Challenge to fixed exchange rate for pre-1989 state debt recovery under proportionality limits of property rights

Şedinţa publică din data de 27 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Primul ciclu procesual

Prin acţiunea înregistrată la data de 26 septembrie 2010 pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă, reclamanta S.C. A. S.A. Bucureşti a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, solicitând obligarea acestuia la plata sumei de 121.257,67 USD, reprezentând contravaloarea creanţei aferente anului 2009, la cursul valutar din momentul plăţii efective.

La aceeaşi dată, reclamanta a invocat în contradictoriu cu Guvernul României excepţia de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 1638/2008, art. 1-5, precum şi a anexei 1.25, ulterior modificată prin Hotărârea Guvernului nr. 732/20 iulie 2011, privind aprobarea cuantumului sumelor ce urmează a fi decontate operatorilor economici ca urmare a îndeplinirii prevederilor Acordului bilateral dintre Guvernul României şi Republica Irak, semnat la 18 august 2005.

Prin încheierea din 30 noiembrie 2011, Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a dispus suspendarea judecăţii şi sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, care, prin sentinţa civilă nr. 1985/20 martie 2012 a respins excepţia de nelegalitate ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că actul normativ a cărui nelegalitate a fost invocată în condiţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, a fost emis conform prevederilor art. 9 alin. (2) lit. a) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005 şi art. 108 din Constituţie, având la bază nota de fundamentare întocmită de Ministerul Finanţelor Publice.

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A. Bucureşti, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Astfel, reclamanta a învederat că normele atacate au ca temei Legea nr. 29/1994, pe baza cărora s-a stabilit cursul de 0,0015 RON/USD, deşi dispoziţiile acestui act normativ nu sunt aplicabile în cazul contractelor comerciale încheiate în nume propriu de fostele întreprinderi de comerţ exterior, ele referindu-se doar la creanţele României care provin din contracte guvernamentale.

Reclamanta a mai arătat că suma reprezentând valoarea creanţei societăţii pentru anul 2009 trebuie achitată la cursul valutar din data plăţii şi nu la cursul de 0,0015 RON/USD, stabilit prin normele criticate cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008, modificate în anul 2011, cu atât mai mult cu cât plata întregii creanţe a statului faţă de societate a fost eşalonată până în anul 2028.

S-a precizat şi faptul că prin aplicarea hotărârii se aduce atingere dreptului de proprietate al reclamantei, încălcându-se reglementările contabile emise de comunitatea europeană, ca şi dispoziţiile constituţionale care garantează şi ocrotesc proprietatea privată.

Prin Decizia nr. 433 din data de 30 ianuarie 2013, pronunţată în dosarul nr. x/2010, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondat, recursul declarat de S.C. "A." S.A. împotriva sentinţei nr. 1985 din 20 martie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de control judiciar a reţinut că prevederile criticate cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008 sunt conforme dispoziţiilor art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, în forma în vigoare la acea dată, potrivit cărora la Fondul "Proprietatea" se vor vira, pe măsura încasării, sumele rezultate din recuperarea creanţelor României provenite din activitatea de comerţ exterior şi cooperare economică internaţională, derulată înainte de 31 decembrie 1989, după deducerea unui procent de 3% din care se vor plăti cheltuielile cuvenite operatorilor economici exportatori, stabilite pe baza cursului de 0,0015 RON pentru un dolar SUA, ale căror credite nu au fost preluate la datoria publică.

Aceste dispoziţii au fost abrogate prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 91/2010 privind destinaţia sumelor provenite din recuperarea unor drepturi valutare ale României care fac referire la aceeaşi valoare a cursului valutar de 0,0015 RON/USD ce urmează a fi în continuare acordată agenţilor economici exportatori, prevederi aprobate prin Legea nr. 26/2011 şi care îşi produc şi în prezent efectele.

Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008 a fost emisă aşadar în conformitate cu dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 247/2005, care au determinat derogarea de la reglementările contabile în vigoare referitoare la evaluarea creanţelor la cursul de schimb valabil la data încheierii exerciţiului financiar, precum şi recuperarea creanţelor conform graficului stabilit prin Acordul bilateral semnat la 18 august 2005, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 260/2006.

