Transfer of state public land to local domain: Admissibility of action to compel issuance of Government Decision following tacit administrative refusal

Şedinţa publică din data de 21 septembrie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 20 mai 2018, sub nr. x/2018, ulterior modificată la data de 16 octombrie 2018, reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Sibiu reprezentat prin Primar, Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Sibiu şi Municipiul Sibiu prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat:

- în principal, emiterea unei hotărâri de Guvern privind transmiterea imobilului-teren, în suprafaţă de 0,58 ha (situat pe locaţia denumită "Între Poduri"), identificat cu nr. top. x, nr. cadastral x), din domeniul public al statului şi din administrarea Institutului de Montanologie Cristian, în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale Sibiu;

- în subsidiar, emiterea unei hotărâri de Guvern privind trecerea imobilului-teren, în suprafaţă de 0,58 ha (situat pe locaţia denumită "Între Poduri"), identificat cu nr. top. x, nr. cadastral x), din domeniul public al statului şi din administrarea Institutului de Montanologie Cristian în domeniul privat al statului, iar, ulterior, emiterea unei Hotărâri de Guvern prin care acest teren să fie trecut din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale Sibiu.

La data de 17 iulie 2018, Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, iar la data de 23 iulie 2018, pârâtul Guvernul României a formulat, în temeiul art. 161 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cerere de introducere în cauză a Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Prin încheierea pronunţată la data de 21 decembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, formulată de intervenientul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, iar prin încheierea pronunţată la data de 15 februarie 2019, a respins cererea pârâtului de introducere în cauză a aceluiaşi minister, ca rămasă fără obiect.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2197 din 12 iulie 2019, Curtea de Apel Bucureşti:

- a respins acţiunea formulată de reclamanta Comisia Locală pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate asupra terenurilor Sibiu, ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă;

- a respins acţiunea formulată de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Sibiu şi Municipiul Sibiu prin primar, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată;

- a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, în favoarea pârâtului Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 au declarat recurs reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Sibiu reprezentat prin Primar şi Municipiul Sibiu prin Primar, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivare, se arată că sentinţa atacată este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, în speţă, a art. 2 alin. (1) lit. i) şi n), art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Din interpretarea coroborată a acestor temeiuri, recurenţii-reclamanţi consideră că nu se poate justifica măsura de respingere a cererii ca nefondată, dispusă de instanţa de fond, motivat de lipsa temeiului de drept pe care se întemeiază pretenţiile formulate.

Susţin recurenţii-reclamanţi că, în lipsa unui răspuns, au invocat efectiv nesoluţionarea în termen a celor solicitate de autorităţile locale [art. 2 alin. (1) lit. h)], iar pretenţiile formulate au ca temei tocmai art. 8, ce menţionează expres contextul generator al prezentului litigiu - nesoluţionarea în termen a unei cereri, coroborat cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, care prevede posibilitatea persoanei vătămate de a solicita instanţei obligarea autorităţii pârâte să emită un act administrativ, în cauza pendinte emiterea unei hotărâri de guvern, fără să facă o distincţie de felul celei efectuate de instanţa de fond.

În opinia recurenţilor, instanţa a pronunţat hotărârea cu nerespectarea principiului de drept "ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus", adică unde legea nu distinge, nici noi nu putem distinge.

Pe de altă parte, consideră că este irelevant care este obiectul cererii raportat la actul administrativ atacat, tipic sau asimilat, atâta timp cât legiuitorul permite subiectului activ în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ să stabilească obiectul acestei acţiuni (art. 8 din Legea 554/2004), iar instanţa, în temeiul tocmai a principiului disponibilităţii [art. 9 alin. (2) din C. proc. civ..] trebuie să dea eficienţă celor solicitate, în lipsa unei interdicţii exprese de a se pronunţa în sensul celor solicitate existentă în cuprinsul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ori a unui act normativ cu caracter special, cum este cea prevăzută în cuprinsul art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004.

Totodată, consideră că legea nu poate fi interpretată în sensul lipsirii sale de efecte, ci a producerii lor, afirmaţie ce vine să susţină caracterul nelegal al hotărârii pronunţate, în măsura în care instanţa consideră că acţiunea este nefondată motivat pe o serie de argumente ce nu au un suport în cadrul legal incident.

Invocând decizia nr. 871/16.0.2012 a ÎCCJ-SCAF, în cuprinsul căreia s-a reţinut că "Principiul soluţionării cauzelor administrative într-un termen rezonabil constituie, de altfel, a componentă a dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene care, deşi nu are aplicabilitate directă în raporturile juridice strict interne, nu poate fi ignorat, ca reper, în practica administrativă a autorităţilor naţionale (e.g., Decizia nr. 1.079 din 26 februarie 2009; Decizia nr. 752 din 12 februarie 2009; Decizia nr. 1930 din 16 aprilie 20l0)", arată că instanţa nu numai că nu sancţionează un comportament culpabil pe care pârâtul îl are, contrar art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dar îi dă eficienţă prin hotărârea pronunţată, ţinând cont de faptul că, aşa cum au menţionat mai sus, consideră obligatorie necesitatea unui răspuns din partea pârâtului pentru a da eficienţă petitelor formulate, când este evident că acesta nu intenţionează să formuleze unul.

