Legality of judicial inspection regulation: official publication requirement and validity of interim inspector appointment under EU law

Şedinţa publică din data de 22 septembrie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov la data de 19.11.2021, ca urmare a strămutării cauzei de la Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A. şi B. au solicitat în contradictoriu cu pârâţii Inspecţia Judiciară, Inspectorul - Şef al Inspecţiei Judiciare şi Consiliul Superior al Magistraturii constatarea nulităţii absolute a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie, a Ordinului inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare nr. 136/11.12.2018 (de aprobare a regulamentului) şi a răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/06.08.202l (nr. x/06.08.2021).

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 150 din 16 decembrie 2021 Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului B., excepţie invocată de pârâta Inspecţia Judiciară.

Respinge acţiunea formulată de reclamantul B. în contradictoriu cu pârâţii Inspecţia Judiciară şi Inspectorul - Şef al Inspecţiei Judiciare şi Consiliul Superior al Magistraturii, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă.

Respinge ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Inspecţia Judiciară şi Inspectorul - Şef al Inspecţiei Judiciare ."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, următoarele:

- hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6, teza I din C. proc. civ.. Cu titlu general, se poate observa că, deşi aparent hotărârea cuprinde motivele pe care se întemeiază, în realitate aceasta reia pur şi simplu argumentele expuse în apărare de pârâţi, în special IJ, fără ca instanţa să procedeze la un examen propriu al motivelor acţiunii, chiar dacă aceasta ar conduce la confirmarea susţinerilor pârâţilor.

- hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6, teza II din C. proc. civ.. Contradicţia apare între argumentele privind lipsa calităţii procesual pasive a CSM şi existenţa obligaţiei de publicare a actului normativ în raport de calitatea IJ. Pe de o parte, admiţând excepţia lipsei calităţii procesual pasive a CSM, instanţa reţine că acesta nu este emitent al actului atacat, fără a se reţine că CSM ar fi autoritate ierarhic superioară IJ. Pe de altă parte, pentru a concluziona că IJ nu are obligaţia de a publica în M. Oficial actele normative emise, instanţa arată că aceasta nu are calitatea de autoritate administrativă autonomă întrucât este o structură cu personalitate juridică în cadrul CSM.

- greşita interpretare şi aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 şi art. II alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Astfel, faptul că în art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 nu se prevede obligaţia publicării acestui regulament în M. Oficial nu înseamnă că această obligaţie nu există şi nici că legiuitorul a intenţionat să nu impună această obligaţie, având în vedere şi forma anterioară a textului care prevedea această obligaţie.

- greşita interpretare şi aplicare a legii cu privire la nelegalitatea ordinului atacat rezultată din adoptarea lui de către inspectorul şef în perioada de interimat în temeiul O.U.G. nr. 77/2018. În legătură cu acest motiv de nelegalitate, prima instanţă nu exprimă nici un argument, considerând că nu îl poate analiza deoarece nu a fost învestită cu verificarea legalităţii O.U.G. nr. 77/2018 în condiţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004. Se apreciază că în mod greşit prima instanţă a interpretat legea, inclusiv prevederile art. 5 C. proc. civ. şi art. 9 din Legea nr. 554/2004.

- în legătură cu nelegalitatea art. 29 din Regulamentul contestat, prima instanţă arată că acesta nu este contrar art. 45 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 317/2004 întrucât nu conduce în mod necesar la depăşirea termenului legal. Or, nelegalitatea nu este o consecinţă a faptului că textul regulamentar ar determina depăşirea termenului legal ci din aceea că permite depăşirea termenului legal. Prima instanţă speculează asupra faptului că termenele instituite suplimentar prin Regulament se pot încadra în termenul legal de decădere de 90 de zile.

- în referire la nelegalitatea art. 40 alin. (10) şi art. 42 alin. (4) din Regulamentul contestat, prima instanţă interpretează greşit prevederile art. 46 din Legea nr. 317/2004. Astfel, în mod inexplicabil, prima instanţă arată că "ipoteza neîndeplinirii din motive obiective a procedării se subsumează situaţiei refuzului de a se prezenta la cercetări". Această interpretare este pur şi simplu inexplicabilă, fiind contrară nu doar regulilor de interpretare a legii dar şi logicii elementare. Astfel, refuzul presupune o manifestare de voinţă, cu caracter tacit sau expres, în timp ce situaţiile obiective includ situaţiile fortuite sau de forţă majoră, situaţii în care magistratul este împiedicat să participe la procedura disciplinară, să ridice corespondenţa sau chiar să îşi manifeste voinţa.

- cu privire la nelegalitatea art. 40 alin. (8) din Regulament, prima instanţă a interpretat greşit prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 317/2004. Astfel, acest text stabileşte aplicarea garanţiilor procesuale şi procedurale din C. proc. civ. pentru întreaga procedură disciplinară iar nu doar pentru o etapă a acesteia, deci inclusiv pentru etapa cercetării disciplinare.

- referitor la nelegalitatea art. 40 alin. (10) şi art. 42 alin. (4) din Regulamentul contestat, prima instanţă nu expune nici un considerent, limitându-se la a susţine că nu sunt întemeiate criticile noastre din perspectiva analizei anterioare. Or, indiferent de legalitatea sau nelegalitatea textelor anterior analizate, în sine înlăturarea sancţiunii legale a nulităţii printr-un text regulamentar nu poate fi legală, un act normativ de rang inferior neputând institui excepţii de la lege. În acest sens, instanţa de fond interpretează greşit prevederile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 în sensul că ar permite inspectorului şef adoptarea unei astfel de norme.

- cu privire la nelegalitatea Regulamentului din perspectiva încălcării art. 72 din Legea nr. 317/2004, prima instanţă interpretează şi aplică greşit art. 46 alin. l teza I şi teza finală şi art. 72 din Legea nr. 317/2004 bazându-şi soluţia pe o serie de speculaţii cu privire la motivele pentru care se emit diferite avize în diferite etape procedurale şi dă o semnificaţie aparte caracterului administrativ al procedurii, preluând argumentul IJ în această privinţă.

- cu privire la depăşirea competenţei de reglementare, prima instanţă concluzionează în final, fără a expune nici un argument, că faţă de cele reţinute deja, este infirmată critica referitoare la reglementarea prin ordinul contestat în domeniul de reglementare al legii organice, iar acest act normativ nu reglementează elemente esenţiale ale raportului de muncă al judecătorului şi ale statutului acestuia şi nu completează legea. În acelaşi mod, se poate susţine că această concluzie este profund greşită tocmai pentru că se bazează pe o profund greşită analiză a fiecărui argument expus în susţinerea nelegalităţii regulamentului contestat.

4. Apărările formulate de intimaţi

Prin întâmpinarea formulată, Inspecţia Judiciară a solicitat respingerea ca nefondat a recursului formulat şi menţinerea hotărârii atacate ca fiind legală şi temeinică. S-a susţinut că în mod argumentat a reţinut Curtea de Apel Braşov că Regulamentul atacat nu conţine norme de procedură în plus faţă de lege şi contrare acesteia, constatând că Regulamentul, ca act normativ, nu reglementează elemente esenţiale ale raportului de muncă al judecătorului şi, implicit, ale statutului acestuia.