Modul de decontare avut în vedere de hotărârea de guvern a cărei nelegalitate s-a invocat respectă aşadar prevederile actului normativ cu forţă juridică superioară, în baza căruia a fost adoptat, Legea nr. 247/2005, cu menţiunea că în prezent sunt în vigoare dispoziţiile art. 1 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 91/2010, aprobată prin Legea nr. 26/2011, constatate ca fiind constituţionale prin decizia Curţii Constituţionale nr. 422/2012, publicată în Monitorul Oficial nr. 511 din 24 iulie 2012.

I.2. Admiterea în principiu a cererii de revizuire

Împotriva Deciziei nr. 433 din data de 30 ianuarie 2013, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a formulat cerere de revizuire S.C. A. S.A., întemeiată pe dispoziţiile art. 322 pct. 9 Cod procedură civilă.

Revizuenta a solicitat schimbarea deciziei nr. 433/30.01.2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2010 şi, pe cale de consecinţă, admiterea recursului formulat, modificarea sentinţei civile nr. 1985/20.03.2012 pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2010 în sensul admiterii cererii, respectiv anularea parţială a H.G. nr. 1638/2008, astfel cum a fost modificată prin H.G. nr. 732/2011 (care nu aduce modificări dispoziţiilor a căror anulare se solicită sau anexei 1.25), în special anularea parţială a Anexei 1.25, prin care se încalcă dreptul său de proprietate, încălcare care continuă să producă consecinţe deosebit de grave şi care a fost constatată şi sancţionată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea din 2 noiembrie 2021 în cauza S.C. A. S.A. împotriva României (cererea nr. 15.886/15) publicată în Monitorul Oficial al României din data de 23 decembrie 2021, respectiv a tuturor dispoziţiilor care stabilesc că statul trebuie să plătească succesorilor foştilor operatori economici de stat creanţele convertite conform unui curs de schimb special de 0.0015 RON (RON) pentru 1 USD, a articolului 4 prin care se dispune scoaterea din evidenţa contabilă a veniturilor societăţii provenind din creanţele pe relaţia Irak şi art. 5 prin care se dispune că nu se mai aplică cursul comunicat de către BNR, precum şi a celorlalte dispoziţii contrare hotărârii Curţii Europene a Drepturilor Omului.

S-a susţinut că prin hotărârea Curţii Europene a Drepturilor Omului din 2 noiembrie 2021 pronunţată în cauza S.C. A. S.A. împotriva României (cererea nr. 15.886/15) publicată în Monitorul Oficial al României din data de 23 decembrie 2021, Curtea a constatat că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, că reclamanta deţine o creanţă certă, lichidă şi exigibilă în cuantum de 20.918.040 USD (20.918.040.96 conform anexa nr. 1.25 a H.G. 1638/10.12.2008), iar conversia de 0,0015 RON (RON) pentru 1 USD este vădit ilegală, singura modalitate de a acoperi prejudiciul material al reclamantei fiind revizuirea hotărârilor în faţa instanţelor naţionale.

Prin decizia nr. 3106/31.05.2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis în principiu cererea de revizuire, a desfiinţat decizia nr. 433 din data de 30 ianuarie 2013 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2010 şi a fixat termen pentru rejudecarea recursului, cu analizarea aspectelor impuse de instanţa europeană în decizia mai sus citată.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a apreciat ca fiind întrunită condiţia de a se fi constatat de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului o încălcare a drepturilor sau libertăţilor fundamentale datorată unei hotărâri judecătoreşti, întrucât, prin Hotărârea în Cauza S.C. A. - S.A. împotriva României, din 02.11.2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1221 din 23 decembrie 2021, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.