Deşi distincţia pe care o face instanţa de fond cu privire la formele pe care le îmbracă refuzul de soluţionare a cererii o consideră a fi corectă, modalitatea în care este interpretată acţiunea proprie contenciosului administrativ, sub aspectul obiectului (art. 8) raportat la soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa (art. 18 din Legea nr. 554/2004) este restrictivă şi de natură să lipsească de efecte procedura judiciară.

În consecinţă, instanţa nu a soluţionat fondul cauzei deşi era imperios necesar, având în vedere interesul promovării acestei acţiuni, şi anume, punerea în aplicare a unor hotărâri judecătoreşti şi ocrotirea unui drept de proprietate, nesocotind în mod vădit garanţiile art. 6.1 din Convenţia Europeană privind drepturile Omului, care includ dreptul părţilor de a fi în mod real ascultate.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul-intervenient Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că soluţia instanţei de fond de respingere a acţiunii este legală. Totodată, a precizat că în cuprinsul recursului nu se critică soluţia instanţei cu privire la cererea de intervenţie accesorie formulată de MADR, ci se combate soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte necesitatea unui răspuns din partea pârâtului Guvernul României cu privire la cererea adresată acestuia de către reclamanţi.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru lipsa timbrajului, excepţia nulităţii recursului pentru nedezvoltarea motivelor de nelegalitate şi excepţia tardivităţii recursului, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivare, arată că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, deşi la cererea adresată pârâtului în sensul celor solicitate prin acţiune reclamanţii nu au primit niciun răspuns, se urmăreşte obligarea în mod direct a pârâtului la soluţionarea favorabilă a cererii şi nu obligarea acestuia să răspundă cererii reclamanţilor.

Astfel, nu pot fi reţinute susţinerile recurenţilor potrivit cărora instanţa a interpretat în mod restrictiv dispoziţiile art. 8 şi art. 18 din Legea nr. 554/2004 şi că nu a soluţionat fondul cauzei.

Prima instanţă a interpretat şi aplicat corect prevederile art. 2 alin. (1) lit. h), art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în raport de circumstanţele concrete ale cauzei.

5. Aspecte procesuale

Excepţiile nulităţii recursului pentru lipsa timbrajului, a nulităţii recursului pentru nedezvoltarea motivelor de nelegalitate, precum şi a tardivităţii recursului declarat de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Sibiu reprezentat prin Primar şi Municipiul Sibiu prin Primar, invocate de intimatul-pârât Guvernul României prin întâmpinare, au fost respinse pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele şi lucrările dosarului, prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi în raport de dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, urmând a se casa sentinţa atacată şi a se trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Instanţa de fond, pentru a respinge ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Sibiu şi Municipiul Sibiu prin primar, a reţinut că Legea nr. 554/2004 dă posibilitatea instanţelor de a verifica dacă refuzul de a soluţiona o cerere (exprimat explicit de către o autoritate) este sau nu justificat, caz în care, dacă îl apreciază ca nejustificat, fiind exprimat cu exces de putere, poate analiza cererea persoanei respective, dar în cazul nesoluţionării unei cereri în termenul prevăzut de lege, situaţie recunoscută ca fiind "tăcerea administraţiei publice", acţiunea în contencios administrativ nu poate viza decât obligarea autorităţii publice să răspundă cererii formulate.

În opinia primei instanţe, această soluţie se impune şi în considerarea dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevăd că "Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă."

Prima instanţă a considerat că, deşi la cererea adresată pârâtului Guvernul României în sensul celor solicitate prin cererea de chemare în judecată reclamanţii nu au primit niciun răspuns, aceştia urmăresc obligarea în mod direct a pârâtului la soluţionarea favorabilă a cererii şi nu obligarea acestuia să răspundă cererii reclamanţilor.

De asemenea, instanţa de fond a reţinut şi că, în conformitate cu prevederile art. 9 alin. (2) C. proc. civ., cadrul procesual a fost stabilit de reclamanţi care au indicat în mod expres care sunt pretenţiile lor, care sunt părţile chemate în judecată şi pentru ce motive de fapt şi de drept.

În raport de considerentele prezentate de prima instanţă şi de soluţia pronunţată, Înalta Curte consideră că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, prin refuzul de a realiza o veritabilă cercetare a fondului pricinii.