Prin întâmpinarea formulată, Consiliul Superior al Magistraturii a solicitat scoaterea din citativ şi soluţionarea cererii de recurs doar în contradictoriu cu intimata-pârâtă Inspecţia Judiciară, deoarece Curtea de Apel Braşov a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Superior al Magistraturii şi a respins cererea formulată împotriva acestui pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. Pe fond, a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului formulat de recurenta-reclamantă A. în contradictoriu cu Consiliul Superior al Magistraturii împotriva sentinţei civile nr. 150 din data de 16.12.2021 pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2021.

5. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Recurenta reclamantă a formulat cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în temeiul art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, solicitând şi suspendarea judecăţii până la soluţionarea acestei sesizări, în temeiul art. 412 alin. l pct. 7 C. proc. civ., cu următoarele întrebări preliminare:

I. Prevederile art. II al Directivei 92/85/CEE şi art. 33 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretate în sensul că se opun unor reglementări şi practici naţionale care permit continuarea cercetării disciplinare a unui judecător în timpul concediului de maternitate, în special fără audierea acestuia, care este obligatorie potrivit legii naţionale, cu motivarea că imposibilitatea acestuia de a se prezenta la audiere, determinată de efectuarea concediului de maternitate, constituie un refuz de a fi audiat, care permite continuarea procedurii disciplinare?

II. Articolul 2 şi articolul 19 alin. (1) al doilea paragraf din Tratatul privind Uniunea Europeană, precum şi Decizia 2006/928 (de stabilire a unui mecanism de cooperare şi de verificare a progresului realizat de România în vederea atingerii anumitor obiective de referinţă specifice în domeniul reformei sistemului judiciar şi al luptei împotriva corupţiei), respectiv garanţiile de independenţă şi de imparţialitate impuse în temeiul dreptului Uniunii Europene, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naţionale care permite Inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare să emită acte administrative cu caracter normativ (infralegal) şi/sau individual prin care să decidă în mod autonom organizarea cadrului instituţional al Inspecţiei Judiciare pentru selecţia inspectorilor judiciari şi evaluarea activităţii acestora, efectuarea lucrărilor de inspecţie, respectiv să decidă desemnarea inspectorului-şef adjunct, în cazul în care, potrivit legii organice, aceste persoane sunt singurele care pot efectua, confirma sau infirma acte de cercetare disciplinară împotriva inspectorului-şef?

În motivarea cererii de sesizare a CJUE recurenta reclamantă a arătat în esenţă următoarele:

1. Prevederile Directivei 92/85/CEE din 19 octombrie 1992, privind introducerea de măsuri pentru promovarea îmbunătăţirii securităţii şi a sănătăţii la locul de munca în cazul lucrătoarelor gravide, care au născut de curând sau care alăptează [a zecea directivă specială în sensul articolului 16 alin. (1) din Directiva 89/391/CEE)

Articolul 11

Drepturi legate de contractul de muncă

Pentru a garanta lucrătoarelor, în sensul articolului 2, exercitarea drepturilor privind protecţia sănătăţii şi securităţii, recunoscute în prezentul articol, se prevăd următoarele:

1.în cazurile menţionate la articolele 5, 6 şi 7, trebuie asigurate, în conformitate cu legislaţiile şi practicile naţionale, drepturile legate de contractul de muncă, inclusiv menţinerea unei remuneraţii şi/sau dreptul lucrătoarelor, în sensul articolului 2, de a beneficia de o prestaţie adecvată;

2.în cazul menţionat la articolul 8, trebuie asigurate următoarele:

(a)drepturile legate de contractul de muncă al lucrătoarelor, în sensul articolului 2, altele decât cele prevăzute la litera (b);

(b)menţinerea unei remuneraţii şi/sau dreptul lucrătoarelor, în sensul articolului 2, de a beneficia de o prestaţie adecvată;

3.prestaţia prevăzută la punctul 2 litera (b) este considerată ca fiind adecvată dacă garantează un venit cel puţin echivalent cu cel pe care lucrătoarea respectivă l-ar primi în cazul întreruperii activităţii din motive legate de starea sănătăţii sale, în limita unui plafon stabilit de legislaţiile naţionale;

4.statele membre pot condiţiona dreptul la remuneraţia sau prestaţia menţionate la punctul 1 şi la punctul 2 litera (b) de îndeplinirea de către lucrătoarea în cauză a condiţiilor legale de acordare a acestor prestaţii în temeiul legislaţiei naţionale.

Aceste condiţii nu pot include, în nici un caz, perioade anterioare de muncă mai mari de 12 luni anterioare datei la care se presupune că va avea loc naşterea.

§2. Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene

Articolul 33 Viaţa de familie şi viaţa profesională

(1)Familia se bucură de protecţie juridică, economică şi socială.

(2)Pentru a putea concilia viaţa de familie şi viaţa profesională, orice persoană are dreptul de a fi protejată împotriva oricărei concedieri din motive de maternitate, precum şi dreptul la un concediu de maternitate plătit şi la un concediu parental acordat în urma naşterii sau adopţiei unui copil.

§3. Aplicabilitatea Directivei 92/85/CEE în cazul judecătorilor

Judecătorii au calitatea de lucrători în sens larg, potrivit jurisprudenţei CJUE.

Astfel, în cauza C-12/17 nu s-a reţinut lipsa acestei calităţi, iar în cauza C-658/18 s-a stabilit chiar în mod expres existenţa acestei calităţi din perspectiva unei relaţii de subordonare specifice raporturilor de muncă. Astfel, s-a arătat că deşi este inerent funcţiei judecătorilor faptul că aceştia trebuie să fie protejaţi împotriva intervenţiilor sau a presiunilor externe susceptibile să aducă atingere independenţei lor în exercitarea activităţilor lor jurisdicţionale şi a funcţiei de judecată, această cerinţă nu împiedică calificarea judecătorilor drept "lucrători" în condiţiile în care judecătorii sunt supuşi unor condiţii de exercitare a activităţii lor şi pot fi consideraţi lucrători fără a aduce nicidecum atingere principiului independenţei puterii judecătoreşti şi nici posibilităţii statelor membre de a prevedea existenţa unui statut special căruia să îi fie supuşi magistraţii. Astfel, s-a avut în vedere că judecătorii trebuie să respecte tabele care indică compunerea completului din care fac parte, aceste tabele reglementând în detaliu şi în mod obligatoriu organizarea activităţii lor, inclusiv atribuirea dosarelor, datele şi orele şedinţelor, sunt obligaţi să respecte ordinele de serviciu şi deciziile de organizare speciale şi generale, trebuie să fie accesibili în mod constant şi sunt supuşi, în materie disciplinară, unor obligaţii specifice. În aceste condiţii, rezultă că judecătorii de pace îşi exercită funcţiile în contextul unui raport juridic de subordonare pe plan administrativ, care nu afectează independenţa lor în exercitarea funcţiei de judecată, au calitatea de lucrători.

Situaţia avută în vedere de CJUE pentru judecătorii de pace din Italia este identică cu cea a judecătorilor potrivit dispoziţiilor Legilor nr. 303/2004 şi 304/2004, fiind evidentă existenţa raportului de subordonare administrativă inclusiv prin ceea ce se impută în prezenta cauză, respectiv nerespectarea unor măsuri administrative luate la nivelul instanţei de colegiul de conducere.