În ceea ce priveşte condiţia ca această încălcare să fie datorată unei hotărâri judecătoreşti, îndeplinirea acestei condiţii rezultă din par. 96-99 ale deciziei pronunţate de instanţa europeană:

"96. În acest context, Curtea subliniază că chestiunea dacă instanţele interne au examinat cu atenţie principalele argumente prezentate de părţi este de o importanţă deosebită. Reaminteşte că a constatat deja încălcarea acestei dispoziţii în cauze în care instanţele interne nu au efectuat o analiză de proporţionalitate a măsurii contestate în raport cu scopurile urmărite şi argumentele părţilor (a se vedea, mai ales, Megadat.com S.R.L. împotriva Moldovei, nr. 21.151/04, pct. 74, CEDO 2008; Paulet împotriva Regatului Unit, nr. 6.219/08, pct. 67-69, 13 mai 2014; Uzan şi alţii, (…), pct. 215).

97. Examinând hotărârile pronunţate în prezenta cauză de instanţele interne care au soluţionat acţiunea civilă introdusă de reclamantă împotriva Ministerului Finanţelor, Curtea constată că aceste instanţe nu au pus în balanţă interesele aflate în joc. Acestea au acordat o pondere decisivă faptului că numai statul era abilitat să negocieze recuperarea creanţei reclamantei şi să decidă asupra destinaţiei sumelor virate de Irak în temeiul acestei creanţe (…).

98. Acestea au hotărât astfel că statul putea decide liber convertirea creanţei în monedă naţională la un curs mai mic decât cel practicat de BNR, orice cerere de invalidare a acestui curs de către puterea judecătorească fiind inadmisibilă întrucât aceasta din urmă risca să încalce competenţele puterii legislative (…).

99. Cât despre instanţele care au soluţionat acţiunea în contencios administrativ, Curtea constată că nici acestea nu au răspuns la argumentul reclamantei constând în denunţarea caracterului arbitrar şi disproporţionat al cursului de schimb special. Reiese din motivarea deciziilor lor că controlul aplicat Hotărârii nr. 1.638/2008 s-a limitat la legalitatea procedurii adoptării acesteia şi conformităţii acesteia cu Legea nr. 247/2005 (…)."

Din considerentele citate, Înalta Curte a reţinut că, în opinia Curţii Europene a Drepturilor Omului, încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie provine din omisiunea analizării de către instanţele naţionale care au examinat cauza, inclusiv de către cele de contencios administrativ, a proporţionalităţii între interesul public şi cel privat aflate în joc. În esenţă, instanţelor de contencios administrativ (inclusiv Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie care a pronunţat în recurs decizia nr. 433/30.01.2013) li se reproşează implicit faptul că "nu au răspuns la argumentul reclamantei constând în denunţarea caracterului arbitrar şi disproporţionat al cursului de schimb special".

În ceea ce priveşte condiţia ca aceste consecinţe să nu poată fi remediate decât prin revizuirea hotărârii pronunţate, îndeplinirea acestei condiţii reiese din chiar considerentele deciziei pronunţate de instanţa europeană, care a arătat că:

"110. Curtea reaminteşte că o hotărâre prin care a constatat o încălcare impune statului pârât obligaţia de a pune capăt respectivei încălcări şi de a înlătura consecinţele acesteia astfel încât să restabilească pe cât posibil situaţia existentă înainte de încălcare [Iatridis împotriva Greciei (reparaţie echitabilă) (MC), nr. 31.107/96, pct. 32, CEDO 2000-XI].

111. În prezenta cauză, Curtea observă că, atunci când constată încălcarea drepturilor unui reclamant, art. 509 alin. (10) din C. proc. civ. al României (supra, pct. 55) permite revizuirea unei cauze în plan intern cu scopul de a repara încălcarea Convenţiei (S.C. A. S.A., nr. 43.807/06, pct. 41, 31 martie 2015; Elisei-Uzun şi Andonie împotriva României, nr. 42.447/10, pct. 78, 23 aprilie 2019; Bocu împotriva României, nr. 58.240/14, pct. 41, 30 iunie 2020).

