Validity of pandemic emergency measures issued by caretaker government under constitutional limits on administrative competence

Şedinţa publică din data de 6 iulie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă şi Guvernul României, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea şi suspendarea efectelor H.G. nr. 1065/2020, cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Cererile de intervenţie

2.1. Petentul B. a formulat cerere de intervenţie în interesul reclamantului prin care a menţionat că susţine cererea de anulare şi de suspendare a H.G. nr. 1065/2020, cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2.2. Petentul Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii reclamantului, pentru lipsa procedurii prealabile, precum şi excepţia lipsei de interes a reclamantului în promovarea acţiunii. De asemenea, petentul a solicitat respingerea cererii de suspendare a H.G. nr. 1065/2020, ca inadmisibilă, în raport de prevederile art. 5 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În subsidiar, petentul a solicitat respingerea acţiunii reclamantului, ca neîntemeiată.

3. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 19 din 23.03.2021:

- a admis excepţia de inadmisibilitate şi a respins cererea de suspendare ca inadmisibilă;

- a respins celelalte excepţii ca nefondate;

- a respins, ca neîntemeiată, cererea de anulare a H.G. nr. 1065/2020;

- a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de MAI în sprijinul pârâtului Guvernul României.

- a respins cererea de intervenţie accesorie formulată de B. în sprijinul reclamantului.

4. Calea de atac exercitată

4.1. Reclamantul A. şi intervenientul B. au formulat recurs principal împotriva sentinţei prin care au solicitat casarea acesteia şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare către aceeaşi instanţă, iar, în subsidiar, în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea H.G. nr. 1065/2020.

4.1.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenţii au susţinut faptul că "instanţa a încălcat regulile de procedură" prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., deoarece prin hotărârea atacată nu au fost arătate "motivele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", iar instanţa nu a dezlegat motivele pandemice expuse pe larg în acţiune şi în precizarea la acţiune.

Prima instanţă s-a limitat să precizeze doar faptul că pârâtul Guvernul României poate să reglementeze restricţii dacă există o relaţie rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit, dar nu s-a pronunţat asupra motivelor pandemice şi nici nu s-a referit la incidenţa economică, socială şi psihologică a măsurilor restrictive.

4.1.2. În cel de al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenţii au arătat faptul că sentinţa cuprinde doar o motivare sumară, fără a fi dezlegate aspectele esenţiale supuse judecăţii.

4.1.3. În cel de al treilea motiv de recurs, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenţii au menţionat faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurenţi critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

Prima instanţă nu a respectat dreptul părţii de acces la un tribunal, drept prevăzut de art. 6 din CEDO şi, în acelaşi timp, a încălcat următoarele dispoziţii legale:

- art. 110 alin. (4) şi art. 124 din Constituţia României;

- art. 37 alin. (3) din Codul Administrativ;

- art. 2 alin. (1) lit. r) şi art. 8 alin. (11) şi (15) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Recurenţii au invocat şi încălcarea Recomandării Comisiei de la Veneţia care prevede faptul că suprimarea drepturilor trebuie instituită numai prin lege.

4.2. Pârâtul Guvernul României a formulat recurs incident cu privire la soluţiile pronunţate de prima instanţă pe excepţia inadmisibilităţii acţiunii, prin raportare la prevederile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi pe excepţia lipsei de interes în promovarea acţiunii.

Pârâtul a solicitat casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii reclamantului ca lipsită de interes.

În motivarea căii de atac, pârâtul a invocat cazurile de casare reglementate de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză

Pârâţii Guvernul României şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, precum şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului principal, ca lipsit de interes şi, în subsidiar, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

6. Soluţia instanţei de recurs

6.1. Consideraţii generale

Aşa cum s-a precizat la pct. 1 al deciziei de faţă, recurentul A. a solicitat instanţei de contencios administrativ anularea şi suspendarea efectelor H.G. nr. 1065/11.12.2020 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 14 decembrie 2020, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de Covit-19.

După cum s-a evidenţiat pct. 2 al deciziei, prima instanţă a respins cererea de suspendare a efectelor H.G. nr. 1065/11.12.2020, ca inadmisibilă, şi cererea de anulare a aceluiaşi act administrativ, ca neîntemeiată.

6.2. Referitor la recursul principal

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor expuse în întâmpinările depuse la dosar, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat, Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii este legală.

Răspunzând punctual motivelor de casare, Înalta Curte reţine următoarele:

6.2.1. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: ("când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii")

Critica recurenţilor în sensul că "instanţa a încălcat regulile de procedură" prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., deoarece prin hotărârea atacată nu au fost arătate "motivele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor" nu poate fi circumscrisă acestui motiv de casare. În realitate, recurenţii sunt nemulţumiţi de modalitatea în care instanţa a motivat sentinţa atacată, iar această critică nu poate fi subsumată unor neregularităţi de ordin procedural care să fie sancţionate cu nulitatea prevăzută de art. 174 C. proc. civ.

6.2.2. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată. Mai precis, sentinţa cuprinde raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia pronunţată atât sub aspectul excepţiilor ce au fost soluţionate de către instanţă cât şi sub aspectul modului de soluţionare a fondului cauzei.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

În plus de aceasta, instanţa de control judiciar apreciază că sentinţa atacată nu cuprinde considerente contradictorii sau străine de natura cauzei deduse judecăţii.