II. Dreptul român

Articolul 46 din Legea nr. 317/2004: (1) In cadrul cercetării disciplinare se stabilesc faptele şi urmările acestora, împrejurările în care au fost săvârşite, precum şi orice alte date concludente din care să se poată aprecia asupra existenţei sau inexistenţei vinovăţiei. Ascultarea celui în cauză şi verificarea apărărilor judecătorului sau procurorului cercetat sunt obligatorii. Refuzul judecătorului sau procurorului cercetat de a face declaraţii ori de a se prezenta la cercetări se constată prin proces-verbal şi nu împiedică încheierea cercetării. Judecătorul sau procurorul cercetat are dreptul să cunoască toate actele cercetării şi să solicite probe în apărare. Procedura disciplinară se derulează cu respectarea garanţiilor procesuale şi procedurale prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare.

Regulamentul privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie şi a Ordinului inspectorului şef al Inspecţiei Judiciare nr. 136/11.12.2018(aplicat reclamantei într-o procedură disciplinară)

Prin prevederile art. 40 alin. (10) şi art. 42 alin. (4) din Regulament, se permite continuarea cercetărilor nu doar în cazul refuzului judecătorului, ci şi în alte situaţii în care acesta nu se prezintă la audiere sau nu primeşte corespondenţa, adică inclusiv în cazul în care acesta se află într-o imposibilitate obiectivă, precum un concediu medical sau concediile legate de sarcină şi lăuzie.

Legea nr. 202/2002, care transpune prevederile din Directiva a Consiliului 92/85/CEE şi Directiva 2010/18/UE:

Articolul 9

(1) Este interzisă discriminarea prin utilizarea de către angajator a unor practici care dezavantajează persoanele de un anumit sex, în legătură cu relaţiile de muncă, referitoare la: i) aplicarea măsurilor disciplinare;

Articolul 10

(1) Maternitatea nu poate constitui un motiv de discriminare.

(2)Orice tratament mai puţin favorabil aplicat unei femei legat de sarcină sau de concediul de maternitate constituie discriminare în sensul prezentei legi.

(3)Orice tratament mai puţin favorabil aplicat unei femei sau unui bărbat, privind concediul pentru creşterea copiilor sau concediul paternal, constituie discriminare în sensul prezentei legi.

Potrivit Articolului 4 din aceeaşi lege:

Termenii şi expresiile de mai jos, în sensul prezentei legi, au următoarele definiţii:

a)prin discriminare directă se înţelege situaţia în care o persoană este tratată mai puţin favorabil, pe criterii de sex, decât este, a fost sau ar fi tratată altă persoană într-o situaţie comparabilă;

b)prin discriminare indirectă se înţelege situaţia în care o dispoziţie, un criteriu sau o practică, aparent neutră, ar dezavantaja în special persoanele de un anumit sex în raport cu persoanele de alt sex, cu excepţia cazului în care această dispoziţie, acest criteriu sau această practică este justificată obiectiv de un scop legitim, iar mijloacele de atingere a acestui scop sunt corespunzătoare şi necesare;

III. Litigiul principal

Împotriva reclamantei s-a derulat o procedură disciplinară în perioada în care se afla în concediu de risc maternal şi de maternitate, continuată în perioada concediului de creştere a copilului. Aceasta s-a aflat în imposibilitate de a participa la audiere în procedura disciplinară din acest motiv. Inspecţia Judiciară a considerat că acesta constituie un motiv obiectiv pentru a nu o mai audia pe reclamantă şi pentru a continua şi finaliza procedura disciplinară în acest mod.

În hotărârea recurată în cauză, prima instanţă arata că "ipoteza neîndeplinirii din motive obiective a procedurii se subsumează situaţiei refuzului de a se prezenta la cercetări". Astfel, în cazul reclamantei, s-a considerat că este un motiv obiectiv pentru care cercetarea să continue fără audierea sa, faptul că se afla în concediu de maternitate, deşi era în imposibilitate de a ridica corespondenţa şi a participa la procedura disciplinară, fiind internată şi apoi în perioada de lăuzie.

Ca urmare, o instanţă judecătorească a dat prevederilor art. 46 (1) din Legea nr. 317/2004 o interpretare pe care recurenta reclamantă o consideră contrară dreptului Uniunii Europene şi care consideră că trebuie să fie sancţionată ca atare de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene.

În concluzie, se pune problema cât de robust este un sistem de garanţii bazat, în mare parte, pe acte administrative cu caracter normativ emise, în mod unilateral, de o persoană care îndeplineşte funcţia de conducere de inspector-şef, atunci când tocmai această persoană poate face obiectul unei sesizări disciplinare.

În esenţă, din standardele stabilite de Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE), rezultă că, deşi în statele membre există diverse forme de organizare a regimului disciplinar, ar trebui ca inspectorilor judiciari şi activităţilor de inspecţie judiciară să li se aplice acelaşi standard al garanţiilor precum cele aplicabile corpului magistraţilor, din care fac parte, poate chiar mai exigente, ţinând cont că inspectorii judiciari sunt cei care pot exercita acţiunea disciplinară împotriva oricărui magistrat, incluzând aici şi persoana care ocupă funcţia de conducere a activităţii de inspecţie judiciară [Avizul CCJE nr. 3(2002) în atenţia Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei asupra principiilor şi regulilor privind imperativele profesionale aplicabile judecătorilor şi în mod deosebit a deontologiei, comportamentelor incompatibile şi imparţialităţii; Avizul CCJE nr. 1(2002) în atenţia Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei referitor la standardele privind independenţa puterii judecătoreşti şi inamovibilitatea judecătorilor].

Potrivit pct. 13 al Avizului CCJE nr. 18 (2015) din 16.10.2015 ("Poziţia puterii judecătoreşti şi relaţia ei cu celelalte puteri ale statului în democraţia modernă"):

"Puterea judecătorească este creată ca parte a cadrului constituţional al statelor democratice supuse principiilor stalului de drept. Prin definiţie, aşadar, atunci când cadrul constituţional al unui stat este legitim, atunci şi baza puterii judiciare ca parte a acelei constituţii este la fel de legitimă şi de necesară ca parte a statului democratic ca şi celelalte două puteri componente" [a se vedea şi Avizul CCJE nr. 1(2001), pct. 11; MagnaCartaaJudecătoriloraCCJE2010,pct. 1].

Faţă de toate aceste motive, consideră că sunt îndeplinite condiţiile sesizării Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, sens în care solicită să fie formulată întrebarea preliminară şi să fie suspendată judecata cauzei până la soluţionarea sesizării.

Prin punctul de vedere faţă de cererea de sesizare a CJUE, Inspecţia Judiciară a arătat, în esenţă, că întreaga procedură disciplinară este descrisă în amănunt în cuprinsul Legii nr. 317/2004, relevant fiind faptul că soluţiile dispuse de către inspectorii judiciari nu sunt definitive, acestea putând fi contestate atât în faţa secţiilor din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cât şi, ulterior, dacă este cazul, în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul de 5 judecători.

Se mai arătă că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în soluţionarea recursului declarat în dosarul nr. x/2021, a reţinut Recomandările adresate instanţelor naţionale referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012.