112. Curtea constată că aceasta este situaţia din prezenta cauză, având în vedere că a concluzionat că a fost încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 prin aceea că, în mod contrar celor impuse de jurisprudenţa sa, instanţele interne au omis să pună în balanţă interesele aflate în joc.

113. Ţinând seama de aceste circumstanţe, Curtea consideră că cea mai potrivită reparaţie pentru reclamantă ar fi aceea de a i se permite revizuirea cauzei (a se vedea, mutatis mutandis, S.C. A. S.A., citată anterior, pct. 41; Elisei-Uzun şi Andonie, citată anterior, pct. 78; Bocu, citată anterior, pct. 41). Prin urmare, nu este necesar să acorde reclamantei o sumă cu titlu de despăgubire pentru prejudiciul material."

În lumina acestor considerente, Înalta Curte a statuat că nu pot fi remediate consecinţele acestei încălcări decât prin revizuirea deciziei pronunţate pentru a permite efectuarea controlului de proporţionalitate impus de decizia Curţii Europene a Drepturilor Omului între interesele aflate în joc, cu luarea în considerare a argumentului reclamantei constând în denunţarea caracterului arbitrar şi disproporţionat al cursului de schimb special, precum şi a apărărilor formulate de către intimat în cererea de revizuire cu privire la inadmisibilitatea solicitării reclamantei din cererea de revizuire de anulare parţială a H.G. nr. 1638/2008.

II. Soluţionarea recursului după admiterea în principiu a cererii de revizuire

Analizând recursul formulat prin prisma motivelor de recurs invocate, a apărărilor formulate, în lumina considerentelor deciziei nr. 3106/31.05.2022, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis în principiu cererea de revizuire şi a celor statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea în Cauza S.C. A. - S.A. împotriva României, din 02.11.2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1221 din 23 decembrie 2021, prin care instanţa europeană a constat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie şi care a constituit temeiul cererii de revizuire, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine următoarele:

Nu a fost contestată şi prin urmare nu a fost repusă în discuţie ca urmare a admiterii cererii de revizuire concluzia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din decizia nr. 433 din data de 30 ianuarie 2013 pronunţată în dosarul nr. x în sensul că prevederile criticate cuprinse în Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008 sunt conforme dispoziţiilor art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, în forma în vigoare la acea dată, potrivit cărora la Fondul "Proprietatea" se vor vira, pe măsura încasării, sumele rezultate din recuperarea creanţelor României provenite din activitatea de comerţ exterior şi cooperare economică internaţională, derulată înainte de 31 decembrie 1989, după deducerea unui procent de 3% din care se vor plăti cheltuielile cuvenite operatorilor economici exportatori, stabilite pe baza cursului de 0,0015 RON pentru un dolar SUA, ale căror credite nu au fost preluate la datoria publică, această concluzie rămânând câştigată cauzei.

Admiterea cererii de revizuire s-a făcut exclusiv în considerarea considerentelor instanţei europene care au imputat instanţelor naţionale, inclusiv instanţei de contencios administrativ faptul că "nu au răspuns la argumentul reclamantei constând în denunţarea caracterului arbitrar şi disproporţionat al cursului de schimb special", fiind încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1 prin aceea că, "în mod contrar celor impuse de jurisprudenţa sa, instanţele interne au omis să pună în balanţă interesele aflate în joc", Curtea considerând că cea mai potrivită reparaţie pentru reclamantă ar fi aceea de a i se permite revizuirea cauzei.