6.2.3. Motivul prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.: ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material")

Recurenţii susţin faptul că instanţa de fond a soluţionat greşit critica de nelegalitate referitoare la lipsa de competenţă a Guvernului României de adopta H.G. nr. 1065/2020 în contextul demisiei Primului-Ministru.

Critica recurenţilor nu poate fi primită.

Conform prevederilor art. 110 alin. (4) din Constituţia României, Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alin. (1) şi (2) îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

Dispoziţia este reluată şi în cuprinsul art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ în care se menţionează faptul că în cazul încetării mandatului sau, în condiţiile prevăzute de Constituţie, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă şi nu poate iniţia proiecte de lege.

În speţa de faţă, în raport de situaţia de fapt existentă atât pe teritoriul României, cât şi la nivel global în contextul pandemiei de COVID-19, prin H.G. nr. 1065/11.12.2020 s-a dispus prelungirea stării de alertă începând cu data de 14 decembrie 2020, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, starea de alertă fiind instituită prin H.G. nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

Măsurile nominalizate în actul normativ contestat au ca scop aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, fără de care efectele legii nu se pot produce. Intrarea în vigoare a actului normativ aflat în discuţie a determinat instituirea stării de alertă, conform mecanismului decizional instituit, precum şi prelungirea stării de alertă şi a cuprins măsurile de prevenire şi control al infecţiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, respectiv măsurile non-medicale.

În concret, după cum rezultă din nota de fundamentare, prin H.G. nr. 1065/2020 s-au stabilit, în principal, următoarele:

- instituirea măsurilor de prevenire şi control al infecţiilor, a condiţiilor concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri, precum şi a instituţiilor şi autorităţilor publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor pe durata stării de alertă, grupate în trei categorii, în anexele 1 - 3 ale proiectului de hotărâre a Guvernului, astfel:

a) măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns;

b) măsuri pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor;

c) măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc.

- faptul că, în aplicarea dispoziţiilor art. 71 din O.U.G. nr. 11/2020 privind stocurile de urgenţă medicală, precum şi unele măsuri aferente instituirii carantinei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 20/2020, cu completările ulterioare, şi ale H.G. nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc, secretarul de stat, şef al Departamentului pentru Situaţii de Urgenţă din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, dispune, în colaborare cu Ministerul Sănătăţii, prin ordin al comandantului acţiunii, măsurile necesare prevenirii şi combaterii infecţiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2, în cadrul acţiunilor de răspuns la nivel naţional;

- regimul contravenţional aplicabil pentru nerespectarea măsurilor prevăzute în anexele nr. 1 -3 este stabilit la art. 64 - 70 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare;

- menţinerea aplicabilităţii actelor emise pentru punerea în executare a H.G. nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum şi a hotărârilor de guvern ulterioare, prin care starea de alertă a fost prelungită succesiv, în măsura în care prin prezenta hotărâre nu se dispune altfel.

În raport de măsurile anterior prezentate, Înalta Curte apreciază că este corectă concluzia instanţei de fond în sensul că H.G. nr. 1065/11.12.2020 se încadrează în situaţiile prevăzute la art. 110 alin. (4) din Constituţia României, republicată. Astfel, actul contestat este un act de administrare a treburilor publice, necesar bunei administrări a Guvernului României şi care cuprinde măsurile de prevenire şi control al infecţiilor cu coronavirusul SARS-CoV-2.

Contrar susţinerilor recurenţilor, măsurile dispuse prin actul administrativ analizat, în perioada stării de alertă, au respectat cerinţele impuse de dispoziţiile art. 53 din Constituţia României.

În altă ordine de idei, instanţa de control judiciar constată că este fondată apărarea intimatului Ministerul Afacerilor Interne în sensul că în memoriul de recurs au fost prezentate critici noi de nelegalitate ale H.G. nr. 1065/11.12.2020, ceea ce nu poate fi primit.

În acest sens, art. 478 alin. (2) din C. proc. civ. prevede că: "părţile nu se vor putea folosi înaintea instanţei de apel de alte motive, mijloace de apărare şi dovezi decât cele invocate la prima instanţă."

În alin. (3) al articolului anterior arătat se precizează că: "în apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare judecată şi nici nu se pot formula pretenţii noi."

Aceste prevederi normative sunt aplicabile şi în cazul prezentei căi de atac, în baza dispoziţiilor art. 494 C. proc. civ., potrivit cărora: "dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă şi în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune."

În consecinţă, instanţa de control judiciar reţine că recursul principal este nefondat.

6.3. Referitor la recursul incident

În raport de dispoziţiile art. 474 alin. (1) C. proc. civ. coroborate cu cele ale art. 490 alin. (2) şi art. 491 alin. (2) din acelaşi act normativ, recursul incident se depune de către intimat odată cu întâmpinarea la recursul principal.

Recursul incident a fost depus de Guvernul României la data de 06.07.2021, cu depăşirea termenului de 30 de zile de la data comunicării recursului principal, respectiv 03.06.2021.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul principal, ca nefondat, şi recursul incident, ca tardiv formulat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de A. şi B. împotriva sentinţei nr. 19 din 23 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 19 din 23 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 06 iulie 2022.