Prin urmare, Înalta Curte a apreciat că, în cauză, nu se impune sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare cu privire la întrebarea formulată, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene şi Recomandările adresate instanţelor naţionale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, constatând totodată că ceea ce se solicită a fi trimis spre lămurire la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene cade în sarcina exclusivă a instanţei naţionale, care are obligaţia de a utiliza toate pârghiile legislative naţionale şi comunitare pentru a realiza o interpretare conformă dreptului comunitar.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

1. Cu privire la cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Cu titlu preliminar, Înalta Curte aminteşte că în conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alineatul 2 din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă fiind obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

Părţile din litigiul principal nu au dreptul de a trimite direct Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) o cerere pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare, articolul 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) neconstituind temei legal pentru o nouă cale de atac deschisă părţilor într-un litigiu, astfel că nu este suficient ca o parte să susţină că litigiul ridică o problemă de interpretare sau validitate a dreptului Uniunii Europene (UE), pentru ca instanţa naţională respectivă să se considere obligată să trimită o cerere pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare.

Instanţa în faţa căreia se formulează cererea de adresare a unei întrebări preliminare, potrivit art. 267 § din TFUE (fost art. 234 TCE) trebuie să aprecieze dacă o decizie îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre.

Chiar şi instanţele naţionale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern au libertatea de a evalua relevanţa unei cereri pentru întrebare preliminară.

În acest sens, în cauza Cilfit, Curtea de Justiţie a stabilit că dacă o parte susţine că litigiul impune folosirea procedurii întrebării preliminare pentru interpretarea uniformă a dreptului comunitar nu este suficient pentru ca instanţa să fie obligată să considere că se află într-o situaţie prevăzută de art. 234, iar instanţele ale căror decizii nu pot fi atacate în dreptul intern se bucură de aceeaşi putere de evaluare cu toate instanţele, ele nu pot fi obligate să folosească procedura hotărârii preliminare dacă aplicarea corectă a dreptului comunitar se poate impune într-un mod atât de evident încât să nu lase loc nici unei îndoieli rezonabile cu privire la modul de soluţionare a întrebării puse.

Tot jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene a stabilit că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii.

Astfel, chiar în cauza Da Costa, Curtea de Justiţie a subliniat că "o instanţă naţională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să îşi îndeplinească obligaţia de sesizare a Curţii de Justiţie, cu excepţia cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziţia comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenţă încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Analizând cererea formulată în speţă, Înalta Curte constată că, prin maniera de formulare a solicitării, recurenta-reclamantă tinde în realitate să obţină o veritabilă decizie de îndrumare în soluţionarea în concret a cauzei de către instanţa naţională, din partea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, ceea ce excede competenţei sale.

Astfel cum s-a precizat anterior, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene se poate introduce numai în situaţia în care, în cursul unul litigiu aflat pe rol, se pune problema interpretării sau validităţii unei norme comunitare.

Prin urmare, instanţa naţională este cea care stabileşte relevanţa dreptului comunitar pentru soluţionarea litigiului aflat pe rol şi dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare este sau nu necesară.

Înalta Curte reţine că, în materie, Curtea de Justiţie a recunoscut instanţelor naţionale o marjă largă de apreciere a relevanţei unei hotărâri preliminare, iar instanţei naţionale îi revine obligaţia de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.

Întrebarea ce se poate adresa de către instanţa naţională vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul naţional sau elemente particulare ale speţei deduse judecăţii.

Prin urmare, Înalta Curte reţine, pe de o parte, că cererea formulată de către recurenta - reclamantă nu este o veritabilă cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, aceasta urmărind soluţionarea pe fond a cauzei (dezlegarea fondului cauzei), iar pe de altă parte, interpretarea solicitată Curţii de Justiţie a Uniunii Europene nu este utilă şi pertinentă soluţionării cauzei, astfel că, în speţă, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene pentru sesizarea instanţei europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare.

Astfel, Înalta Curte constată că întrebarea vizează modalitatea de interpretare a unor dispoziţii din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) şi din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin raportare la situaţia de fapt dedusă judecăţii şi la legislaţia naţională incidentă în cauză, activitate judiciară ce se circumscrie sferei de competenţă a instanţei naţionale.

Cu referire la prima întrebare formulată, se constată că aceasta nu este de natură a conduce la dezlegarea problemei de drept dedusă judecăţii în prezenta cauză deoarece vizează aspecte concrete din procedura cercetării disciplinare, aspecte ce pot fi analizate la momentul judecăţii acţiunii disciplinare în cadrul specific reglementat.

Cu referire la cea de a doua întrebare formulată, în cuprinsul motivării cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, recurenta-reclamantă a invocat hotărârea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din 18 mai 2021, pronunţată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 şi C-397/19, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România şi alţii, ca urmare a sesizării cu o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare cu privire la interpretarea aceloraşi dispoziţii ale dreptului Uniunii Europene, astfel că, CJUE a făcut deja aprecieri şi a dat îndrumări cu privire la interimatul inspectorului şef.

Mai mult decât atât, prin Decizia nr. 15/2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat că:

"Dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii nu sunt de natură să confere Guvernului o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi."

Aşa fiind, Înalta Curte apreciază cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, astfel cum a fost formulată şi motivată, în raport de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, ca neîntrunind condiţiile de a fi utilă şi pertinentă în soluţionarea litigiului, conform art. 267 din TFUE.

Pentru a fi necesară trimiterea preliminară, trebuie să existe un dubiu serios şi legitim în ceea ce priveşte înţelegerea, interpretarea sau aplicarea dispoziţiilor art. 19 par. 1 al doilea alineat din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale, precum şi a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, cu referire la art. 2 din TUE, dubiu care să reiasă cu evidenţă din chiar dispoziţiile comunitare invocate.

Pe de altă parte, instanţa de control judiciar reţine că Recomandările adresate instanţelor naţionale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, prevăd următoarele:

"12. Cu toate acestea, o instanţă ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern este obligată să sesizeze Curtea cu o astfel de cerere, cu excepţia cazului în care există deja o jurisprudenţă în materia respectivă (iar în contextul eventual nou nu există nicio îndoială reală cu privire la posibilitatea de a aplica în speţă această jurisprudenţă) sau a cazului în care interpretarea corectă care trebuie dată normei de drept în cauză este evidentă.

13. Astfel, o instanţă naţională poate, în special în situaţia în care se consideră suficient de lămurită de jurisprudenţa Curţii, să decidă ea însăşi cu privire la interpretarea corectă a dreptului Uniunii şi cu privire la aplicarea acestuia la situaţia de fapt pe care o constată. Cu toate acestea, o trimitere preliminară se poate dovedi deosebit de utilă atunci când se ridică o nouă problemă de interpretare care prezintă un interes general pentru aplicarea uniformă a dreptului Uniunii sau atunci când jurisprudenţa existentă nu pare a fi aplicabilă unei situaţii de fapt inedite."

