în situaţia în care suprafeţele de teren disponibile sunt mai mici decât cele solicitate, se aplică procedura concurenţială reglementată de Legea nr. 268/2001.

În susţinerea cererii modificatoare a acţiunii introductive a arătat că prin Legea nr. 226/2016 a fost modificată Legea nr. 268/2001 în sensul includerii printre atribuţiile Agenţiei Domeniilor Statului (introducerea art. 4 alin. (1) lit. c)1) a concesionării, prin atribuire directă, a unor terenuri cu destinaţie agricolă, libere de contract, în suprafaţă maximă de 50 ha, tinerilor de până la 40 de ani, absolvenţi ai învăţământului de profil, în vederea înfiinţării unor ferme. Totodată, a menţionat că Normele metodologice de punere în aplicare a art. 4 alin. (1) lit. c)1) din Legea nr. 268/2001 au fost adoptate prin H.G. nr. 811/2020 (Anexa la acest act normativ) şi că, procedând la enumerarea limitativă, în cuprinsul art. 3 alin. (1) lit. b) din Anexa la H.G. nr. 811/2020, a unor forme de pregătire şi/sau specializări, emitentul actului normativ în discuţie a încălcat normele de tehnică legislativă, adăugând la textul de lege a cărei punere în aplicare o reglementează şi deturnându-l de la scopul pentru care a fost adoptat.

A mai susţinut că, procedându-se la o enumerare limitativă, se ajunge şi la încălcarea unui act normativ cu o forţă juridică superioară, şi anume a Ordonanţei de Guvern nr. 129/2000 care prevede la art. 44 alin. (3) faptul că, certificatele de calificare profesională şi de absolvire (inclusiv cele care atestă calificarea în domeniul agricol) sunt tipărite de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, poartă antetul Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice şi al Ministerului Educaţiei Naţionale şi au regimul actelor de studii.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă îl constituie problema instanţei competente din punct de vedere material să soluţioneze cauza, în raport de obiectul acţiunii deduse judecăţii şi de prevederile legale incidente în materie.

Curtea de Apel Bucureşti, prima instanţă sesizată, a apreciat că obiectul litigiului dintre părţi se circumscrie unei obligaţii de a face de natură civilă ce atrage competenţa judecătoriei de la domiciliul pârâtei, conform dispoziţiilor art. 99 lit. h) din C. proc. civ.

În schimb, Judecătoria sectorului 1 Bucureşti a apreciat, faţă de cererea de modificare a acţiunii introductive, prin care reclamantul a solicitat anularea parţială a H.G. nr. 811/2020, că sunt incidente dispoziţiile art. 4 raportat la art. 10 din Legea nr. 554/2004, în aplicarea cărora competenţa aparţine Curţii de Apel Bucureşti.

Înalta Curte reţine că pentru identificarea instanţei competente după materie este esenţial a se stabili obiectul cererii de chemare în judecată.

Aşa cum s-a consemnat anterior, prin cererea formulată la data de 10.01.2022 şi întemeiată pe dispoziţiile art. 204 C. proc. civ. şi respectiv art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, reclamantul şi-a modificat cererea de chemare în judecată şi a solicitat "Anularea parţială a H.G. nr. 811/2020 sub aspectul art. 3 alin. (1) lit. b) din Anexa nr. 1 în măsura în care aceasta nu vizează şi certificatele de calificare profesională eliberate în temeiul O.G. nr. 129/2000 precum şi alte acte având regimul actelor de studii", precum şi anularea actului prin care a fost declarat persoană neeligibilă în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 268/2001.

Obiectul acţiunii în contencios administrativ este configurat de prevederile exprese ale art. 52 din Constituţia României şi ale art. 1 alin. (1) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, în sensul că persoana care se consideră vătămată într-un drept recunsocut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ sau prin refuzul rezolvării unei cereri adresate unei autorităţi publice poate sesiza instanţa de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei cauzate.

Cu alte cuvinte, în contenciosul administrativ, cererea privind recunoaşterea unui drept sau a unui interes legitim şi repararea pagubei cauzate este subsecventă cererii îndreptate împotriva unui act administrativ tipic sau asimilat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în caz contrar competenţa revenind instanţelor civile, determinate potrivit criteriilor prevăzute de C. proc. civ.

Aşadar, având în vedere conţinutul cererii modificatoare a acţiunii introductive în care reclamantul face referire la anularea unui act administrativ, în sensul pe care Legea contenciosului administrativ îl dă acestui concept, precum şi temeiul juridic invocat în susţinerea acestei cereri, Înalta Curte constată că sunt incidente în speţă dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, competenţa de soluţionare a cauzei urmând a se stabili prin raportare la prevederile art. 10 alin. (1) teza a II-a din aceeaşi lege.

Potrivit art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004: "Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege."

De asemenea, art. 10 alin. (1) din acelaşi act normativ prevede că "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 3.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Pe cale de consecinţă, faţă de obiectul dedus judecăţii prin cererea de modificare a acţiunii introductive, ce constă în verificarea legalităţii unui act administrativ emis de o autoritate publică centrală, Înalta Curte constată că litigiul de faţă este de natură administrativă, motiv pentru care va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, dând astfel eficienţă dispoziţiilor art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004.

2. Temeiul legal al regulatorului de competenţă.

Faţă de considerentele expuse la pct. II.1 din prezenta decizie, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a prezentei cauze, în primă instanţă, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Domeniilor Statului, în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 septembrie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.