Se reţine din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al prezentei decizii, că, prin acţiunea introductivă, astfel cum a fost modificată, reclamanţii au solicitat, în principal, emiterea unei hotărâri de guvern privind transmiterea unui imobil teren din domeniul public al statului şi din administrarea Institutului de Montanologie Cristian în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale Sibiu, iar, în subsidiar, emiterea unei hotărâri de guvern privind trecerea aceluiaşi teren din domeniul public al statului şi din administrarea Institutului de Montanologie Cristian în domeniul privat al statului iar ulterior, din domeniul privat al statului în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale Sibiu.

Au arătat reclamanţii că, anterior înregistrării acţiunii pe rolul instanţei de judecată, au formulat o cerere administrativă în acelaşi sens, însă pârâtul Guvernul României nu le-a comunicat niciun răspuns.

În recurs, recurenţii-reclamanţi au arătat că, în lipsa unui răspuns din partea pârâtului la solicitarea adresată acestuia şi reluată prin acţiune, respectiv faţă de nesoluţionarea cererii lor în termenul menţionat la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, au învestit instanţa de contencios administrativ, în temeiul art. 8 din aceeaşi lege care, la alin. (1) prevede că "(1)Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.[...]."

Aşadar, au susţinut recurenţii că dispoziţiile legale evocate prevăd posibilitatea persoanei vătămate de a solicita instanţei obligarea autorităţii pârâte să emită un act administrativ, în speţă, emiterea hotărârii de guvern, iar interpretarea primei instanţe, în sensul că au urmărit obligarea în mod direct a pârâtului la soluţionarea favorabilă a cererii şi nu obligarea acestuia să răspundă cererii reclamanţilor, este restrictivă.

Potrivit legii, refuzul nejustificat al autorităţilor publice de a rezolva cererile particularilor nu reprezintă un act administrativ propriu-zis, ci este asimilat (de lege) actului administrativ unilateral. Natura juridică a acestui refuz este aceea de fapt material-juridic, care poate consta fie dintr-o acţiune (refuz expres), fie dintr-o inacţiune (refuz tacit) a administraţiei publice, dar care poate produce prejudicii particularilor prin lezarea drepturilor sau intereselor lor legitime. Acesta este motivul pentru care legea atribuie refuzului nejustificat semnificaţie juridică (producerea de efecte juridice), asimilându-l, sub aspectul controlului său judecătoresc, actului administrativ de autoritate.

Totodată, deşi nu este un act administrativ propriu-zis, refuzul autorităţii publice de a rezolva cererea unei persoane poate fi atacat în mod direct pe calea acţiunii principale în contenciosul administrativ, reclamantul putând cere, pe această cale, atât obligarea autorităţii publice pârâte la emiterea actului sau înscrisului solicitat, cât şi plata de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin refuzul nejustificat, dacă este cazul.

Transpunând aspectele teoretice mai sus prezentate în contextual factual al speţei, Înalta Curte constată că refuzul de emitere a unei hotărâri de guvern, atacat în prezenta cauză, are natura juridică a unui act administrativ asimilat, iar instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia, "(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal", coroborate cu dispoziţiile art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din aceeaşi lege.

Instanţa de fond a apreciat că dacă refuzul nejustificat nu este explicit, atunci controlul de legalitate al actului administrativ asimilat nu poate fi făcut pe fond.

Judecătorul fondului a evidenţiat un motiv formal de respingere a acţiunii, de vreme ce, în speţă, este vorba tot de un refuz, fie acesta implicit. După cum s-a mai arătat, reclamantul poate să solicite instanţei să analizeze caracterul justificat sau nu al refuzului, iar instanţei îi revine sarcina de a face verificările impuse de limitele învestirii.

Caracterul implicit sau explicit al refuzului nu este determinant pentru ceea ce poate fi cerut în acţiunea în contencios administrativ.

Prin urmare, reţinând că viziunea instanţei de fond este greşită asupra aplicării art. 2 alin. (2) coroborat cu art. 8 alin. (1) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că instanţa a lăsat nesoluţionat fondul cauzei, fără a stabili dacă refuzul pârâtului este justificat ori nejustificat, respectiv dacă autoritatea pârâtă a lezat sau nu drepturile sau interesele legitime ale reclamanţilor.

Aşa fiind, casarea cu trimitere se impune pentru soluţionarea în mod efectiv a fondului cauzei, cu respectarea principiului contradictorialităţii şi a accesului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe cererea principală formulată de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Sibiu şi Municipiul Sibiu în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, urmând să menţină dispoziţiile sentinţei nerecurate, referitoare la respingerea cererii reclamantei Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Sibiu, pentru lipsa calităţii procesuale active.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Sibiu reprezentat prin Primar şi Municipiul Sibiu prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 2197 din 12 iulie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa civilă atacată şi trimite spre rejudecare aceleiaşi instanţe cererea principală formulată de reclamanţii Consiliul Local al Municipiului Sibiu şi Municipiul Sibiu în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.

Menţine dispoziţiile sentinţei referitoare la respingerea cererii reclamantei Comisia locală pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor Sibiu, pentru lipsa calităţii procesuale active.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 septembrie 2022.