Prin urmare, Înalta Curte apreciază că, în cauză, nu se impune sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare cu privire la întrebările formulate de recurenta-reclamantă, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene şi Recomandările adresate instanţelor naţionale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, constatând totodată că ceea ce se solicită a fi trimis spre lămurire la Curtea de Justiţie a Uniunii Europene cade în sarcina exclusivă a instanţei naţionale, care are obligaţia de a utiliza toate pârghiile legislative naţionale şi comunitare pentru a realiza o interpretare conformă dreptului comunitar.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte urmează să respingă cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, formulată de recurenta A..

2. Cu privire la recursul formulat

Recurenta-reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva pârâţilor Inspecţia Judiciară, Inspectorul - Şef al Inspecţiei Judiciare şi Consiliul Superior al Magistraturii solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună constatarea nulităţii absolute a Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie, a Ordinului inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare nr. 136/11.12.2018 (de aprobare a regulamentului) şi a răspunsului la plângerea prealabilă nr. x/06.08.202l (nr. x/06.08.2021).

Prima instanţă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului B. şi a respins acţiunea formulată de reclamantul B. ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Superior al Magistraturii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, ca fiind formulată în contradictoriu cu o persoană fără calitate procesuală pasivă şi pe fond a respins ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Inspecţia Judiciară şi Inspectorul - Şef al Inspecţiei Judiciare.

Reclamanta A. a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 din C. proc. civ. se referă la faptul că hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Deşi aparent am fi în prezenţa unor motive distincte, în realitate este vorba de ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare - nemotivarea hotărârii -, deoarece astfel trebuie calificată şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori motive care sunt străine pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Este însă important de reţinut că judecătorul este obligat să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere, iar nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor care sprijină fiecare capăt de cerere, astfel încât, dacă soluţia este motivată, nu constituie motiv de casare faptul că nu s-a răspuns la fiecare argument.

Analizând hotărârea pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost amplu motivată şi nu există o contradicţie între considerente sau între considerente şi dispozitiv, prima instanţă motivând în sensul respingerii acţiunii, considerentele reţinute în fundamentarea soluţiei pronunţate fiind dezvoltate, clar explicate, nelăsând loc de confuzii cu privire la silogismul logico-juridic reţinut.

Susţinerile recurentei în sensul că hotărârea ar fi superficial motivată, întrucât prima instanţă a preluat argumentele pârâtelor sunt nefondate, dat fiind faptul că preluarea de către instanţă a unora dintre argumentele unei părţi pe care le-a considerat pertinente nu duce la concluzia că instanţa nu a făcut o apreciere proprie a susţinerilor părţilor şi o analiză a probelor administrate, de vreme ce în considerente, instanţa a analizat probele administrate, a stabilit situaţia de fapt şi a evocat normele de drept incidente pe care le-a aplicat în speţa dedusă judecăţii.

Nu se poate reţine existenţa unei contradicţii între considerente în sensul învederat:

"Consiliul Superior al Magistraturii nu este emitent al actului atacat" şi că "Inspecţia Judiciară nu are calitatea de autoritate administrativă autonomă întrucât este o structură cu personalitate juridică în cadrul CSM", dată fiind forma de reglementare şi plaja competenţelor şi atribuţiilor acestor instituţii.

Potrivit motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, prin Ordinul inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare nr. 136/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie, cu modificările şi completările ulterioare, emis de pârâtul Inspectorul - şef al Inspecţiei Judiciare, s-au instituit normele metodologice pentru realizarea atribuţiilor de analiză, verificare şi control ale Inspecţiei Judiciare.

Prima critică a recurentei, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., se referă la nelegalitatea ordinului contestat rezultată din nepublicarea în Monitorul Oficial la României.

Potrivit dispoziţiilor art. 65 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii:

"(1) Inspecţia Judiciară funcţionează ca structură cu personalitate juridică în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul în municipiul Bucureşti.

(2) Inspecţia Judiciară este condusă de un inspector-şef - judecător numit prin concurs organizat de Consiliul Superior al Magistraturii, ajutat de un inspector-şef adjunct - procuror, desemnat de inspectorul-şef.

(3) Inspecţia Judiciară acţionează potrivit principiului independenţei operaţionale în raport cu Consiliul Superior al Magistraturii, instanţele judecătoreşti, parchetele de pe lângă acestea şi în relaţia cu celelalte autorităţi publice, exercitându-şi atribuţiile de analiză, verificare şi control în domeniile specifice de activitate, în temeiul legii şi pentru asigurarea respectării acesteia.

(4) Normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecţie se aprobă de către inspectorul-şef, prin regulament.

(5) Inspectorul-şef este ordonator principal de credite."

Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, având rang de lege organică, nu prevăd necesitatea publicării ordinului în Monitorul Oficial şi este neîndoielnic că intenţia legiuitorului a fost aceea ca ordinele pentru aprobarea regulamentului privind lucrările de inspecţie să nu fie astfel publicate.

Intenţia legiuitorului de a nu institui o astfel de obligaţie rezultă din faptul că în reglementarea anterioară, dispoziţiile art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004 instituiau obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecţie (concomitent cu stabilirea competenţei de aprobare a regulamentului de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii). Cu prilejul modificării prin Legea nr. 234/2018 a dispoziţiilor art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, această obligaţie a fost înlăturată.

În prezent, aceste dispoziţii legale sunt în vigoare, aşadar nepublicarea în Monitorul Oficial al României a regulamentului menţionat este în concordanţă cu dispoziţiile legale ale art. 65 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

Caracterul neîndoielnic al voinţei legiuitorului de a nu institui obligaţia publicării acestui regulament în Monitorul Oficial al României rezultă şi din împrejurarea că în cuprinsul aceluiaşi act normativ, Legea nr. 317/2004, în ipotezele în care s-a intenţionat instituirea condiţiei publicării actului în Monitorul Oficial al României, s-a prevăzut în mod expres această obligaţie. Astfel, potrivit art. 66 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Inspecţiei Judiciare, structura organizatorică şi atribuţiile compartimentelor se aprobă prin ordin al inspectorului-şef se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Prevederi care instituie obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României se găsesc şi în cuprinsul art. 6 alin. (2), art. 7 alin. (3), art. 19 alin. (4), art. 21, art. 23 alin. (5), art. 37 lit. b), art. 38 alin. (2), art. 38 alin. (6), art. 67 alin. (2), art. 70 alin. (2) din Legea nr. 317/2004.

Aşadar, rezultă că problema publicării în Monitorul Oficial al României a format obiect al analizei legiuitorului şi al reglementării în cazul fiecărei instituţii juridice cuprinse în Legea nr. 317/2004, faptul neprevederii cerinţei publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecţie nefiind aşadar rezultatul unei omisiuni.

Pe de altă parte, prin încheierea şedinţei publice din data de 22.09.2022, în dosarul nr. x/2021, s-a admis cererea formulată de recurenta A. şi a fost sesizată Curtea Constituţională a României cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 65 alin. (4), art. 45 alin. (3) şi (4) şi art. 46 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, art. I şi II din O.U.G. nr. 77/2018.

