Private preschool’s suspension bid fails; ministry’s operating authorization refusal stands pending annulment action.

Şedinţa publică din data de 21 septembrie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 25.01.20201 sub nr. x/2021, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar, suspendarea Ordinului nr. 5341/28.08.2020 emis de Ministerul Educaţiei şi Cercetării până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 105 din 2 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate:

- este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de fond pronunţând sentinţa cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept prevăzut la art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea 554/2004;

- deşi instanţa ar fi trebuit să compare strict împrejurările reclamate cu definiţia legală de la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, pentru a putea reţine că există o "îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ", urmând să parcurgă întreaga construcţie de legături normative ce stă la baza actului administrativ atacat, s-a oprit la prevederile din Anexa 1 a H.G. nr. 21/2007;

- prevederile de la art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004 obligă instanţa sesizată cu o cauză având ca obiect suspendarea unui act administrativ să analizeze inclusiv împrejurările legate de starea de drept care a dus la emiterea Ordinului 5341/28.08.2020;

- instanţa şi-a întemeiat sentinţa pe acelaşi act normativ nelegal pe care intimaţii şi-au întemeiat ordinul a cărui suspendare se solicită;

- având valoare de normă definitorie specială pentru ceea ce reprezintă conceptul de "pagubă iminentă", în loc să analizeze dacă prejudiciul îndeplineşte condiţiile din definiţia legală, instanţa a reţinut o aşa-zisă culpă pentru "vătămarea drepturilor la viaţă şi sănătate ale copiilor preşcolari şi personalului, cu depăşirea cadrului prevăzut de lege;

- instanţa a ignorat Legea nr. 230/2019 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2019 pentru completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011.

Pentru toate aceste motive s-a solicitat admiterea recursului casarea sentinţei atacate şi admiterea cererii de suspendare formulate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările formulate, intimaţii-pârâţi Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Preuniversitar şi Ministerul Educaţiei au solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta a solicitat suspendarea executării Ordinului Ministerul Educaţiei şi Cercetării nr. 5341/28.08.2020 privind neacordarea autorizaţiei de funcţionare provizorie pentru unitatea de învăţământ preuniversitar particular A. până la pronunţarea instanţei de fond în dosarul nr. x/2021 având ca obiect acţiune în anularea aceluiaşi act administrativ.

Potrivit art. 1 din Ordinul atacat nu s-a acordat autorizaţia de funcţionare provizorie pentru unitatea de învăţământ preuniversitar particular A., str. x, pentru învăţământul preşcolar, limba de predare română, program normal şi program prelungit.

Potrivit art. 3 din acelaşi ordin A. nu are dreptul de a face înscrieri în vederea şcolarizării copiilor la nivelul de învăţământ preşcolar pentru care nu a obţinut autorizaţia de funcţionare provizorie conform art. 1 din Ordin, iar conform art. 4 A. are dreptul de a redepune raportul de evaluare internă în vederea acordării autorizaţiei de funcţionare provizorie în conformitate cu prevederile legale în vigoare.

Motivele neacordării autorizaţiei provizorii sunt prezentate în anexa ordinului, care face parte integrantă din acesta, şi constau în neîndeplinirea indicatorilor de performanţă privind asigurarea securităţii tuturor celor implicaţi în activitatea şcolară în timpul desfăşurării programului, descriptorii neîndepliniţi fiind cei referitori la proiectarea sistemelor de sănătate şi securitate a muncii şi de PSI prevăzute de legislaţia în vigoare pentru activităţile desfăşurate în tipul respectiv de organizaţie.

La rubrica "argumentare" a anexei se arată că "În unitatea şcolară nu sunt respectate Normele de prevenire şi stingere a incendiilor specifice unităţilor cu profil de învăţământ şi educaţie, din următoarele considerente:

- clădirea nu dispune de scară de incendiu;

- uşile sălilor de grupă se deschid în interior;

- planul de evacuare în caz de incendiu nu a fost aprobat de Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă Bucureşti".

Reclamanta a formulat plângere prealabilă împotriva Ordinului nr. 5341/28.08.2020, iar ulterior a intentat acţiunea în anulare, ce face obiectul dosarului x/2021 al Curţii de Apel Bucureşti.

La data de 25.01.2021 reclamanta a formulat cererea de suspendare a aceluiaşi ordin.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Intimata-reclamantă, prin cererea de suspendare a dedusă judecăţii, a invocat argumente privind efectele negative adoptării ordinului în cauză asupra cadrelor didactice şi elevilor scolii, paguba materială dar şi morală provocată prin actul administrativ reclamant, făcând trimitere la motivele cererii de chemare în judecată ataşate.

Trecând peste aspectul formal al nemotivării acţiunii din perspectiva condiţiilor prevăzute de art. 14 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a analizat cererea de suspendare raportat la împrejurările apte să producă o îndoială serioasa asupra legalităţii actului administrativ, respectiv condiţia motivării şi a exercitării dreptului de apreciere al autorităţii publice fără încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau a drepturilor particularilor.

A reţinut judecătorul fondului că ordinul corespunde exigenţelor privind motivarea actului administrativ, în sensul că expune cu claritate motivele pentru care reclamantei nu i s-a acordat autorizaţia de funcţionare provizorie, neîndeplinirea cerinţelor din Hotărârea 21/2007, pentru faptul că uşile sălilor de grupă se deschid în interior, pentru fapctul că imobilul nu dispune de scară de incendiu, iar planul de evacuare în caz de incendiu nu a fost aprobat de Inspectoratul pentru Situaţii de Urgenţă Bucureşti.

Recurenta - reclamantă nu aduce nicio critică concretă soluţiei primei instanţe, făcând doar aprecieri teoretice referitoare la noţiunea de caz bine justificat. In plus, deşi recurenta susţine că instanţa ar fi trebuit să analizeze concordanţa Anexei 1 a H.G. nr. 21/2007 cu ansamblul "legislaţiei în vigoare" la care se face trimitere cu privire la proiectarea sistemelor de sănătate şi securitate a muncii, Înalta Curte constată că analizarea lor pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuţioasă a tuturor elementelor ce au stat la baza emiterii actului atacat, împrejurare care ar echivala practic cu o tranşare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Pentru aceste motive instanţa de control judiciar apreciază că în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate, recurenta - reclamantă nereuşind să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, care determină principiul executării sale din oficiu.

Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 105 din 2 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 21 septembrie 2021.