Analizând legalitatea Hotărârii Guvernului nr. 1638/2008 din această perspectivă, Înalta Curte reţine că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, în cadrul sistemului de protecţie instituit de Convenţie, este de competenţa autorităţilor naţionale să efectueze evaluarea iniţială cu privire la existenţa unei probleme de interes public care să justifice măsurile de privare de proprietate sau care constituie o ingerinţă în dreptul la respectarea "bunurilor". În acest caz, ca şi în alte domenii în care se aplică garanţiile Convenţiei, autorităţile naţionale beneficiază, în consecinţă, de o marjă largă de apreciere. De exemplu, marja de apreciere de care dispune legiuitorul în punerea în implementare a politicilor sociale şi economice va fi una largă, iar Curtea va respecta hotărârea legiuitorului în ceea ce priveşte "interesul public", cu excepţia cazului în care hotărârea este în mod evident lipsită de un temei rezonabil [Béláné Nagy împotriva Ungariei (MC), pct. 113]. În plus, conceptul "interes public" este în mod necesar extins [Vistinš şi Perepjolkins împotriva Letoniei (MC), pct. 106; R.Sz. împotriva Ungariei, pct. 44; Grudic împotriva Serbiei, pct. 75]. În mod normal, Curtea arată deferenţă faţă de argumentele invocate de statele contractante potrivit cărora o ingerinţă în examinarea sa a fost în interesul public, iar intensitatea controlului său în această privinţă este scăzută. În orice caz, este suficient pentru Curte ca ingerinţa să servească interesului public, chiar dacă este diferită faţă de cea invocată în mod expres de guvern în procedura în faţa Curţii.

Marja de apreciere va fi, în special, largă atunci când, de exemplu, legile sunt adoptate în contextul schimbării regimului politic şi economic (Valkov şi alţii împotriva Bulgariei, pct. 91).

Pentru a fi compatibilă cu regula generală enunţată la prima teză a primului paragraf din art. 1 din Protocolul nr. 1, o ingerinţă în dreptul la respectarea "bunurilor", în afară de faptul că trebuie să fie prevăzută de lege şi în interesul public, trebuie să asigure un "just echilibru" între cerinţele de interes general ale comunităţii şi cerinţele privind protecţia drepturilor fundamentale ale persoanei [Beyeler împotriva Italiei (MC), pct. 107; Ališic şi alţii împotriva Bosniei şi Herţegovinei, Croaţiei, Serbiei, Sloveniei şi Fostei Republici Iugoslave a Macedoniei (MC), pct. 108].

Cu alte cuvinte, în cauzele care implică o presupusă încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1, Curtea trebuie să verifice dacă, ca urmare a acţiunii statului sau a lipsei de acţiune, persoana în cauză a trebuit să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă. Pentru a evalua respectarea acestei cerinţe, Curtea trebuie să efectueze o examinare globală a diferitelor interese în cauză, ţinând seama de faptul că scopul Convenţiei este să garanteze drepturi care sunt "practice şi efective". Căutarea acestui echilibru este inerentă în întreaga Convenţie şi se reflectă, de asemenea, în structura art. 1 din Protocolul nr. 1 [Sporrong şi Lönnroth împotriva Suediei, pct. 69; Brumărescu împotriva României (MC), pct. 78; Saliba împotriva Maltei, pct. 36; Bistrovic împotriva Croaţiei, pct. 34].

Scopul criteriului proporţionalităţii este de a stabili, în primul rând, cum şi în ce măsură a fost limitat reclamantul în exercitarea dreptului afectat de ingerinţa reclamată şi care au fost consecinţele adverse ale restricţiei impuse asupra exercitării dreptului reclamantului în situaţia sa. Ulterior, acest impact este pus în balanţă cu interesul public pe care îl serveşte ingerinţa.

Din perspectiva acestei jurisprudenţe, Înalta Curte reţine că Hotărârea Guvernului nr. 1638/2008 a fost adoptată în temeiul şi cu respectarea dispoziţiilor art. 9 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, în forma în vigoare la acea dată, dispoziţii care au determinat derogarea de la reglementările contabile în vigoare referitoare la evaluarea creanţelor la cursul de schimb valabil la data încheierii exerciţiului financiar, precum şi recuperarea creanţelor conform graficului stabilit prin Acordul bilateral semnat la 18 august 2005, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 260/2006.

Aceste dispoziţii au fost abrogate prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 91/2010 privind destinaţia sumelor provenite din recuperarea unor drepturi valutare ale României care fac referire la aceeaşi valoare a cursului valutar de 0,0015 RON/USD ce urmează a fi în continuare acordată agenţilor economici exportatori, prevederi aprobate prin Legea nr. 26/2011.