O altă critică a recurentei se referă la nelegalitatea ordinului atacat rezultată din adoptarea lui de către inspectorul şef în perioada de interimat în temeiul O.U.G. nr. 77/2018. Se susţine că potrivit hotărârii Marii Camere a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 şi C-397/19 la data de 18 mai 2021, dreptul UE se opune unei reglementări precum O.U.G. nr. 77/2018, prin care Guvernul a făcut numiri interimare în funcţiile de conducere ale Inspecţiei Judiciare fără procedura legală de numire prevăzută de art. 67 alin. (7) din Legea nr. 317/2004, atunci când această reglementare este de natură să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor funcţiilor acestui organ ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi procurorilor sau de control politic al acestei activităţi.

Înalta Curte constată că potrivit hotărârii Marii Camere a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţată în cauzele conexate C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19. C-355/19 şi C-397/19, CJUE a stabilit că reglementările care guvernează organizarea justiţiei în România, cum sunt cele referitoare la numirea interimară în funcţiile de conducere ale Inspecţiei Judiciare, intră în domeniul de aplicare al Deciziei 2006/928, astfel încât acestea trebuie să respecte cerinţele care decurg din dreptul Uniunii şi în special din valoarea statului de drept prevăzută la articolul 2 TUE.

La paragrafele 199 - 206 din hotărârea menţionată, Curte a statuat următoarele:

"199 În plus, după cum a arătat în esenţă domnul avocat general la punctul 268 din Concluziile prezentate în cauzele C 83/19, C 127/19, C 195/19, C 291/19 şi C 355/19, întrucât perspectiva iniţierii unei cercetări disciplinare este în sine susceptibilă să exercite o presiune asupra celor care au sarcina de a judeca, este esenţial ca organul competent să efectueze cercetările şi să exercite acţiunea disciplinară să acţioneze în cadrul exercitării misiunilor sale în mod obiectiv şi imparţial şi în acest scop să fie la adăpost de orice influenţă exterioară.

200 Prin urmare, dat fiind că persoanele care ocupă funcţiile de conducere în cadrul unui astfel de organ pot exercita o influenţă determinantă asupra activităţii acestuia, normele care guvernează procedura de numire în aceste funcţii trebuie să fie concepute, după cum a arătat în esenţă domnul avocat general la punctul 269 din Concluziile prezentate în cauzele C 83/19, C 127/19, C 195/19, C 291/19 şi C 355/19, astfel încât să nu poată da naştere niciunei îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor organului menţionat ca instrument de presiune asupra activităţii judiciare sau de control politic al acestei activităţi.

201 Revine în cele din urmă instanţei de trimitere sarcina de a se pronunţa cu privire la acest aspect după ce va fi efectuat aprecierile necesare în acest scop. Astfel, trebuie să se amintească faptul că articolul 267 TFUE nu abilitează Curtea să aplice normele dreptului Uniunii la o speţă determinată, ci numai să se pronunţe cu privire la interpretarea tratatelor şi a actelor adoptate de instituţiile Uniunii. Cu toate acestea, conform unei jurisprudenţe constante, în cadrul cooperării judiciare create prin articolul 267 TFUE, Curtea, plecând de la elementele dosarului, poate furniza instanţei naţionale elementele de interpretare a dreptului Uniunii care ar putea să îi fie utile în aprecierea efectelor uneia sau ale alteia dintre dispoziţiile acestuia [Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. şi alţii (Independenţa Camerei Disciplinare a Curţii Supreme), C 585/18, C 624/18 şi C 625/18, EU:C:2019:982, punctul 132, precum şi Hotărârea din 2 martie 2021, A. B. şi alţii (Numirea judecătorilor la Curtea Supremă - Căi de atac), C 824/18, EU:C:2021:153, punctul 96].

202 În acest sens trebuie arătat că simplul fapt că membrii cu funcţii de conducere ai organului care are misiunea de a efectua cercetări disciplinare şi de a exercita acţiunea disciplinară în privinţa judecătorilor şi a procurorilor sunt numiţi de guvernul unui stat membru nu este de natură să dea naştere unor îndoieli precum cele menţionate la punctul 200 din prezenta hotărâre.

203 Situaţia este aceeaşi în ceea ce priveşte dispoziţiile naţionale care prevăd că interimatul unei funcţii de conducere din cadrul unui astfel de organ este asigurat, în situaţia vacantării acestei funcţii ca urmare a expirării mandatului în cauză, de conducătorul al cărui mandat a expirat, până la data ocupării acestei funcţii în condiţiile legii.

204 Cu toate acestea, condiţiile de fond şi modalităţile procedurale aplicabile la adoptarea deciziilor de numire a acestor conducători trebuie să fie concepute astfel încât să îndeplinească cerinţele amintite la punctul 199 din prezenta hotărâre.

205 Mai exact, o reglementare naţională poate genera îndoieli precum cele menţionate la punctul 200 din prezenta hotărâre atunci când are ca efect, fie şi cu titlu provizoriu, să permită guvernului statului membru în cauză să facă numiri în funcţiile de conducere ale organului care are misiunea de a efectua cercetările disciplinare şi de a exercita acţiunea disciplinară împotriva judecătorilor şi a procurorilor cu încălcarea procedurii ordinare de numire prevăzute de dreptul naţional.

206 Revine instanţei de trimitere sarcina de a verifica, ţinând seama de ansamblul elementelor pertinente ale contextului de fapt şi de drept naţional, dacă reglementarea naţională în discuţie în litigiul principal a avut ca efect să confere guvernului naţional o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi dacă a putut da naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi".

În contextul acestei hotărâri CJUE şi pentru că revine oricăreia dintre instanţele naţionale în faţa cărora se invocă dreptul Uniunii să analizeze dacă, în concret, legislaţia naţională în discuţie respectă standardele impuse de normele europene prin prisma elementelor de interpretare oferite de CJUE, devine inevitabilă pronunţarea unor hotărâri contradictorii, în funcţie de aprecierea fiecărei instanţe.

Or, fiind în prezenţa unor interpretări divergente, a rezultat cu evidenţă că este iminentă apariţia unei practici judiciare neunitare care ar avea un impact negativ semnificativ asupra sistemului judiciar atât timp cât ar da naştere unor îndoieli asupra legalităţii exercitării funcţiilor de conducere de inspector-şef şi inspector-şef adjunct ale Inspecţiei Judiciare, cu consecinţe asupra procedurilor disciplinare derulate în perioada asigurării interimatului acestor funcţii în temeiul dispoziţiilor art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018, astfel că a fost sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu chestiunilor de drept în analiză.

Prin Decizia nr. 15/2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat că:

"Dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 pentru completarea art. 67 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii nu sunt de natură să confere Guvernului o competenţă directă de numire în aceste funcţii şi să dea naştere unor îndoieli legitime cu privire la utilizarea prerogativelor şi a funcţiilor Inspecţiei Judiciare ca instrument de presiune asupra activităţii judecătorilor şi a procurorilor sau de control politic al acestei activităţi."

În cuprinsul acestei decizii Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a arătat:

"66. Aşadar, atât în Hotărârea CJUE din 18 mai 2021, cât şi în jurisprudenţa sa din cauze similare [Hotărârea din 19 noiembrie 2019, A. K. şi alţii (Independenţa Camerei Disciplinare a Curţii Supreme), C-585/18, C-624/18 şi C-625/18, EU:C:2019:982], CJUE acceptă, de principiu, că interimatul, în situaţii de felul celei în cauză, nu este de natură să genereze, per se, îndoieli precum cele la care se raportează instanţa europeană (paragraful 203 din hotărâre), fiind necesară verificarea condiţiilor de fond şi de procedură în care se realizează numirile respective.