Prin Decizia nr. 422 din 3 mai 2012, publicată în Monitorul Oficial nr. 511 din 24 iulie 2012, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra conformităţii acestei măsuri cu Constituţia, inclusiv din perspectiva încălcării dreptului de proprietate garantat de art. 44 din Constituţie, arătând că: "Curtea constată că referirea din textul de lege criticat la "cursul de 0,0015 RON pentru un dolar SUA" nu vine decât să reducă valoarea nominală prevăzută de art. 9 alin. (2) din Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, în acord cu Legea nr. 348/2004, fără a reprezenta o expropriere, o măsură de trecere silită în proprietatea publică a unor bunuri."

Or, deciziile şi hotărârile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, toate autorităţile publice, inclusiv instanţele naţionale fiind obligate să respecte deciziile şi hotărârile Curţii Constituţionale. Totodată, potrivit jurisprudenţei Curţii, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. În acest sens sunt Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995, Decizia nr. 1415/2009, Decizia nr. 414/2010, Decizia nr. 415/2010.

Prin urmare, este de necontestat faptul că măsura adoptată prin actul administrativ atacat are suport în actul normativ cu valoare ierarhică superioară, măsura fiind justificată de un interes general.

În acest sens, se reţine că datoria reglementată de statul român cu statul irakian în anul 2005 prin Acord guvernamental nu era o datorie a Irakului faţă de societăţile prin intermediul cărora s-au realizat exporturile, ci faţă de statul român, care înainte de 1989 avea monopol în ceea ce priveşte activitatea de comerţ exterior şi cooperare economică internaţională. Acesta a fost şi motivul pentru care, prin Legea nr. 29/1994, cu modificările ulterioare, Guvernul a fost autorizat să aprobe negocierea în vederea recuperării creanţelor României provenite din activitatea de comerţ exterior şi cooperare economică internaţională, derulată înainte de 31 decembrie 1989, precum şi modalitatea de încasare a acestora.

În acest sens, în Nota de fundamentare a H.G. nr. 260/22.02.2006 se arată că: "Creanţele României din Irak sunt rezultate din activitatea de comerţ exterior şi acţiuni de cooperare economică derulate înainte de data de 31 decembrie 1989 în baza unor acorduri comerciale şi guvernamentale de credit pe termen mediu şi lung. Suma de plată datorată de Irak României a făcut obiectul unor reeşalonări succesive, începând cu anul 1987 şi continuând în anii 1988 şi 1989.(…) Analiza sustenabilităţii datoriei a demonstrat clar că datoria Irakului nu este sustenabilă înaintea aplicării unui tratament. Conform unor scenarii realizate de Fondul Monetar Internaţional, 80% pare a fi un nivel adecvat al reducerii datoriei, putând fi realizate la nivelul anului 2005, praguri considerate în mod obişnuit ca sustenabile, şi anume: (i) stocul datoriei externe/PIB = 86%; (ii) total datorie externă/valoarea exporturilor de mărfuri şi servicii = 162%; (iii) total plăţi ale serviciului datoriei/valoarea exporturilor de mărfuri şi servicii = 36%."

Reclamanta-recurentă a învederat că normele atacate au ca temei Legea nr. 29/1994, pe baza cărora s-a stabilit cursul de 0,0015 RON/USD, deşi dispoziţiile acestui act normativ nu sunt aplicabile în cazul contractelor comerciale încheiate în nume propriu de fostele întreprinderi de comerţ exterior, ele referindu-se doar la creanţele României care provin din contracte guvernamentale.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că, învestită fiind cu excepţie de nelegalitate a Hotărârii Guvernului nr. 1638/2008, limitele învestirii sale nu permit verificarea aplicabilităţii acestor dispoziţiei situaţiei particulare a reclamantei-recurente, limitele controlului de legalitate vizând adoptarea actului normativ cu respectarea condiţiilor de legalitate la momentul emiterii sale din punctul de vedere al procesului legislativ, cu luarea în considerare şi a celor statuate de instanţa europeană referitoare la punerea în balanţă a interesului public şi a celui privat.

Limitându-se la a verifica proporţionalitatea între interesul privat de a proteja dreptul de proprietate al reclamantei-recurente şi interesul general, aşa cum rezultă acesta din contextul legislativ şi economic al adoptării actului administrativ atacat, Înalta Curte apreciază că nu se poate reţine o disproporţie vădită între aceste interese.

Astfel, contextul adoptării actului atacat este cel al unei semnării unor acorduri de reglementare a datoriei externe a statului irakian, în termenii conveniţi cu creditorii Clubului de la Paris, respectarea principiului "tratamentului comparabil".

Din aceeaşi Notă de fundamentare a H.G. nr. 260/22.02.2006 rezultă dificultăţile asociate acestui proces de recuperare:

"1. Structura creanţelor nu este favorabilă părţii române, având în vedere componenta livrărilor de produse speciale - 47,1 %, care nu se recuperează decât în procent foarte mic sau deloc, conform practicii internaţionale;

2. Prin Acordul financiar încheiat în februarie 1990, autorităţile irakiene nu au confirmat nici o sumă iar prin Aranjamentul bancar încheiat în aprilie 1990 a fost confirmată numai suma de 1.189,6 milioane dolari SUA (din care 812,3 milioane dolari SUA reprezintă produse speciale);

3. În cadrul reconcilierii care a avut loc la Amman, în 2005, au fost confirmate şi sume care au fost deja încasate, după cum s-a menţionat anterior şi s-a acceptat calcularea de dobânzi de întârziere cu toate că în Acordul financiar între Guvernele României şi Republicii Irak, în vederea reglementării sumelor datorate României, cu scadenţele în anii 1988, 1989 şi 1990 semnat la Bagdad, în luna februarie 1990 nu sunt prevăzute dobânzi de întârziere iar la Articolul 6 se menţionează explicit că nu se aplică dobândă la dobândă;(…)"

Prin urmare, măsura adoptată prin hotărârea de guvern atacată se înscrie în măsurile de implementare a acestui acord general, neexistând indicii că tratamentul aplicat reclamantei ar fi discriminatoriu, că statul ar fi făcut mai mult decât ceea ce era necesar pentru implementarea acestui acord sau că ar exista o disproporţie vădită între luarea în considerare a interesului general şi a celui privat. Mai mult, măsura a format obiectului scrutinului Curţii Constituţionale inclusiv din perspectiva protecţiei dreptului de proprietate, fiind considerată conformă standardelor de protecţie conferite de Constituţie.

În dezacord cu recurenta, Înalta Curte reţine că instanţa europeană nu a impus instanţei naţionale adoptarea unei soluţii de admitere a excepţiei de nelegalitate, remediul efectiv la care aceasta face referire fiind soluţionarea cauzei cu respectarea principiului punerii în balanţă a interesului public cu cel privat.

Aşa cum s-a recunoscut în jurisprudenţa instanţei europene, unul dintre elementele criteriului justului echilibru este acela dacă există alte măsuri mai puţin invazive care ar fi putut fi invocate în mod rezonabil de autorităţile publice în urmărirea interesului public. Cu toate acestea, eventuala lor existenţă nu face ca legislaţia în litigiu să fie nejustificată. Cu condiţia ca legiuitorul să rămână în limitele marjei sale de apreciere, nu este de competenţa Curţii să răspundă dacă legislaţia reprezenta cea mai bună soluţie pentru a soluţiona problema sau dacă competenţa de apreciere a legiuitorului ar fi trebuit să fie exercitată în alt mod [James şi alţii împotriva Regatului Unit, pct. 51; Koufaki şi Adedy împotriva Greciei (dec.), pct. 48].