67. Însă, chiar şi în aceste condiţii, se impune a fi subliniat faptul că, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018, Guvernul nu a procedat la numirea directă a persoanelor care au exercitat cu caracter interimar funcţiile de inspector-şef şi inspector-şef adjunct din cadrul Inspecţiei Judiciare. Acest act normativ nu conţine dispoziţii propriu-zise de numire a unor persoane determinate în funcţiile de conducere respective, neavând, prin urmare, caracter intuitu personae.

68. Examinând dispoziţiile art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018, prin care se introduc, în cuprinsul art. 67 din Legea nr. 317/2004, alin. (7) şi (8), care reglementează procedura de asigurare a interimatului în situaţia vacantării funcţiilor de inspector-şef şi inspector-şef adjunct din cadrul Inspecţiei Judiciare, ca urmare a expirării mandatului ori a altor situaţii, se constată că acestea reprezintă un eveniment legislativ menit a asigura soluţionarea unei ipoteze neacoperite de dispoziţiile în vigoare.

69. În aceste condiţii, este evident că legiuitorul delegat a urmărit completarea cadrului normativ existent cu norme cu aplicabilitate generală şi permanentă, iar nu doar la acel moment. Drept urmare, soluţia normativă introdusă prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 se regăseşte în prezent în fondul activ al legislaţiei, constituind forma actuală a art. 67 din Legea nr. 317/2004.

70. Deopotrivă, nu poate fi asimilat unei numiri directe nici faptul că dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 vizează situaţia particulară a vacanţei funcţiilor de conducere la data intrării sale în vigoare, ipoteză în privinţa căreia Executivul a dispus aplicarea aceleiaşi soluţii legislative, respectiv ca interimatul să fie asigurat de inspectorii aflaţi în funcţie ale căror mandate expiraseră la acel moment.

71. Din perspectiva tehnicii de reglementare, prin modul de redactare şi măsurile instituite cu privire la derularea situaţiilor juridice aflate în curs la data intrării în vigoare, dispoziţiile art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2018 prezintă caracteristicile unor norme tranzitorii în sensul art. 54 din Legea nr. 24/2000, articol care prevede obligaţia emitentului de a reglementa expres şi în privinţa raporturilor juridice născute anterior, dar ale căror efecte continuă să se producă şi după adoptarea actului normativ, nefiind aşadar epuizate la intrarea în vigoare a acestuia."

Pe lângă argumentele mai sus redate, referitor la caracterul special al normelor din cuprinsul Legii nr. 317/2004 sub aspectul publicării în Monitorul Oficial al României, se observă şi că nici din cuprinsul normelor cu caracter general ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 nu se poate desprinde obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României a regulamentului privind lucrările de inspecţie.

Potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, "în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I".

Aşadar, obligaţia publicării în Monitorul Oficial al României priveşte actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate.

Potrivit art. 116 din Constituţia României, revizuită, administraţia publică centrală de specialitate are în structura sa ministerele, care se organizează numai în subordinea Guvernului şi alte organe de specialitate, care se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome.

Potrivit art. 117 alin. (3) din Constituţia României, revizuită, autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa numai prin lege organică.

În noua reglementare a art. 69 din O.U.G. nr. 57/2019 autorităţile administrative autonome au fost definite ca fiind "autorităţi ale administraţiei publice centrale a căror activitate este supusă controlului Parlamentului, în condiţiile prevăzute de legile lor de înfiinţare, organizare şi funcţionare şi care nu se află în raporturi de subordonare faţă de Guvern, de ministere sau faţă de organele de specialitate ale acestora".

Cum Inspecţia Judiciară este o structură în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, cu personalitate juridică, care nu face parte din administraţia publică centrală de specialitate, actele administrative cu caracter normativ emise de conducătorul acesteia nu sunt supuse publicării în Monitorul Oficial al României în temeiul dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

A mai susţinut recurenta nelegalitatea art. 29 din Regulamentul contestat, arătând că prima instanţă a reţinut că acesta nu este contrar art. 45 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 317/2004 întrucât nu conduce în mod necesar la depăşirea termenului legal. Or, nelegalitatea nu este o consecinţă a faptului că textul regulamentar ar determina depăşirea termenului legal ci din aceea că permite depăşirea termenului legal.

Se impune a menţiona că un act administrativ se verifică - din perspectiva legalităţii - prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, potrivit unei practici judecătoreşti consolidate, avându-se în vedere, principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative. De asemenea, motivele de nelegalitate se analizează în raport cu dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ, potrivit principiului tempus regit actum.

Potrivit dispoziţiilor art. 45 alin. (3) şi (4) din Legea 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii:

"(3) Aspectele semnalate potrivit alin. (1) sunt supuse unei verificări prealabile efectuate de inspectorii judiciari din cadrul Inspecţiei Judiciare, în cadrul căreia se stabileşte dacă există indiciile săvârşirii unei abateri disciplinare. Verificările se efectuează în termen de cel mult 45 de zile de la data sesizării Inspecţiei Judiciare, potrivit alin. (1). Inspectorul-şef poate dispune prelungirea termenului de efectuare a verificării prealabile, cu cel mult 45 de zile, dacă există motive întemeiate care justifică această măsură.

(4) Dacă în urma efectuării verificărilor prealabile se constată că nu există indiciile săvârşirii unei abateri disciplinare, sesizarea se clasează, iar rezultatul se comunică direct persoanei care a formulat sesizarea şi persoanei vizate de sesizare. Rezoluţia de clasare este supusă confirmării inspectorului-şef. Rezoluţia poate fi infirmată, o singură dată, de inspectorul-şef, care poate dispune, prin rezoluţie scrisă şi motivată, completarea verificărilor."

Dispoziţiile art. 29 din Regulament au următorul conţinut:

"(1) În situaţia în care se constată că nu există indicii privind săvârşirea nici unei abateri disciplinare, inspectorii dispun, prin rezoluţie, clasarea sesizării.

(2) Rezoluţia de clasare se întocmeşte conform minutei prevăzute la art. 25 alin. (2), poartă data acesteia şi se motivează în cel mult 30 de zile de la finalizarea verificărilor prealabile; termenul poate fi prelungit, o singură dată, cu încă 30 de zile."

În acord cu cele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că nu sunt motive de nelegalitate ale normei indicate dat fiind faptul că dispoziţiile art. 45 alin. (3) şi (4) din Legea 317/2004 se referă la termenul de efectuare a verificării prealabile, iar dispoziţiile art. 29 din Regulament se referă la termenul de 30 de zile pentru motivarea rezoluţiei de clasare, calculat de la momentul finalizării verificărilor.