Mai mult, dispoziţia nu garantează dreptul la despăgubiri integrale în toate circumstanţele, întrucât obiectivele legitime de "interes public" (precum cele urmărite în cadrul măsurilor de reformă economică sau menite să asigure o mai mare justiţie socială) pot presupune o rambursare mai mică decât rambursarea la valoarea de piaţă integrală [James şi alţii împotriva Regatului Unit, pct. 54; Papachelas împotriva Greciei (MC), pct. 48; Sfintele Mânăstiri împotriva Greciei, pct. 70-71; J.A. Pye (Oxford) Ltd şi J.A. Pye (Oxford) Land Ltd împotriva Regatului Unit (MC), pct. 54; Urbárska Obec Trencianske Biskupice împotriva Slovaciei, pct. 115].

Prin urmare, hotărârea Curţii Europene nu poate fi interpretată în sensul propus de recurentă, în care singurul remediu l-ar reprezenta anularea hotărârii de guvern, hotărârea impunând soluţionarea cauzei sale cu respectarea principiului proporţionalităţii, fără a garanta însă succesul acţiunii sale în contencios administrativ. Or, atâta vreme cât nu se relevă motive de nulitate intrinseci sau extrinseci, actul atacat trebuie considerat valabil. Astfel, admiţând că interesele economice ale recurentei au fost afectate, actul adoptat se înscrie în marja de apreciere a statului, acesta nefiind emis cu exces de putere.

Instanţa de contencios administrativ învestită cu excepţia de nelegalitate nu este chemată să facă un control al oportunităţii adoptării actului normativ din perspectiva intereselor economice private posibil a fi afectate, ci doar un control de legalitate, marja de apreciere a statului oprindu-se acolo unde actul este adoptat cu exces de putere. Oportunitatea este consecinţa puterii discreţionare a autorităţii publice, care, pentru a fi compatibilă cu statul de drept, trebuie exercitată în parametrii stabiliţi de lege pentru atribuţiile autorităţilor publice. Oportunitatea reprezintă puterea administraţiei, marja de libertate în care trebuie să acţioneze autoritatea. Prin soluţiile pe care trebuie să le aleagă şi pe care le consideră cele mai potrivite, se impune ca administraţia publică să ajungă să realizeze scopul final al legii, pentru care actul administrativ a fost adoptat sau în executarea căruia a fost emis. Autoritatea care emite actul are capacitatea de a alege, dintre mai multe soluţii posibile, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit, relevând deci calitatea actului administrativ de a satisface atât rigorile stricte ale legii, cât şi o nevoie socială determinată într-un timp şi loc aparte. Oportunitatea nu trebuie dusă la extrem, şi, pentru acest lucru, prin normele legale sunt stabilite limitele exercitării oportunităţii. Depăşirea limitelor exercitării acestei oportunităţi îmbracă forma excesului de putere şi îndrituieşte instanţa de contencios administrativ să cenzureze actul administrativ individual emis cu exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Un astfel de exces de putere nu a fost dovedit în cauză, autoritatea acţionând în limitele actului normativ cu forţă ierarhică superioară, act normativ care, la rândul său, a trecut testul constituţionalităţii.

Mai mult, pe rolul instanţelor naţionale recurenta a promovat diferite tipuri de acţiuni care urmăresc aceeaşi finalitate, inclusiv acţiuni în despăgubiri întemeiate pe dreptul civil, ceea ce face ca prezenta cale să nu fie unicul remediu al valorificării pretenţiilor sale, de vreme ce decizia instanţei europene deschide calea revizuirii inclusiv pentru cauzele tranşate definitiv.

Or, condiţiile răspunderii civile contractuale sau delictuale după caz permit luarea în considerare a unor elemente pe care controlul de legalitate circumscris sferei contenciosului administrativ nu le permite.

În limitele controlului de legalitate cu care este învestită şi cu luarea în considerare a principiului proporţionalităţii, Înalta Curte constată că excepţia de nelegalitate este nefondată, hotărârea pronunţată de instanţa de fond fiind legală, astfel încât recursul urmează a fi respins.

III. Temeiul legal al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru considerentele arătate Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportate la dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

În rejudecare:

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1985 din 20 martie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2010, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 septembrie 2022.