A mai invocat recurenta nelegalitatea art. 40 alin. (10) şi art. 42 alin. (4) din Regulamentul contestat, susţinând că prima instanţă a interpretat greşit prevederile art. 46 din Legea nr. 317/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din Legea 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii:

"(1) În cadrul cercetării disciplinare se stabilesc faptele şi urmările acestora, împrejurările în care au fost săvârşite, precum şi orice alte date concludente din care să se poată aprecia asupra existenţei sau inexistenţei vinovăţiei. Ascultarea celui în cauză şi verificarea apărărilor judecătorului sau procurorului cercetat sunt obligatorii. Refuzul judecătorului sau procurorului cercetat de a face declaraţii ori de a se prezenta la cercetări se constată prin proces-verbal şi nu împiedică încheierea cercetării. Judecătorul sau procurorul cercetat are dreptul să cunoască toate actele cercetării şi să solicite probe în apărare. Procedura disciplinară se derulează cu respectarea garanţiilor procesuale şi procedurale prevăzute de Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare."

Dispoziţiile din Regulament, criticate de recurentă, au următorul conţinut:

Art. 40 alin. (10): "Neîndeplinirea, din motive obiective, a procedurilor de comunicare sau înştiinţare, nu împiedică efectuarea cercetării disciplinare şi nu afectează valabilitatea acesteia."

Art. 42 alin. (4):

"În situaţiile în care, din cauza neprezentării în mod repetat a magistratului vizat sau a imposibilităţii repetate de îndeplinire a procedurii de comunicare cu acesta, indiferent de natura motivului, există posibilitatea depăşirii termenelor prevăzute de art. 46 alin. (6) şi (7) din Legea nr. 317/2004, cercetarea disciplinară se efectuează şi în lipsa magistratului."

Din analiza comparativă a acestor dispoziţii legale rezultă, fără putinţă de tăgadă, că normele regulamentare se raportează la actul normativ cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea căruia a fost emis, fără a adăuga cazuri sau condiţii suplimentare, ci doar detaliază anumite ipoteze ale legii.

Tot cu referire la aceste norme din Regulament, recurenta mai susţine că instanţa de fond a interpretat greşit prevederile art. 65 alin. (4) din Legea 317/2004, potrivit cărora:

"(4) Normele pentru efectuarea lucrărilor de inspecţie se aprobă de către inspectorul-şef, prin regulament.". Or, critica este nefondată deoarece cercetarea disciplinară este o procedură administrativă prealabilă care are ca scop să determine dacă se poate proceda la formularea unei sesizări a instanţei disciplinare, iar eventualele vicii sau/şi nulităţi pot fi invocate şi analizate în cadrul acestei proceduri contradictorii şi înlăturate dacă se constată producerea unei vătămări.

O altă critică a recurentei se referă la nelegalitatea art. 40 alin. (8) din Regulament, susţinându-se că prima instanţă a interpretat greşit prevederile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 317/2004. Astfel, acest text stabileşte aplicarea garanţiilor procesuale şi procedurale din C. proc. civ. pentru întreaga procedură disciplinară iar nu doar pentru o etapă a acesteia, deci inclusiv pentru etapa cercetării disciplinare.

Dispoziţiile din Regulament, criticate de recurentă, au următorul conţinut:

Art. 40 alin. (8): "Magistratului plecat din ţară sau care lipseşte o perioadă mai lungă de timp de la sediul instanţei sau parchetului îi este adusă la cunoştinţă începerea cercetării disciplinare şi i se comunică înscrisurile şi informaţiile prevăzute la alin. (1) şi (7) în modalitatea stabilită de inspector, prin proces-verbal."

Critica recurentei este nefondată, dispoziţiile menţionate mai sus nu exclud posibilitatea ca inspectorul care efectuează verificarea să apeleze chiar la dispoziţiile C. proc. civ. pentru a alege modalitatea cea mai oportună pentru a face comunicarea cu persoana verificată.

A mai invocat recurenta nelegalitatea Regulamentului din perspectiva încălcării art. 72 din Legea nr. 317/2004, susţinând că prima instanţă interpretează şi aplică greşit art. 46 alin. l teza I şi teza finală şi art. 72 din Legea nr. 317/2004 bazându-şi soluţia pe o serie de speculaţii cu privire la motivele pentru care se emit diferite avize în diferite etape procedurale şi dă o semnificaţie aparte caracterului administrativ al procedurii, preluând argumentul IJ în această privinţă.

Potrivit dispoziţiilor art. 72 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii:

"(1) Inspectorii judiciari îşi desfăşoară activitatea în mod independent şi imparţial.

(2) Inspectorii judiciari nu pot efectua cercetarea disciplinară sau orice alte lucrări care privesc judecători sau procurori din cadrul instanţelor ori parchetelor unde inspectorul a funcţionat. În acest caz, dosarul se repartizează altui inspector judiciar, în mod aleatoriu, cu respectarea dispoziţiilor art. 73."

Critica recurentei astfel cum a fost dezvoltată în memoriul de recurs, precum şi trimiterile la practica judiciară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nu sunt de natură a atrage nelegalitatea dispoziţiilor regulamentare întrucât se referă la o altă ipoteză şi anume aceea a imparţialităţii inspectorului judiciar sau a inspectorului şef care aplică o rezoluţie.

Astfel de critici se pot formula în cadrul acţiunii disciplinare şi se pot verifica în concret ţinându-se seama de actele întocmite, de persoanele vizate şi de apărările formulate.

Ultima critică a recurentei se referă la depăşirea competenţei de reglementare, arătând că prima instanţă concluzionează în final, fără a expune nici un argument, că faţă de cele reţinute deja, este infirmată critica referitoare la reglementarea prin ordinul contestat în domeniul de reglementare al legii organice, iar acest act normativ nu reglementează elemente esenţiale ale raportului de muncă al judecătorului şi ale statutului acestuia şi nu completează legea. În acelaşi mod, se poate susţine că această concluzie este profund greşită tocmai pentru că se bazează pe o profund greşită analiză a fiecărui argument expus în susţinerea nelegalităţii regulamentului contestat.

Or, aşa cum s-a arătat mai sus, cercetarea disciplinară, procedură administrativă, are ca scop să determine dacă se poate proceda la formularea unei sesizări a instanţei disciplinare (a actului de exercitare a acţiunii disciplinare), către secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii. Caracterul nepublic şi necontradictoriu al procedurii este justificat de faptul că instituţia contradictorialităţii, în sensul C. proc. civ., priveşte numai ipoteza în care se exercită o acţiune (cu caracter pur civil, disciplinar etc.), aşadar în situaţia în care anumite "acuzaţii" în materie disciplinară sunt formulate, ceea ce presupune existenţa unui act de sesizare, act de exercitare a acţiunii disciplinare.

În cauza de faţă, se poate observa că, ţinând seama de conţinutul Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie aprobat prin Ordinul inspectorului-şef al Inspecţiei Judiciare nr. 136/11.12.2018, dispoziţiile regulamentare, privite în mod singular, nu sunt de natură ai produce recurentei-reclamante o vătămare prin îngrădirea drepturilor invocate.

În aceste condiţii, în mod corect prima instanţă a constatat, raportat la dispoziţiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) şi (11) din Legea nr. 554/2004, împrejurarea că recurenta-reclamantă nu a dovedit o vătămare concretă a unui drept sau interes legitim prin emiterea Regulamentului privind normele de efectuare a lucrărilor de inspecţie, atacat în prezenta cauză.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare asupra întrebărilor formulate de recurenta A., precum şi recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 150 din 16 decembrie 2021 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare asupra întrebărilor formulate de recurenta A..

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 150 din 16 decembrie 2021 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 septembrie 2022.